我國橫向科研經(jīng)費管理中存在的問題和對策

張明陽

摘要：以當(dāng)前橫向科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，分析所面臨的問題。深入剖析目前橫向科研經(jīng)費亂象的原因，總結(jié)出加強橫向課題預(yù)算評估，加入合理的智力報償開支項目；規(guī)范橫向課題日常管理，設(shè)置符合橫向課題規(guī)律的開支規(guī)則；組織橫向課題結(jié)項決算審核的對策，從而推動我國科研機構(gòu)橫向科研經(jīng)費的科學(xué)與精細(xì)化管理。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費，橫向課題，問題，對策

隨著我國創(chuàng)新型國家的建設(shè)，科研工作在政府部門和社會各界都受到前所未有的重視，科研經(jīng)費的投入也逐漸增多。橫向課題相對由同級或上級財政部門提供資金支持立項的縱向課題而言，是指科研機構(gòu)為企事業(yè)單位、各級地方政府、社會團(tuán)體等提供技術(shù)性勞務(wù)服務(wù)而接受對方委托立項，經(jīng)費由課題委托方提供的課題，承接橫向課題有助于科研機構(gòu)擴大經(jīng)費來源、提高對外影響力與知名度、更好地服務(wù)地方政府決策。然而，橫向課題的經(jīng)費缺乏財政部門的監(jiān)管，容易引發(fā)管理方面的問題。

一、橫向課題經(jīng)費管理中存在的問題

（一）課題立項流程不完善，課題預(yù)算不實

科研機構(gòu)為促進(jìn)科研工作服務(wù)市場，接收更多的課題任務(wù)，將自身的生產(chǎn)力完全釋放出來，橫向課題多由科研課題組自行與課題委托單位對接并協(xié)商服務(wù)內(nèi)容，而委托單位根據(jù)課題組的經(jīng)費需求協(xié)商后將科研經(jīng)費劃撥給科研機構(gòu)，由課題組管理并使用。在進(jìn)行立項課題購買的過程中并沒有實施科學(xué)的預(yù)算工作，并沒有經(jīng)過專業(yè)的評審團(tuán)隊去判斷所立課題是否科學(xué)，對于購買課題的經(jīng)費，在預(yù)算工作方面存在較大的漏洞，這是當(dāng)前橫向課題經(jīng)費管理中存在的問題之一。

橫向課題任務(wù)多由科研課題組自行承接，但科研機構(gòu)作為獨立法人在簽訂服務(wù)合同時負(fù)有法律責(zé)任，因此科研機構(gòu)通過抽取管理費而將橫向課題的相關(guān)事宜全權(quán)委托給課題組，不符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則?？蒲姓n題組對課題經(jīng)費的期望是越多越好，因而在競爭不完全的情況下，課題組將盡可能向委托方申請課題資金，即便經(jīng)費數(shù)量已經(jīng)大大超出了課題完成所需要的實際成本。而由于自身智力報償沒有得到補償，科研人員面對超量的經(jīng)費，就會進(jìn)行大量重復(fù)、浪費的開支，甚至變相的套取課題經(jīng)費，造成違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象頻發(fā)。

（二）經(jīng)費管理制度不健全，報銷手續(xù)不規(guī)范

科研機構(gòu)必須通過承接更多的橫向課題的方式來釋放自身的生產(chǎn)力，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收入，實現(xiàn)創(chuàng)收。通過這種方式幫助科研機構(gòu)獲得更多的研究經(jīng)費，開展更多的課題。一般情況下，科研機構(gòu)所承接的橫向課題數(shù)量越多，其在市場上的知名度也就越高。由此可見，承接橫向課題對于科研機構(gòu)的重要性。作為科研機構(gòu)的一員，應(yīng)當(dāng)積極主動地參與到橫向課題承接中，而作為機構(gòu)本身而言，則應(yīng)當(dāng)重視橫向課題的管理工作，為課題組的人員留出更多的發(fā)揮空間。目前大部分科研機構(gòu)下屬的財務(wù)部門對于橫向課題經(jīng)費的管理作用僅僅表現(xiàn)在監(jiān)督和控制方面，無法實現(xiàn)對該筆經(jīng)費合理性的監(jiān)管，很多科研人員都會捏造報銷事項，增加了課題的成本。

