踐行健康中國戰(zhàn)略深化落實《全民健身計劃》的政策文本審視

周意萍

(浙江理工大學 體育教研部，浙江 杭州 310018)

國家主席習近平在黨的十九大報告中提出“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設”，這是繼在十八大報告上提出“廣泛開展全民健身運動，促進群眾體育和競技體育全面發(fā)展”之后，再一次全面深入地闡述開展全民健身活動。作為全民健身的法規(guī)文本《全民健身計劃》是深化落實我國全民健身發(fā)展國家戰(zhàn)略，由國家制定頒布的一種“滾動性”的綱領(lǐng)性文件。2016年6月15日，國務院印發(fā)了《全民健身計劃(2016—2020)》[1](以下簡稱《16版計劃》)的通知，這是我國繼1995年[2]和2011年[3]之后第三次頒布國家級的《全民健身計劃》綱領(lǐng)性文件，同時，也是全面深化落實健康中國戰(zhàn)略，加快建設體育強國與推動實現(xiàn)民族偉大復興中國夢的現(xiàn)實舉措?！度窠∩碛媱潯返念C布實施為貫徹執(zhí)行國家體育戰(zhàn)略，提升我國群眾體育發(fā)展水平，提高國民健康素質(zhì)發(fā)揮了重要作用。然而，與奧運戰(zhàn)略所取得的巨大成績相比，全民健身發(fā)展水平仍然相對落后，《16版計劃》作為“十三五”時期我國群眾體育發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性指導文件，其執(zhí)行效力將直接關(guān)系著全民健身發(fā)展的整體質(zhì)量，關(guān)系著體育事業(yè)促進實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標。因此，有必要對我國所頒布的前兩次“全民健身計劃”執(zhí)行成效進行回顧總結(jié)，對《全民健身計劃》的政策演變特征進行比較分析，以期有利于全面貫徹落實《全民健身計劃》，進一步推進我國群眾體育法制化進程。

1 《全民健身計劃》出臺的動因

1.1 社會主義現(xiàn)代化建設的需要

新中國成立以后，以毛澤東同志為核心的第一代覺中央領(lǐng)導集體把實現(xiàn)四個現(xiàn)代化作為我國社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略目標。體育作為社會發(fā)展的重要構(gòu)成，是一個國家綜合國力的重要內(nèi)容，是社會文明發(fā)展的重要標志。20世紀初期，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，體育界在深化體育體制改革的進程中，逐漸對群眾體育形成了新的認識。1993年《國家體委關(guān)于深化體育改革的意見》中明確提出要推出一個社會支持、全民參與的健身計劃。1995年《中華人民共和國體育法》頒布，這是我國首部專門針對體育工作的法規(guī)文件，其中明確提出了“國家推行全民健身計劃”的規(guī)定。黨的十八大以來，以習近平為核心的新一代黨和國家領(lǐng)導集體高度重視全民健身工作，明確提出到2020年“明顯提高全民族健康素質(zhì)，形成比較完善的全民健身服務體系”的全面建成小康社會奮斗目標，充分體現(xiàn)出全民健身事業(yè)在推動實現(xiàn)國家興亡和民族復興進程中的重要作用。全民健身是社會主義現(xiàn)代化建設中的一個重大決策，全面落實全民健身計劃，是一項服務于全民、利國利民的重大民生工程，也是推動經(jīng)濟和社會發(fā)展，促進人的全民發(fā)展與和諧社會構(gòu)建的重要力量。

