新時代精準脫貧識別及扶貧機制研究

宋明霞，賀旭輝

（1．棗莊學院 圖書館，山東 棗莊 277160；2．棗莊學院 馬克思主義學院，山東 棗莊 277160）

貧困問題是一個復雜綜合體，2019年預計減貧超1000萬人，約300個貧困縣摘帽，數(shù)化萬物，智在融合。數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下，貧困問題而言，精準識別是前提，精準幫扶是關鍵，精準管理是保證。過去幾十年，中國使眾多貧困人口擺脫了絕對貧困，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡，但是仍有許多貧困人口有待脫貧。2017年2月，習近平在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調(diào)：“要打牢精準扶貧基礎，通過建檔立卡，摸清貧困人口底數(shù)，做實做細，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。要提高扶貧措施有效性，核心是因地制宜、因人因戶因村施策，突出產(chǎn)業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經(jīng)濟實體”。［1］（P130）習近平總書記又提出了 “五個一批”，即：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批；異地搬遷脫貧一批；生態(tài)補償脫貧一批；發(fā)展教育脫貧一批；社會保障兜底一批。［2］（P76）習 近平 總書 記的論述深刻闡述了精準識別在扶貧工作中的基礎性和前提性作用。那么，如何做到新時代精準脫貧科學識別及構建科學的扶貧機制呢？如何進一步提高脫貧質量，防止返貧？值得我們深思和研究。

一、國內(nèi)外精準脫貧模式識別及扶貧機制研究現(xiàn)狀述評

新時代做到脫真貧、真脫貧，貧困地域、貧困戶、貧困人的精確識別是精準扶貧的前提。貧困問題中，精準識別就是通過規(guī)范的流程和方法，按照統(tǒng)一標準，找出真正的貧困村（居）、貧困戶、貧困人、致貧原因分析、貧困狀況掌握、幫扶需求摸清等等，對準扶貧脫貧對象，提供扶貧脫貧科學依據(jù)。2013年11月習近平總書記到湖南湘西考察時首次提出了 “實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，2015年6月習近平總書記在貴州提出：“扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，［2］（P69）并將精準扶貧思想概括為 “扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”六個精準，［2］（P70）不搞 “大水漫灌、走馬觀花、大而化之”，力求做到 “對癥下藥、精準滴灌、靶向治療”，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。國內(nèi)外理論界都先后對精準扶貧脫貧進行了一些探討和研究，但還存在缺憾，如精準脫貧的識別指標、扶貧機制的建構和完善等等。

（一）國外精準扶貧脫貧研究的關注點

國外有關學者沒有提及 “精準”之意，關注點主要在如下幾個方面：

1．貧困問題的內(nèi)涵研究

馬克思認為，私有制是導致貧困的根源。貧困包括 “絕對貧困”和 “相對貧困”，發(fā)展生產(chǎn)力是減少貧困的重要途徑，全面自由發(fā)展才能真正消除貧困。納爾遜認為人均收入的多少直接反應貧困狀態(tài)；庫茲涅茨認為，經(jīng)濟發(fā)展水平是貧困問題的根源，經(jīng)濟發(fā)展是克服貧困的有效路徑。

2．貧困問題的根源研究

納克斯認為，主要存在低收入、低購買力、低產(chǎn)出、低收入的惡性循環(huán)。萊賓斯坦強調(diào)資本在貧困中的作用，資本形成的規(guī)模都小于經(jīng)濟起飛所需要的臨界最小數(shù)量，因而最終又會落到低收入均衡的陷阱。［3］（P191）

3．扶貧脫貧的模式研究

Caroline Ashley等認為，強調(diào)旅游開發(fā)具有減貧作用，提高貧困人口生活水平。萊文斯坦認為，搬遷具有扶貧功能，人口遷移理論對異地扶貧開發(fā)模式會起到巨大的啟發(fā)效果。［3］（P191）

4．扶貧脫貧的對策研究

繆爾達爾認為，實現(xiàn)收入平等，增加窮人的消費，以提高投資引誘，需要通過權力關系、土地關系、文化教育、生活方式等方面的改革，同時他還主張通過發(fā)達地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮帶動作用，采取 “地區(qū)不平衡發(fā)展”戰(zhàn)略，即形成 “擴散效應”來帶動周圍臨近地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。［3］（P191）

