論政府市場信用監(jiān)管的創(chuàng)新方向

林鈞躍

“監(jiān)管”是一種政府行政執(zhí)法行為，即政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域依法行政的各種舉措和行動(dòng)。政府市場監(jiān)管是指政府針對企業(yè)生產(chǎn)和市場交易建立規(guī)則和實(shí)施行政執(zhí)法。監(jiān)管對象包括參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類主體，以監(jiān)管企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為為主要目標(biāo)。監(jiān)管覆蓋各市場主體和所有產(chǎn)品商品的完整“生命周期”及其作用或使用效果。

信用監(jiān)管是信用監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)信用法規(guī)和信用市場發(fā)展?fàn)顩r，對信用市場參與人行為、信用產(chǎn)品和信用關(guān)系運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)范、控制和調(diào)節(jié)等一系列活動(dòng)的總稱。其著眼點(diǎn)在于治本，對市場上的失信和違規(guī)施行治本性質(zhì)的監(jiān)管，可說是監(jiān)管方式的質(zhì)變性升級，使監(jiān)管更適應(yīng)法治環(huán)境和適配社會(huì)治理創(chuàng)新。具體來說，信用監(jiān)管是更為科學(xué)的市場監(jiān)管方式，體現(xiàn)在監(jiān)管形式和效果上的天羅地網(wǎng)式覆蓋性、分類分級柔韌性、大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下的精準(zhǔn)性、主動(dòng)親民的服務(wù)性和社會(huì)治理的參與性。

2019年政府工作報(bào)告提出，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競爭。并明確提出，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革。值得注意的是，這是“信用監(jiān)管”首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中。當(dāng)前，信用監(jiān)管日漸成為深化行政管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的抓手。

政府市場信用監(jiān)管的政策環(huán)境

我國政府采用信用監(jiān)管方式，起始于原工商行政管理部門對企業(yè)分類監(jiān)管的實(shí)踐。2003年春，原國務(wù)院副總理吳儀同志在原國家工商總局啟用“四級分類信用監(jiān)管系統(tǒng)”。而在此前不久，她代表國務(wù)院宣布啟動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)工作。在當(dāng)年底，中國工商行政管理學(xué)會(huì)編纂出版了《企業(yè)信用監(jiān)管理論與實(shí)務(wù)》，書中提出了支撐信用監(jiān)管的五項(xiàng)制度建設(shè)，分別是建立企業(yè)信用信息歸集制度、企業(yè)信用評價(jià)制度、企業(yè)信用公示制度、企業(yè)信用獎(jiǎng)懲制度、以“守合同重信用”評價(jià)體系為指引來推進(jìn)企業(yè)信用制度建設(shè)的服務(wù)。

在我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，加快推進(jìn)政府市場信用監(jiān)管有其迫切性和必要性。在今年的兩會(huì)上，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”跨部門聯(lián)合監(jiān)管，推行信用監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”改革。時(shí)隔十六年，“信用監(jiān)管”首次被寫入《政府工作報(bào)告》，將進(jìn)一步倒逼政府監(jiān)管部門加快推進(jìn)信用監(jiān)管。

與推進(jìn)信用監(jiān)管相關(guān)的政策主要有三個(gè)：一是中共中央對依法治國的要求，依據(jù)是中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。二是國務(wù)院對政府監(jiān)管工作的“放管服”要求，主要依據(jù)是國辦發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》。三是中共中央對社會(huì)治理創(chuàng)新的要求，依據(jù)是中共中央十九大報(bào)告。

在國務(wù)院“放管服”政策要求下，信用監(jiān)管是商事制度改革的重要抓手作用?！胺殴芊备母锷婕案纳泼裆姆椒矫婷?，監(jiān)管部門需要理順各種關(guān)系，優(yōu)化政府服務(wù)，既能節(jié)省企業(yè)和群眾辦事的時(shí)間和成本，又不重蹈“一放就亂”的覆轍。為了優(yōu)化“管”的方式，監(jiān)管部門必須實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新，科學(xué)使用有限人力的監(jiān)管隊(duì)伍，通過信用監(jiān)管方式提升治理能力和服務(wù)效率，支撐未來服務(wù)型政府的“送政上門”。

中共中央在十九大報(bào)告中提出了社會(huì)治理的要求：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。” 隨之政府逐步調(diào)整其與社會(huì)的關(guān)系，將轉(zhuǎn)移出一部分政府職能，發(fā)揮社會(huì)力量和公眾參與的協(xié)同作用，降低政府的行政成本。