1.2 落實全民健身國家戰(zhàn)略的需要

1995年，我國相繼發(fā)布《奧運爭光計劃》和《全民健身計劃》兩個國家體育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，兩個計劃的發(fā)布，迅速推動了我國體育事業(yè)的發(fā)展高潮，群眾體育激情膨脹，競技體育日新月異，屢創(chuàng)輝煌。《全民健身計劃》作為貫徹落實《全民健身戰(zhàn)略》的國家法規(guī)文本，為深化落實國家全民健身發(fā)展戰(zhàn)略，提出了明確目標和制定了操作措施，為全面提升群眾體育發(fā)展水平，提升國民素質(zhì)發(fā)揮了重要作用。北京奧運會的成功舉辦再次推動了全民健身熱潮，增強了全社會的體育意識。2008年8月13日，國務院批準自2009年起，將每年8月8日定為“全民健身日”，促進了全民健身發(fā)展的常態(tài)化[4]。為了促使全民健身的法制化發(fā)展，保障公民在全民健身活動中的合法權(quán)益，2009年8月30日，國務院頒布了《全民健身條例》，其以政策法規(guī)形式再次對《全民健身計劃》做出了規(guī)定，指出《全民健身計劃》由國務院制定，明確全民健身工作的目標、任務、措施、保障等內(nèi)容。”[5]2014年10月20日，國務院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，提出“營造重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略”[6]。為提高謀劃新時期的全民健身發(fā)展規(guī)劃，更好貫徹落實國家體育發(fā)展戰(zhàn)略，國家體育總局于2010底啟動了《全民健身計劃綱要(2011-2015)》的研制工作，并且在2014年對《全民健身計劃綱要(2011-2015)》實施效果進行了客觀評價，從而為科學制定《全民健身計劃綱要(2016-2020)》提供了參考依據(jù)。新一屆黨和國家領(lǐng)導人習近平多次強調(diào)，“沒有全民健康，就沒有全面小康”，并指出全民健身是全體人民身體健康的基礎和保障，而人民身體健康是全面建成小康社會的重要內(nèi)涵，也是體育踐行健康中國戰(zhàn)略的重要途徑?？v觀我國三輪《全民健身計劃》的出臺，均是建立在貫徹落實國家體育發(fā)展戰(zhàn)略的基礎之上，從曾經(jīng)的全民健身戰(zhàn)略與奧運戰(zhàn)略兩條腿走路，發(fā)展到如今的全民健身、奧運戰(zhàn)略及體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略下的體育全面發(fā)展格局的形成，《全民健身計劃》的階段更替是在順應國家全民健身戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要，滿足人民群眾日益增長的體育需求中不斷完善與持續(xù)更新，是全面落實《全民健身戰(zhàn)略》的動態(tài)性法規(guī)保障與執(zhí)行依據(jù)。

1.3 推動體育大國向體育強國邁進的需要

2017年8月27日，習近平在會見全國體育先進單位和先進個人代表時強調(diào)，“體育承載著國家強盛與民族振興的夢想，體育強則中國強，國運興則體育興。”[7]體育是一個國家綜合國力的具體表現(xiàn)，全民健身正是由體育大國向體育強國邁進的重要構(gòu)成。習近平同志在黨的十八大以來的多次講話中，強調(diào)從全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的戰(zhàn)略高度重視發(fā)展體育事業(yè)。長期以來，由于對金牌至上的奧運戰(zhàn)略的過度重視，在舉國體制的保障運行下，致使大量的人力、財力和物力都傾注在競技體育領(lǐng)域，與發(fā)達國家相比，我國全民健身發(fā)展還處于相對落后的水平。2014年我國經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)百分比為33.9%(含兒童青少年)，遠落后于發(fā)達國家[8]。體育場地設施的數(shù)量、質(zhì)量、分布及人均擁有量，同樣與發(fā)達國家的差距明顯。體育強國不單單是看競技體育的成績，更為關(guān)鍵的是評價群眾體育的發(fā)展水平和質(zhì)量。隨著北京奧運會后我國體育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，全民健身國家戰(zhàn)略的地位得到顯著提升，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的飛速崛起，全民健身事業(yè)的發(fā)展迎來了新的歷史契機。全民健身關(guān)系著每一個公民的體育基本權(quán)益，保障著全體國民的身心健康發(fā)展，全民健身水平的快速提高，對促進我國體育整體發(fā)展水平，進一步推動體育大國向體育強國邁進將發(fā)揮著重要作用。