（二）國內(nèi)精準扶貧脫貧識別研究

國內(nèi)學者對精準扶貧脫貧的識別現(xiàn)狀進行了研究，張翼研究了當前精準扶貧實踐中存在的問題，提出貧困戶與非貧困戶之間的識別還不精準、存在對不同致貧原因的人口結構分析尚不精準、產(chǎn)業(yè)扶持與貧困人口之間還需要精準對接的問題。鄧小海提出了識別分類，研究了旅游扶貧項目識別、人群識別并分析了兩方面的現(xiàn)狀。［3］（P192）

王姣玥、王林雪對于我國精準扶貧風險識別與模式選擇機制研究，在 《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年第8期中提出：我國反貧困任務在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會偉大目標的過程中依然任重而道遠。國家提出要實施精準扶貧，為有效開展精準扶貧工作，提煉出六種典型的精準扶貧模式，對其可能存在的風險進行了識別與分析，并在此基礎上構建了精準扶貧模式的選擇矩陣模型，從而規(guī)避風險，達到扶貧效果最大化，實現(xiàn)脫貧目標。

2017年，蘭考縣摘掉了幾十年貧困縣的帽子，退出貧困縣序列。蘭考在脫貧攻堅中，緊緊圍繞習近平總書記提出的 “六個精準”，一戶一檔精細篩選，因村因人精準施策，通過產(chǎn)業(yè)精準扶貧、金融精準扶貧、社會精準扶貧及兜底式精準扶貧等多種方式，探索出了一條就業(yè)與產(chǎn)業(yè)雙向驅動，“四位一體”金融支持，“12項政策”兜底保障，“五級聯(lián)動”駐村扶貧的有效扶貧模式。［4］（P25）成為制定扶貧政策、實現(xiàn)脫貧目標的縣域貧困地區(qū)的楷模。

梳理國內(nèi)外大量現(xiàn)有精準扶貧脫貧研究文獻后發(fā)現(xiàn)，對于基層具體開展精準扶貧脫貧工作的科學識別和扶貧機制的科學建構研究較少。相當部分都是對精準扶貧工作的總結，是從不同角度整理相關經(jīng)驗，缺乏對精準扶貧脫貧識別指標、制約發(fā)展因素的深入分析和探討，從而做到有的放矢地制定政策并提出對策。

二、精準脫貧識別及扶貧機制的創(chuàng)新探討

精確識別是精準扶貧脫貧和科學管理的重要前提。對不同貧困區(qū)域、不同貧困農(nóng)戶，不同貧困個人，實施精確識別、精確幫扶、精確管理扶貧對象，要遵循科學有效的標準和嚴格的程序，因時、因地、因人對貧困區(qū)域、貧困村 （居）和貧困戶、貧困人進行精確識別，按照當?shù)氐膶嶋H情況開展聯(lián)動精準幫扶和運用大數(shù)據(jù)科學分類管理，并引入動態(tài)的精準準入和精準科學的退出機制，開展有效的精準考核。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前存在審核把關不嚴、對精準脫貧的識別標準不精準，因農(nóng)民 （居民）收入渠道多雜小且難以核算，貧困戶與非貧困戶之間的識別還不精準，對不同致貧原因的人口結構分析尚不精準，貧困人口與政府產(chǎn)業(yè)扶持之間還需要精準對接等情況需要克服。精準扶貧脫貧識別關鍵是脫貧指標的設定。黨政、市場、資源、社會、社區(qū)、農(nóng)戶、個人、信息數(shù)據(jù)等 “八要素”構成的扶貧機制，要從精準識別、多維扶持、精細管理、量化考核、利益聯(lián)結、社會動員、多元激勵入手，監(jiān)督、退出、再識別、再退出，周而復始，東西南北結合，形成一種國家大扶貧精準治理格局，不斷縮減貧困數(shù)量的新時代精準脫貧識別及滴灌式、靶向式精準扶貧機制。

首先，進行文獻分析及現(xiàn)行扶貧脫貧政策研究；其次，進行調(diào)查研究；再次，歸納提煉，提出新時代精準脫貧識別方案及扶貧脫貧機制、脫貧的可持續(xù)發(fā)展機制。