（三）課題項目缺乏內(nèi)部控制和決算審核

橫向課題在實施過程中缺乏內(nèi)部控制流程，結(jié)項只需要符合委托方的要求，沒有專業(yè)的課題結(jié)項評審，容易產(chǎn)生管理上的漏洞。課題通常履行服務(wù)合同中的應(yīng)盡義務(wù)就能夠結(jié)項，委托方獲得相應(yīng)的服務(wù)后通常不組織結(jié)項審核，經(jīng)費在使用之后可能出現(xiàn)剩余的情況，通常剩余的經(jīng)費都會由課題組繼續(xù)使用。顯然，剩余的經(jīng)費應(yīng)當(dāng)用于課題組的科研領(lǐng)域，由于橫向課題組成員在經(jīng)費尾款未到賬的情況下需對科研開支進(jìn)行墊支，這就使得結(jié)余后的資金不會納入機構(gòu)整體經(jīng)費統(tǒng)籌范圍內(nèi)，這是導(dǎo)致經(jīng)費報銷不合理的主要原因所在，部分科研人員可能將自身生活支出作為報銷項目，致使課題項目的專項經(jīng)費未能夠得到合理使用。

二、橫向課題經(jīng)費管理存在問題的成因剖析

當(dāng)前科研橫向課題經(jīng)費存在問題，主要由兩大矛盾引起：一是科研人員從科研經(jīng)費中支取勞務(wù)報酬有利于調(diào)動科研的積極性，而根據(jù)現(xiàn)行財務(wù)管理規(guī)定，沒有明確在職科研人員可以從橫向科研經(jīng)費中支取勞務(wù)報酬；二是科研機構(gòu)的財務(wù)管理相對剛性，而橫向科研課題有著高度不確定性。

（一）橫向科研經(jīng)費用途存在根本分歧

目前針對橫向經(jīng)費管理亂象，各部門所表現(xiàn)出的態(tài)度不一，政府部門更加注重對于課題經(jīng)費的管理工作，監(jiān)管部門強調(diào)嚴(yán)懲在橫向課題經(jīng)費管理使用過程中的違規(guī)違紀(jì)甚至犯罪，新聞媒體和社會大眾對橫向科研經(jīng)費持保留態(tài)度，認(rèn)為這是科研人員變相創(chuàng)收的手段。在這種高壓態(tài)勢下，科研人員承接橫向科研課題的積極性有所下降。造成這一現(xiàn)象的根本原因在于對科研經(jīng)費應(yīng)該用于“人”還是用于“物”存在根本分歧。

積極推動科研工作面向市場符合我國科研機構(gòu)未來的改革和發(fā)展方向，而政府部門雖然逐漸改變科研領(lǐng)域“重物不重人”的思想偏見，但在人才到位的情況下，通常認(rèn)為只要物質(zhì)硬件條件再投入到位，對經(jīng)費開支提供保障，就會產(chǎn)出高質(zhì)量的科研成果，忽視了科研工作者的主觀能動性對科研工作質(zhì)量產(chǎn)生的影響。從普通科研人員的視角分析，承接橫向課題雖然能夠獲得科研經(jīng)費，但這類課題屬于額外的科研任務(wù)，除了提高自身在行業(yè)內(nèi)的知名度與市場認(rèn)可外，對現(xiàn)行體制下的個人發(fā)展如職稱評聘、崗位定級等并無多大的助益，而科研人員為了完成橫向科研任務(wù)需要花費額外的時間和精力。經(jīng)費管理制度中對于預(yù)算開支的相關(guān)規(guī)定僅僅只有勞務(wù)費和專家咨詢費兩項，并且明確規(guī)定兩項支出不能和科研機構(gòu)內(nèi)部的科研團(tuán)隊人員有聯(lián)系，一些為科研工作貢獻(xiàn)較大的科研人員未能夠得到應(yīng)有的報酬，科研人員承接橫向課題任務(wù)的積極性受到嚴(yán)重的打擊。