1.4 建設健康中國與人力資源強國的需要

人力資源是社會經(jīng)濟發(fā)展中的第一資源，在全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢進程中，人力資源建設被納入到優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十七大報告指出“優(yōu)先發(fā)展教育，建設人力資源強國”，這是黨中央倡導科學發(fā)展觀、實施科教興國戰(zhàn)略做出的一項重大決策。建設人力資源強國是全面建成小康社會進程中我國社會經(jīng)濟發(fā)展的新使命、新目標和新策略。黨的十八屆五中全會提出“推進健康中國建設”，以提高人民群眾健康水平，建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。全民健身是所有百姓民眾增強體魄、促進健康生活的重要基礎和保障，人民身體健康是構(gòu)建人力資源強國建設的根本保證，也是全面建成小康社會的重要內(nèi)涵，是全社會每一個人成長和實現(xiàn)幸福生活的重要基礎。根據(jù)國家衛(wèi)生計生委的調(diào)查報告顯示，2012年全國18歲以上成人高血壓患病率為25.2%，糖尿病患病率為9.7%，患病率均呈逐年上升趨勢。另據(jù)全國腫瘤登記中心發(fā)布的《中國腫瘤登記年報》顯示，我國每年新發(fā)癌癥病例數(shù)約309萬例，平均每分鐘被診斷為癌癥人數(shù)約6人、死于癌癥的5人；總死亡人數(shù)中慢性病死亡人數(shù)占比86.6%，其中心腦血管病、癌癥和慢性呼吸系統(tǒng)疾病為主要死因，占總死亡人數(shù)的79.4%[9]。國家體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)布的《2014年全國學生體質(zhì)與健康調(diào)研結(jié)果》顯示，大學生身體素質(zhì)繼續(xù)呈現(xiàn)下降趨勢，各年齡段學生肥胖檢出率持續(xù)上升[10]。由以上情況可見，大力推動全民健身發(fā)展，提高國民健康素質(zhì)，推進健康關(guān)口前移，對加快建設健康中國和人力資源強國，提升群眾生活質(zhì)量水平具有重要而深遠的意義。

2 《全民健身計劃》文本內(nèi)容的演變

2.1 目標設置審視

目標是指想要達到的境地或標準?！度窠∩碛媱潯纷鳛槲覈罕婓w育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，其目標是促進國民健康體質(zhì)的提高，構(gòu)建起具有中國特色的全民健身公共服務體系。習近平主席曾指出“人民群眾身體健康是全面建成小康社會的重要內(nèi)容”，可見，科學合理的目標設置對全民健身計劃的深入落實有著重要的指示作用。通過對三版《全民健身計劃》的目標設置發(fā)現(xiàn)(見表1)，1995版、2011版和2016版《全民健身計劃》的目標稱謂上存在差異性。1995版提出了到2010年全民健身的奮斗目標，結(jié)合社會主義現(xiàn)代化建設第二步戰(zhàn)略目標的全民健身目標以及建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的全面健身管理體制和運行機制目標。2011版《全民健身計劃》在規(guī)劃的時間上較1995版的15年縮短為5年，在目標設置上也更加務實具體，將目標稱謂分成考核目標與考查目標兩類，考核目標以定量評價為主，強調(diào)全民健身發(fā)展的實效性與惠民性。2016版的《全民健身計劃》的目標直接以發(fā)展目標來稱謂，表明對全民健身事業(yè)發(fā)展認識更加客觀和成熟，預示著全民健身質(zhì)量的提高，其公共服務體系逐步完善將是全民健身發(fā)展的階段目標。

三版《全民健身計劃》的目標在性質(zhì)上雖然一致，但是在目標的結(jié)構(gòu)分布上還是存在明顯區(qū)別。1995版用了318字對未來15年的全民健身發(fā)展奮斗目標、戰(zhàn)略目標與體制機制運行目標進行宏觀性的描述。第一版的《全民健身計劃》作為我國市場經(jīng)濟體制建立初期與《奧運爭光計劃》并行的兩大體育發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對我國全民健身事業(yè)的法制化發(fā)展奠定了堅實的基礎。第一版的《全民健身計劃》目標構(gòu)成上雖然細化，但對每一具體目標的達成上用“有所增長”、“明顯增強”、“逐步加大”、“較大改善”、“建立框架”等予以描述，這種定性式的目標構(gòu)成考核評價方式從側(cè)面折射出全民健身戰(zhàn)略規(guī)劃剛步入法制化軌道，摸清全民健身發(fā)展的具體情況，獲取全民健身的基礎數(shù)據(jù)將是實施第一輪《全民健身計劃》的首要任務。2011版《全民健身計劃》用1 337個字對“十二五”時期的全民健身事業(yè)進行了目標細化，以具體數(shù)據(jù)明確設置了在規(guī)劃時間內(nèi)城鄉(xiāng)居民健身人數(shù)目標、身體素質(zhì)提高目標、體育場館設施目標、健身活動內(nèi)容目標、健身組織網(wǎng)絡分布目標、全民健身指導和志愿服務隊伍目標，這些目標的進一步細化和量化揭示了在北京奧運會后全民健身事業(yè)已經(jīng)成為國家體育發(fā)展方式的重點內(nèi)容，上升為國家戰(zhàn)略。除了定量目標的構(gòu)成，第二版《全民健身計劃》還用“不斷完善”、“發(fā)展壯大”、“更加豐富”、“更加健全”等定性目標對全民健身指導服務和服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標做出了規(guī)劃。2016版是三版《全民健身計劃》中以最少的237個字對目標構(gòu)成進行闡述的，直接以發(fā)展目標統(tǒng)領(lǐng)整個五年規(guī)劃的目標構(gòu)成，有效將定量評價與定性評價相結(jié)合，此階段目標更加注重了全民健身的多元化功能目標，全民健身產(chǎn)業(yè)目標以及全民健身公共服務體系目標。