利用大數(shù)據(jù)分析方法，通過調(diào)查貧困地域的住戶信息、個人 （成人和兒童）信息和社區(qū)信息，構建多維貧困指數(shù)，多維并舉，防止返貧。其中，住戶信息包含家庭人口結構、家庭收入、消費等方面內(nèi)容；個人信息主要包含所在地區(qū)、年齡、職業(yè)、收入狀況、教育背景、健康狀況等方面的信息；社區(qū)數(shù)據(jù)包括食品市場、醫(yī)療機構和其他社會服務設施的信息，分析現(xiàn)狀，依據(jù)指標體系全面性、簡捷性、穩(wěn)定性、實用性、區(qū)域性原則，采用路徑依賴理論、指數(shù)理論和社會學安全閥機制，結合貧困指數(shù)數(shù)值選取預警指示標準，構建能夠反映地區(qū)貧困現(xiàn)狀的較為合理完善的多維貧困指數(shù)；通過該方法確定具體的衡量標準，結合貧困動態(tài)狀況，按季、年構建貧困指數(shù)，判斷實際指數(shù)是否超出健康發(fā)展、安全穩(wěn)定的區(qū)間；政府、行業(yè)、社會組織進行干預和調(diào)控，若低于安全健康及經(jīng)濟貧困值，則發(fā)出預警信號，以便采取精準幫扶。

圖1 中國特色貧困靶點發(fā)現(xiàn)模型

圖2 貧困預警機制模型

圖3 數(shù)字經(jīng)濟背景下的精準扶貧管理機制構架圖

新時代數(shù)字經(jīng)濟以使用數(shù)字化的知識和信息作為關鍵生產(chǎn)要素，重要載體是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡，效率提升和經(jīng)濟結構優(yōu)化的重要推動力是信息通信技術的有效使用，具有數(shù)據(jù)要素化、知識智能化、財富虛擬化、萬物互聯(lián)化的特點。分析貧困地區(qū)農(nóng)戶的致貧原因與機理是精準扶貧的基礎。從自然資源、社會、政府、家庭、個體五個方面查找致貧原因和脫貧對策，貧困地區(qū)農(nóng)戶的貧困狀況是資源稟賦、地理、生態(tài)、市場、人力資本、農(nóng)戶權利、政府、歷史、文化、基礎設施、制度、社會資本等多方面因素共同作用的結果。當前中國的精準扶貧政策雖然強調(diào)因貧困原因而施策，但政策主要關注的是基礎設施、人力資本、市場、地理位置或環(huán)境、生態(tài)、社會資本、資源稟賦等方面的致貧原因。還需要進一步發(fā)揮市場機制的作用，強化政府扶貧干預，增加貧困群體創(chuàng)造財富的積極性和能動性，培養(yǎng)緊密型人力資本和社會資本，提高精準扶貧脫貧的政策效果。要通過精準識別、精準幫扶、精準治貧、精準脫貧、精準考核，發(fā)揮政府主導作用，滴灌式、靶向式培育脫貧主體，構建科學的扶貧脫貧治理機制，東西南北結合，形成一種國家大扶貧精準治理格局和機制。

三、精準扶貧的識別及精準扶貧機制的構建路徑

圍繞黨政、市場、資源、社會、社區(qū)、農(nóng)戶、個人、信息數(shù)據(jù)等 “八要素”，進行精準扶貧的識別及精準扶貧機制的構建，在社會、金融、易地搬遷、生態(tài)、干部人才等方面制定更有效的政策措施促進扶貧，推動落實脫貧攻堅政治責任，落實最嚴格的考核評估，進一步壓實脫貧攻堅責任，組織開展扶貧脫貧常態(tài)化工作約談，發(fā)現(xiàn)扶貧脫貧問題及時約談，做到精準問責問效，通過推進抓黨建來促進脫貧攻堅，其主要構建的路徑：

一是主攻深度貧困地區(qū)，“量度”管理。要嚴格按照貧困戶的標準，主要考慮采用量度依賴原則、信息傳播原則、量度依賴原則，依賴于 “量度”管理?；?“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，創(chuàng)建脫貧識別指標體系和標準，其構建元素包含家庭人均收入、家庭成員就業(yè)狀況、家庭受教育程度、家庭醫(yī)藥費用支出、村莊 （社區(qū)）圖書室狀況、體育健身設施、繼續(xù)教育及培訓等等，實施精細化扶貧脫貧，精準信息和數(shù)據(jù)、精準扶貧對象識別確定及分層設置、提出精準脫貧指標設定與識別確定方案，將量度標準與管理手段相結臺．避免貧困管理始終停留在概念化、觀念化的層面，嚴把精準識別關，徹底取消規(guī)?？刂?，一個村或社區(qū)有幾戶、幾個人符合貧困標準的，建檔立卡。扶貧脫貧識別與經(jīng)濟社會的發(fā)展息息相關，政府、公共組織、學術界等需要擔負起精準扶貧管理的責任，管理機制的探索永遠在路上。