（二）橫向科研經(jīng)費管理制度亟須改革

當(dāng)前所出臺的關(guān)于橫向科研經(jīng)費管理的相關(guān)政策存在一定的缺陷，最為直觀的表現(xiàn)在于和實際需求相脫離，這就使得很多科研人員在付出艱辛勞作之后，未能得到應(yīng)有的酬勞。目前科研經(jīng)費的使用范疇較為固定，所包含的項目主要包括“設(shè)備費”“調(diào)研費”“差旅費”“會議費”“資料費”及少量的“專家咨詢費”和“勞務(wù)費”等，而在實際科研過程中，包含經(jīng)費的項目會更多，當(dāng)前的制度中卻沒有明確的表述。橫向科研經(jīng)費由于委托主體與委托方式的多樣性，在經(jīng)費的使用上也需要更加靈活，例如按委托方要求為了數(shù)據(jù)保密需要配置專用電腦、為了深入調(diào)研需要遠(yuǎn)赴境外、采集數(shù)據(jù)做問卷調(diào)查需要派發(fā)少量小禮品等，部分經(jīng)費的使用雖然也是為了滿足科研工作的需求，卻需要突破現(xiàn)有的科研管理有關(guān)規(guī)定。這就迫使科研人員為了彌補這部分費用，虛假列支符合規(guī)定的報銷票據(jù)套取經(jīng)費。

隨著我國整體科技水平的增長，科研經(jīng)費的數(shù)額也在不斷增加，但是，關(guān)于科研經(jīng)費的制度卻沒有跟上發(fā)展的速度，未能實現(xiàn)匹配。過于教條化的制度使得執(zhí)行過程中出現(xiàn)格格不入的情況。同時，關(guān)于科研經(jīng)費的管理問題也越發(fā)的突出，綜上所述，可以概括當(dāng)前國內(nèi)科研經(jīng)費管理的主要問題集中在制度和管理兩方面。制度的缺失以及管理的缺席讓整個科研經(jīng)費管理工作亂象叢生。

（三）我國科研經(jīng)費的成本意識缺乏

科研機構(gòu)在從事科研課題時，其經(jīng)費來源主要為一些科研資助機構(gòu)，由科研資助機構(gòu)承擔(dān)科研過程中所產(chǎn)生的成本費用。針對科研項目的經(jīng)費實施預(yù)算和決算，必須建立在真實有效的成本基礎(chǔ)之上?？蒲谐杀局饕芍苯雍烷g接兩個部分構(gòu)成，而直接成本又包括直接發(fā)生和直接分配兩項，間接成本通常是在科研過程中與科研行為相關(guān)的所產(chǎn)生的成本，例如科研項目需要使用的設(shè)施占用或是管理所產(chǎn)生的經(jīng)費，都屬于間接成本。兩種成本的預(yù)算工作分別由項目負(fù)責(zé)人和科研資助機構(gòu)完成，項目負(fù)責(zé)人主要負(fù)責(zé)直接成本的預(yù)算，而科研機構(gòu)負(fù)責(zé)后者。對國內(nèi)科研經(jīng)費管理機制分析可以發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)大部分科研機構(gòu)在管理科研項目成本時并沒有明確提出成本的組成內(nèi)容以及劃分具體的屬性，較為粗略統(tǒng)籌科，并沒有實現(xiàn)精細(xì)化管理。無法對成本形成具體的概念，就難以開展科研項目經(jīng)費的全面系統(tǒng)化核算。

三、完善橫向課題經(jīng)費管理的對策

我國政府高度重視科研機構(gòu)對于橫向課題經(jīng)費管理工作的展開，早在2016年7月就推出《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，明確指出應(yīng)自主規(guī)范管理橫向經(jīng)費。由此可見，科研機構(gòu)必須重新建立橫向課題經(jīng)費管理制度，確保經(jīng)費管理工作落實到位。

（一）加強橫向課題預(yù)算評估，加入合理的智力報償開支項目

針對橫向課題經(jīng)費預(yù)算工作必須建立在項目真實性基礎(chǔ)上，因此，科研機構(gòu)與合作方簽定合同時，必須對課題進(jìn)行科學(xué)的論證，證明其真實性及可操作性，對課題的預(yù)算進(jìn)行評估，防止利用課題項目套取經(jīng)費或轉(zhuǎn)移資金的行為。對于符合科研標(biāo)準(zhǔn)的橫向課題項目，在不影響橫向經(jīng)費整體預(yù)算的條件下從經(jīng)費總量中安排一定比例的間接費用，作為對課題組成員的額外報酬性補償，以此調(diào)動課題組成員更有效率和更高質(zhì)量的執(zhí)行好委托合同；部分課題立項存在不真實的可能性，或是預(yù)算出現(xiàn)虛報情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適度的甄別，防范科研機構(gòu)需要承擔(dān)的法律風(fēng)險，對委托部門劃撥的科研經(jīng)費進(jìn)行嚴(yán)格管控，防止利用課題經(jīng)費套取資金的違規(guī)違法行為發(fā)生。重視科研人員付出的勞務(wù)得到應(yīng)有的報償，在管理制度中以合法的形式增加該項內(nèi)容，同時，嚴(yán)格審核課題項目中成本支出項目，杜絕虛報經(jīng)費。