當(dāng)然，信用監(jiān)管方法的形成有其規(guī)律，理論和技術(shù)支撐都非常重要?？偨Y(jié)近些年政府的市場信用監(jiān)管工作實(shí)踐，可以勾勒出市場信用監(jiān)管的理論框架，該包括信用經(jīng)濟(jì)學(xué)、企業(yè)和消費(fèi)者信用管理理論和社會(huì)信用體系理論三個(gè)部分。在技術(shù)層面，征信、信用評級和大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)是關(guān)鍵。

政府市場信用監(jiān)管現(xiàn)狀

當(dāng)前，政府監(jiān)管部門對建立信用監(jiān)管的必要性認(rèn)識已經(jīng)相當(dāng)深刻。例如，國家市場監(jiān)管總局局長張茅曾表示：“強(qiáng)化信用監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管科學(xué)化、法治化、社會(huì)化、信息化的重要手段，是加強(qiáng)市場監(jiān)管的長效機(jī)制。”

在信用監(jiān)管方式層面，國家市場監(jiān)管總局要求實(shí)現(xiàn)公平公正的監(jiān)管。信用監(jiān)管是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要舉措，以大數(shù)據(jù)為紐帶、以信用信息平臺為依托、以多部門參與為手段、以聯(lián)合懲戒為核心的監(jiān)管模式。在深化放管服改革和提高審批效率的同時(shí)，把監(jiān)管工作重心向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，著力構(gòu)建事前管標(biāo)準(zhǔn)，事中管達(dá)標(biāo)，事后管信用的監(jiān)管體系。

在制度建設(shè)推進(jìn)方面，國家市場監(jiān)管總局認(rèn)為以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制初步形成，包括建立企業(yè)信息公示制度、全面推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管、建成“全國一張網(wǎng)”、推動(dòng)信息共享與協(xié)同監(jiān)管四個(gè)方面。

國家發(fā)改委則從推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)工作角度考慮問題，強(qiáng)調(diào)市場信用監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)和配合19 項(xiàng)專項(xiàng)治理。作為社會(huì)信用體系部際聯(lián)席會(huì)議的牽頭單位之一，國家發(fā)改委極其重視失信聯(lián)合懲戒備忘錄的落地執(zhí)行，積極建立備忘錄的落地監(jiān)督機(jī)制。

關(guān)于信用監(jiān)管，國家發(fā)改委副主任連維良曾表示，以信用為核心的新型監(jiān)管機(jī)制特點(diǎn)是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，是以信用為基礎(chǔ)的有限監(jiān)管，是以區(qū)別不同主體信用狀況的分類監(jiān)管，是瞄準(zhǔn)違法失信風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)監(jiān)管，同時(shí)也是多部門配合聯(lián)動(dòng)的協(xié)同監(jiān)管，還是社會(huì)力量共同參與的綜合監(jiān)管。去年，國家發(fā)改委會(huì)同人民銀行還印發(fā)了《關(guān)于對失信主體加強(qiáng)信用監(jiān)管的通知》，明確了整改、約談、共享、公示、追責(zé)、修復(fù)等一系列監(jiān)管制度。

推進(jìn)信用監(jiān)管方式著眼于解決當(dāng)下嚴(yán)峻的市場主體失信和營商環(huán)境不良問題，因?yàn)槿嗣袢罕娫诤醯氖菑母旧辖鉀Q經(jīng)濟(jì)失信違規(guī)問題，政府關(guān)注的是治本之策及其快速見效。3月26日，在通過《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例（草案）》國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理說：“民以食為天，食品安全是天大的事。必須堅(jiān)決守住安全底線，確保食品安全，維護(hù)人民健康。近年來食品安全工作雖然取得了一些成績，但與人民群眾的期待仍相差較遠(yuǎn)?！?/p>

政府市場信用監(jiān)管方式創(chuàng)新方向

基于當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)秩序現(xiàn)狀、政策環(huán)境和技術(shù)條件，政府市場信用監(jiān)管創(chuàng)新有四個(gè)可能的方向，一是與社會(huì)信用體系建設(shè)聯(lián)動(dòng)，遵循發(fā)展規(guī)律選擇技術(shù)路徑，或可率先推動(dòng)社會(huì)信用體系進(jìn)入“市場聯(lián)防”階段；二是與社會(huì)治理創(chuàng)新聯(lián)動(dòng)，形成社會(huì)力量參與和輔助的局面；三是充分利用大數(shù)據(jù)和AI 技術(shù)，使監(jiān)管具有精確性，更加精細(xì)化；四是設(shè)計(jì)和推動(dòng)“送政上門”主動(dòng)服務(wù)型的監(jiān)管。