二是與誠信掛鉤，加強脫貧監(jiān)測。取消村民評議制度，改為村民或居民自愿申報，專業(yè)機構核準制度。杜絕虛假脫貧、數(shù)字脫貧，建立一個將申報條件及申報流程告知貧困戶的建檔立卡貧困戶申報平臺，申報人在網(wǎng)絡平臺上按照申報流程自行填寫本人家庭的人口信息、住房、收入、生產(chǎn)生活現(xiàn)狀、就醫(yī)、子女就學等情況，根據(jù)申報條件，簽訂誠信承諾書，到鄉(xiāng) （鎮(zhèn)、街道）人民政府在指定日期內(nèi)現(xiàn)場確認，讓扶貧、農(nóng)業(yè)、經(jīng)管、住建、社保、財政、金融、經(jīng)委等部門組成的專業(yè)機構到申報人家中現(xiàn)場核定，情況屬實即符合申報條件的根據(jù)貧困指數(shù)核準為建檔貧困戶，對于虛夸假報的，凍結其申報貧困戶資格一年，并寫進誠信檔案，采取措施，讓舞弊者付出應有的代價，對于不會使用電腦的人或沒有網(wǎng)絡的貧困戶可以在村委 （居委）設立代理申報點，服務用戶需要，代為申報。

三是圍繞精準識別、多維扶持、精細管理、量化考核、利益聯(lián)結、社會動員、多元激勵等，落實監(jiān)督、退出、再識別、再退出，周而復始，不斷提升的新時代精準脫貧識別及滴灌式、靶向式扶貧的要求，加強脫貧攻堅的總結和宣傳，營造良好的社會氛圍，繼續(xù)深入推動深度貧困地區(qū)的扶貧脫貧攻堅；加大扶貧投入和監(jiān)管力度；深化東西扶貧協(xié)作和定點扶貧；進一步提高扶貧脫貧質量，防止返貧。

四是工作作風上重 “實細、重實”，扶貧思想上要注重特色產(chǎn)業(yè)扶貧和智慧扶貧，找到并拔出 “窮根”，致貧過程中快 “止血”，扶貧行動上強 “造血”，堅持扶貧與扶志扶智相結合，精準做實 “一戶一策” “一人一策”，確保搬遷扶貧一戶、穩(wěn)定脫貧一戶，提高貧困人口參與度和直接受益水平，避免懸崖效應成為當前脫貧攻堅中的傾向性問題，即避免 “等、靠、要”和 “爭當貧困戶”現(xiàn)象，把握好扶貧物質資源投入及資金投入的 “時、度、效”，落實基本醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、大病保險等多重保障措施，做到既不落下又不產(chǎn)生落差，進一步提高精準扶貧政策的成效，實現(xiàn)國家扶貧脫貧戰(zhàn)略目標。［5］

五是充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)信息技術在精準扶貧方面的實際作用。隨著大數(shù)據(jù)信息技術的發(fā)展，為了克服數(shù)據(jù)失真難以做到精準扶貧所要求的精準，為了應對復雜的精準扶貧信息比對分析，力求做到精準扶貧政策與大數(shù)據(jù)平臺相輔相成，促進精準扶貧管理的效率和效益的提高。通過大數(shù)據(jù)平臺與精準扶貧有機結合對精準扶貧現(xiàn)狀和存在的部分問題進行分析，更有價值。

六是發(fā)揮農(nóng)村 （居委會）基層黨組織的作用。作為黨在農(nóng)村 （居委會）全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎、引領、護航精準扶貧戰(zhàn)略，按照2019年中央一號文件要求，選好人用好人，選優(yōu)配強駐村工作隊伍，發(fā)揮黨支部的攻堅克難的戰(zhàn)斗堡壘作用、上傳下達的橋梁作用以及維護公平、正義的監(jiān)督管理作用。在黨風建設、人才結構、治理能力等方面適應精準扶貧脫貧工作的新要求。在扶貧工作的開展過程中，增強貧困群眾內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，改進工作作風、優(yōu)化人才結構、提高治理能力，著重加強農(nóng)村基層黨組織的自身建設，更好地促進精準扶貧工作的落實和完善。

七是抓重點，帶一般，典型引領示范。注重先進文化、先進生產(chǎn)力、先進發(fā)展方向，項目設立要體現(xiàn)是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于我國綜合國力的提高，是否有利于最廣大人民群眾的生活水平的提高，把發(fā)展當成精準扶貧脫貧的第一要務，促進全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，促進生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明和社會進步。