表1 三版《全民健身計劃》在目標結(jié)構(gòu)上的對比[1-3]

通過對比三版《全民健身計劃》目標設置內(nèi)容后發(fā)現(xiàn)，其演變特征呈現(xiàn)出從定性目標到定量與定性相結(jié)合，從宏觀目標到宏觀目標與局部目標相結(jié)合，從宣傳、發(fā)動、貫徹、執(zhí)行逐步提高到以具體數(shù)據(jù)的執(zhí)行操作層面，從全民健身內(nèi)在發(fā)展目標到全民健身社會功能目標與內(nèi)在目標相結(jié)合?！度窠∩碛媱潯纺繕嗽O置的演變歷程折射出國家對全民健身發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，全民健身事業(yè)在整個國家體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中所占有的重要地位，以及在全面建成小康社會進程中建設健康中國和人力資源強國背景下的體育國家戰(zhàn)略。為了全面評估《全面健身計劃》的目標達成和實施效果，在2016版《全民健身計劃》制定之前，國家體育總局專門組織對2011版實施效果的評估工作，其結(jié)果顯示，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例超過預定目標，全國大部分省市區(qū)基本實現(xiàn)了全民健身的省、市、縣三級政府的“三納入”全覆蓋，全民健身公共服務體系初步形成[11]。然而，公眾對全民健身公共服務水平也還存在新的期待，《全民健身計劃》在實施過程中也還面臨新的挑戰(zhàn)，例如還存在全民健身的區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展和參與人群結(jié)構(gòu)還不平衡，社會組織不夠壯大，信息化程度不高，公共財政投入較低，社會力量的聯(lián)動不足等問題。

2.2 實施措施對比

表2分別顯示了三版《全民健身計劃》的具體實施措施，總體來看，這三版《全民健身計劃》的實施措施基本相同，都包含了“資金投入、健身活動內(nèi)容、健身組織網(wǎng)絡、體育設施、健身宣傳、體質(zhì)測評、法制保障”等全民健身發(fā)展中必不可少的內(nèi)容。但是，由于每一版《全民健身計劃》出臺時所處的社會背景及所面臨的具體問題不同，因而在采取的工作措施上也存在一定差異。

第一個明顯的區(qū)別在于2011版《全民健身計劃》將實施措施分成了工作措施和保障措施兩部分，每一部分措施都有詳細的執(zhí)行內(nèi)容，而1995版和2016版均只用了對策措施予以描述。2011版《全民健身計劃》之所以將具體執(zhí)行措施分為工作措施和保障措施，其主要原因在于：

首先，1995版的《全民健身計劃》作為我國第一份群眾體育發(fā)展規(guī)劃，由于國家體育發(fā)展戰(zhàn)略的重點放在奧運戰(zhàn)略領(lǐng)域，致使全民健身的工作推進相對滯后，其發(fā)展對策與具體措施也比較宏觀。雖然在1995年我國同時推出了《全民健身計劃》和《奧運爭光計劃》，但是在具體落實措施上《奧運爭光計劃》都比《全民健身計劃》要詳實而具體。第一版《全民健身計劃》在目標設置上略顯宏觀，還在于國家以前未對群眾體育進行全面的現(xiàn)狀摸底，致使第二版《全民健身計劃》缺少可比較和參照的具體發(fā)展數(shù)據(jù)，因此，在做整體規(guī)劃上就只能從宏觀上羅列全民健身發(fā)展的實施措施。

表2 三版《全民健身計劃》在實施措施上的統(tǒng)計[1-3]