（二）規(guī)范橫向課題日常管理，設(shè)置符合橫向課題規(guī)律的開支規(guī)則

橫向課題的經(jīng)費報銷規(guī)則通常較為寬松，為了進(jìn)一步落實橫向課題經(jīng)費管理工作，就應(yīng)當(dāng)在經(jīng)費報銷規(guī)則方面進(jìn)行完善。橫向課題的經(jīng)費報銷應(yīng)當(dāng)依照真實性和相關(guān)性的原則進(jìn)行，報銷項目必須和科研項目有關(guān)，才能夠通過審核。

為了適應(yīng)橫向課題研究內(nèi)容存在的不確定性，更有效的把科研經(jīng)費用活，應(yīng)該在原有的科研經(jīng)費管理規(guī)定上尋求一定的突破，確保管理制度和橫向課題經(jīng)費使用實際情況相符合，針對經(jīng)費報銷的手續(xù)和方式進(jìn)行規(guī)范化管理。對橫向課題調(diào)研需要開支的出國（境）費用，應(yīng)在核實其真實性后從科研機構(gòu)每年定額定量的因公出國（境）費用中予以扣除，另行核算；對進(jìn)行研究需要購買的設(shè)備等在防控廉政風(fēng)險的前提下，盡量做到靈活開支，滿足科研人員合理的工作需求。橫向課題經(jīng)費的開支應(yīng)符合“真實第一，效率優(yōu)先”的原則，對合理的開支內(nèi)容放寬束縛，讓科研人員的工作能夠“松綁”。

（三）組織橫向課題結(jié)項決算審核

科研機構(gòu)必須對自身所負(fù)責(zé)的橫向課題質(zhì)量負(fù)責(zé)，在課題結(jié)項時進(jìn)行必要的質(zhì)量檢驗。質(zhì)量檢驗流程首先是出具課題結(jié)項證明，該證明由課題組長負(fù)責(zé)，經(jīng)由科研管理部門進(jìn)行登記、審核。管理部門接收結(jié)項證明之后，按照委托方所給出的要求對科研成果進(jìn)行質(zhì)量審核，同時審核科研過程中對于經(jīng)費的使用情況。部分課題項目和未來的發(fā)展規(guī)劃有關(guān)，管理部門應(yīng)當(dāng)對成果進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，通過回訪的方式監(jiān)督科研成果。

科研機構(gòu)配合委托單位對橫向課題經(jīng)費進(jìn)行決算審核，比照預(yù)算表核查經(jīng)費使用的預(yù)決算偏差值大小，抽樣審計異常的支出事項。如經(jīng)費剩余較多，由科研機構(gòu)與課題組協(xié)商繼續(xù)安排給課題組進(jìn)行其他科研項目使用還是收歸科研機構(gòu)經(jīng)費大盤重新分配。對橫向課題的經(jīng)費劃轉(zhuǎn)由委托單位依據(jù)合同進(jìn)行，如果發(fā)現(xiàn)課題組在完成科研項目之后，委托方未及時交割尾款，管理部門需要對科研情況進(jìn)行審核，科研機構(gòu)按照合同規(guī)定有權(quán)向委托方索要款項，也可以通過法律的形式維護(hù)利益。

四、結(jié)論

橫向科研經(jīng)費的管理隨著經(jīng)費的增加所面臨的問題越來越復(fù)雜。大力助推我國科研管理體制工作以及激發(fā)科研工作者的創(chuàng)新動力，都需要改革橫向科研經(jīng)費管理制度，這對于我國實現(xiàn)科技興國的目標(biāo)有著積極的意義。

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（作者單位：福建社會科學(xué)院）