《政府投資條例》為政府職能清晰“劃界”

葛豐

國務(wù)院近日頒布《政府投資條例》，這部條例是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)。

《政府投資條例》的出臺，是我國政府投資法治建設(shè)的重大突破。此前很長時期內(nèi)，我國政府投資領(lǐng)域主要依據(jù)規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進行管理，相對而言權(quán)威性不足、指導(dǎo)性不夠、約束性不強，而《政府投資條例》的頒布與實施，把政府投資決策、管理和監(jiān)督等行為納入了制度化、規(guī)范化、法治化軌道，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了更充分的法治保障。

《政府投資條例》從起草到頒布，歷時已近20年。其起草過程中最大的難點，同時也是正式成文中最大的亮點，當(dāng)屬其勇于突破利益固化的藩籬，為政府職能邊界主動劃下清晰界線。

《政府投資條例》以基本法規(guī)制度形式，規(guī)定政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項目。這樣的規(guī)定對于中國這個脫胎于計劃經(jīng)濟體制、長期依賴政府主導(dǎo)下“高積累—高投資”增長模式的經(jīng)濟體而言，必然將釋放出巨大而持久的改革紅利。

政府投資于經(jīng)營性項目，在特定歷史階段自有其必然性乃至必要性，但是隨著時間推移，這類投資的弊端不斷凸顯，其中最突出的，就是其從整體上不利于中國經(jīng)濟效率提升，原因在于：

一方面，從其本身來看，政府投資的經(jīng)營性實體（主要是國企）雖然已經(jīng)歷多輪改革，但其先天帶有的產(chǎn)權(quán)虛置、預(yù)算軟約束、多目標(biāo)沖突等“國企病”，不僅在理論推演中，很難從根子上徹底矯正，而且在客觀上，也確實導(dǎo)致了國企效率總體低于其他所有制結(jié)構(gòu)的企業(yè)。

另一方面，政府投資于經(jīng)營性項目還會產(chǎn)生相對隱性但影響范圍更廣的負(fù)外部效應(yīng)，這主要體現(xiàn)在政府投資可能對民間投資形成“擠出”，而且更嚴(yán)重的是，由于政府這一出資人身份的特殊性，政府投資的經(jīng)營性項目在與其他市場主體展開的競爭中，很難做到完全公平，因此就會干擾到市場自發(fā)秩序的形成和市場機制的作用發(fā)揮，導(dǎo)致市場資源配置與價格發(fā)現(xiàn)功能紊亂。

政府投資不再越位，也就意味著上述不利于效率提升的阻礙因素將逐漸消退，同時，政府投資不再越位的另一面，是政府可以在應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域更及時地到位，為企業(yè)投資創(chuàng)造更有利的外部環(huán)境。譬如說：通過將有限的公共資金支出向民生保障領(lǐng)域進一步傾斜，有利于消除此前城鄉(xiāng)居民基于預(yù)防性動機而不得不維持的過度儲蓄傾向，進而從原點上推動經(jīng)濟增長模式向依靠消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。

所以說，《政府投資條例》抓住了經(jīng)濟體制改革中的核心問題，也就是處理好政府和市場的關(guān)系，是在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得的又一項決定性成果。相信通過這次“劃界”，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的步伐將更為堅實，高質(zhì)量發(fā)展的愿景也將更明朗地予以展現(xiàn)。