其次，北京奧運會后全民健身呼聲迅速高漲，“全民健身日”的法定化，《全民健身條例》的頒布出臺，讓全民健身很快成為我國體育發(fā)展的國家戰(zhàn)略，受到黨和國家的高度重視。因此，2011版的《全民健身計劃》在措施制定上用了專門的分類和具體的內(nèi)容來確定5年規(guī)劃中的工作步驟。第二版《全民健身計劃》的工作措施是三版《全民健身計劃》中設置內(nèi)容最多的，將全民健身的參與對象全部納入其中，也將宣傳教育、體質(zhì)測評標準、全民健身運動會等活動主題加入規(guī)劃之中。此外，為了確保規(guī)劃工作的有效落實，第二版《全民健身計劃》專門制定了保障措施，從人力、財力、物力與制度建設上確保全民健身工作的有力推進。

第二個明顯的區(qū)別在于2016版《全民健身計劃》增加了評價體系和創(chuàng)新機制。對比三版《全民健身計劃》的具體措施發(fā)現(xiàn)，我國全民健身事業(yè)的實踐過程經(jīng)歷了從宏觀發(fā)展到具體落實再到深化完善的發(fā)展之路。與前兩份相比，第三版《全民健身計劃》增加全民健身評價體系、創(chuàng)新激勵機制和全民健身科技創(chuàng)新措施有幾方面原因：其一，評價是為了更好貫徹落實規(guī)劃目標，在對制定2016版《全民健身計劃》之前，國家體育總局專門組織第三方機構(gòu)對第二版《全民健身計劃》的實施效果進行了評估，獲取了相關(guān)數(shù)據(jù)，掌握了規(guī)劃實施的真實情況，為制定新周期的規(guī)劃奠定了堅實的基礎。其二，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，在“十八大”以來，“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”成為中國經(jīng)濟的一個新引擎，成為中國的國家戰(zhàn)略。習近平總書記對創(chuàng)新發(fā)展做出了重要論斷，把創(chuàng)新發(fā)展提高了事關(guān)民族和國家前途民運的高度，上升到國家發(fā)展全局的核心位置。因此，將創(chuàng)新機制措施和科技創(chuàng)新措施納入到《全民健身計劃》之中就成為深入推進全民健身系統(tǒng)工程的重要舉措和一項緊迫任務。

3 《全民健身計劃》的歷史功績與存在問題

3.1 《全民健身計劃》的歷史功績

毋庸置疑，《全民健身計劃》的制定出臺與有效實施對我國全民健身事業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了不可忽視的作用，在某種程度來說，沒有《全民健身計劃》就沒有我國全民健身事業(yè)所取得的顯著成績，就不會有全民健身的國家戰(zhàn)略地位。因此，從歷史的眼光來看，《全民健身計劃》對我國群眾體育發(fā)展有著不可估量的歷史功績。這些歷史功績主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1.1 增強了國民健身意識，創(chuàng)建了良好的全民健身社會環(huán)境。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平逐步提高，人們對健身的需求也日益增長，尤其是北京奧運會的成功舉辦，更是進一步激發(fā)了廣大百姓積極投入到健身浪潮中的熱情，這其中與《全民健身計劃》的科學制定與有效實施密不可分。從1995版的《全民健身計劃》到2016版的《全民健身計劃》的連續(xù)出臺，在經(jīng)歷了20余年的發(fā)展歷程后，《全民健身計劃》的實施增強了廣大人民群眾參與健身活動的意識和熱情，更廣泛地激發(fā)了百姓積極主動地經(jīng)常參加群眾體育活動，營造了全民參與的體育健身氛圍，為全民健身的普及推廣和深入發(fā)展創(chuàng)建了良好的社會環(huán)境。

3.1.2 促進了全民健身法制化發(fā)展。法治是政治文明發(fā)展的必然結(jié)晶，也是國家治理能力現(xiàn)代化的基石?！度窠∩碛媱潯纷鳛閲野l(fā)展群眾體育事業(yè)的一項重大決策，是我國發(fā)展全民健身事業(yè)的綱領(lǐng)性文件，對社會體育的健康有序運行與可持續(xù)規(guī)范性發(fā)展提供了政策依據(jù)和制度保障。從1995年第一版《全民健身計劃》的頒布出臺之后《體育法》的下發(fā)，標志著我國全民健身事業(yè)正式步入法治化的軌道。2009年起，每年8月8日全民健身日的法定化，以及《全民健身條例》的頒布實施，到2011年第二版《全民健身計劃》明確要求縣級以上地方人民政府要結(jié)合本地實際制定本區(qū)域的《全民健身實施計劃》，逐步形成了從國家到地方政府的全民健身法規(guī)制度體系。隨著全民健身法治進程的推進，全國絕大部分省份已經(jīng)實現(xiàn)了省、市、縣將全民健身事業(yè)納入到本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、納入到本地區(qū)財政預算、納入到本地區(qū)政府年度工作報告的“三納入”全覆蓋。