如前所述，信用監(jiān)管是與社會(huì)信用體系相伴而生的，加快推進(jìn)信用監(jiān)管方式與社會(huì)信用體系建設(shè)工作息息相關(guān)。社會(huì)信用體系就其運(yùn)行原理看，它建立起了懲戒失信違規(guī)的天羅地網(wǎng)。信用監(jiān)管須由信用信息基礎(chǔ)設(shè)施提供支撐，除了國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，征信系統(tǒng)、全國信用信息共享平臺和民營的各大數(shù)據(jù)平臺都將對信用監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。信用監(jiān)管方法的形成，是在大量汲取信用服務(wù)業(yè)多個(gè)分支技術(shù)方法的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，例如征信、信用評級、誠信評價(jià)和商品追溯等。社會(huì)信用體系營造了有利于信用監(jiān)管的制度軟環(huán)境，包括信用相關(guān)法律法規(guī)、信用國家標(biāo)準(zhǔn)和失信聯(lián)合懲戒備忘錄等。社會(huì)信用體系在行業(yè)信用體系建設(shè)方向上的推進(jìn)，形成了多政府部門對失信聯(lián)合執(zhí)法的局面，與信用監(jiān)管的目標(biāo)是相一致的。從運(yùn)行原理上看，社會(huì)信用體系建設(shè)將會(huì)推進(jìn)到“市場聯(lián)防”階段，因?yàn)樵谏鐣?huì)治理創(chuàng)新的政策環(huán)境下，市場聯(lián)防正是信用監(jiān)管創(chuàng)新的一個(gè)絕佳角度。從以上幾個(gè)方面看，信用監(jiān)管正是社會(huì)信用體系建設(shè)的一項(xiàng)成果。

為配合社會(huì)治理創(chuàng)新，信用監(jiān)管極有必要推動(dòng)“治理型”信用監(jiān)管方式創(chuàng)新。允許社會(huì)力量技術(shù)性地參與和輔助監(jiān)管，使信用監(jiān)管工作更具精準(zhǔn)性、柔韌性和服務(wù)性，降低監(jiān)管部門的行政成本。這不僅能讓政府監(jiān)管部門將有限的執(zhí)法力量用在刀刃上，還為確保監(jiān)管的合規(guī)性提供了條件，可解決諸如市場主體等級劃分等問題。同時(shí)，治理型監(jiān)管方式的服務(wù)性，可讓政府監(jiān)管部門的國內(nèi)外形象得到根本性好轉(zhuǎn)。

在植入大數(shù)據(jù)和AI 技術(shù)方面，不僅能進(jìn)一步完善黑名單系統(tǒng)和深化信用評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，還有助于加快推進(jìn)信用信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)靶向精準(zhǔn)監(jiān)管，并能長期跟蹤和監(jiān)測監(jiān)管效果。利用這類技術(shù)，能施行科學(xué)分類和動(dòng)態(tài)分級監(jiān)管，以及建立起對被列入灰名單和黃名單上的主體進(jìn)行主動(dòng)預(yù)警的機(jī)制。未來，還能實(shí)現(xiàn)智能化發(fā)現(xiàn)案件和分配監(jiān)管任務(wù)的功能，以及提供懲戒方法和力度方面的建議。例如該類技術(shù)用于實(shí)現(xiàn)市場聯(lián)防機(jī)制中的警示服務(wù)，推送企業(yè)經(jīng)營異常狀態(tài)的文字描述或有若干個(gè)維度的雷達(dá)圖，以及如何改進(jìn)的提示語或行動(dòng)指南。

除了預(yù)警功能，大部分信用監(jiān)管主動(dòng)服務(wù)是指向“治本”的。例如提供企業(yè)信用制度建設(shè)指南和輔導(dǎo)，包括信用風(fēng)險(xiǎn)控制和誠信兩項(xiàng)制度的建設(shè)方法，以及信用國家標(biāo)準(zhǔn)的宣貫。如果建立起統(tǒng)一的“市場信用監(jiān)管服務(wù)平臺”之后，公益講堂、培訓(xùn)視頻和線上咨詢服務(wù)在一個(gè)套件上就能實(shí)現(xiàn)。

總之，對于政府的市場監(jiān)管部門來說，社會(huì)信用體系、社會(huì)治理創(chuàng)新和諸多新技術(shù)形成了一個(gè)新框架，造成監(jiān)管方式的“范式轉(zhuǎn)移”是不可避免的。信用監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)要適應(yīng)這種變化，讓信用監(jiān)管走得更穩(wěn)更好。