3.1.3 增進了國民健康水平，提升了全民健身的社會功能。全民健身是增強全體人民群眾體魄、提高健康生活水平的基礎和重要保障，也是全面實現(xiàn)建成小康社會的重要內(nèi)容。沒有全民健康也就不會有全面小康。自1995年頒布《全民健身計劃》以來，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例日益增長，2014年年底，經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例比2007年提高了5.7%，達到33.9%，超過預期目標。城鄉(xiāng)居民體質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示，2014年城鄉(xiāng)居民體質(zhì)監(jiān)測合格人數(shù)比例為89.6%，較2010年增加0.5%，全國學生體質(zhì)健康狀況也出現(xiàn)積極變化，形態(tài)發(fā)育繼續(xù)提高，肺活量穩(wěn)步上升，耐力素質(zhì)止跌回升，速度素質(zhì)得到有效遏制，力量素質(zhì)下降速度變緩[12]。覆蓋城鄉(xiāng)的比較健全的全民健身公共服務體系的初步建立，不僅提高了我國體育治理能力，加速體育強國建設步伐，還進一步增強了全民健身在提高人民生活質(zhì)量、加快體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會、弘揚社會正能量以及推進健康中國建設等方面的作用凸顯。

然而，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民群眾生活水平的逐步提高，人們的健身需求愈加強烈，全民健身公共服務的供需矛盾日益突出。眾所周知，全民健身事業(yè)已經(jīng)成為我國由體育大國向體育強國邁進的重點攻關(guān)內(nèi)容，在頌揚《全民健身計劃》取得顯著成績的同時，有必要正視其實施過程中存在的問題或者面臨的困難，必定未雨綢繆不是一件壞事。

3.2 《全民健身計劃》實施中存在的問題

正視《全民健身計劃》實施過程中出現(xiàn)的問題是為了更好地促進全民健身事業(yè)的發(fā)展。歸納《全民健身計劃》在20年的實施中主要存在以下幾方面的問題。

3.2.1 政策目標群體層次設置的多樣性?！度窠∩碛媱潯返哪繕巳后w即全體公民，不分地域、民族、城鄉(xiāng)、職業(yè)、性別、年齡等，國家層面出臺的《全民健身計劃》政策目標群體對象是全民性的宏觀目標。然而，由于長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異性，致使城鄉(xiāng)之間的全民健身目標群體在實施《全民健身計劃》過程和達成計劃目標上均應區(qū)別對待。加之，民族差異、地域差異等的影響，在實施《全民健身計劃》過程中就需要將宏觀的、抽象的目標具體化、層次化，從而使政策目標具有可操作性和針對性。為了促成全民健身既定目標的達成，就需要將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的城市、農(nóng)村兩個對象目標群體分別制定相對應的規(guī)劃，也要對游離于城鄉(xiāng)之家的農(nóng)民工這一特殊群體納入到統(tǒng)籌范圍，讓他們享受到公共體育政策應有的服務，推動全民健身公共服務的均衡化發(fā)展，從而體現(xiàn)出公共政策目標群體的細化與針對性，進一步促進政策目標的可持續(xù)性與長久性。

3.2.2 政策執(zhí)行的社會聯(lián)動不足。全民健身是關(guān)系每一位公民健康與幸福生活的基礎工程， 然而，全民健身事業(yè)在實際運行中依然僅有體育部門唱獨角戲，其他部門的配合支持聯(lián)動不足。從《全民健身計劃》的醞釀、起草、征求、公示、定稿等階段可以看出，全民健身文件的制定主要依靠體育部門，在文本的內(nèi)容設置上也大多局限在體育部門的運行范疇。然而，這種單一部門的垂直線性管理模式難以滿足全民健身目標群體的多樣化和全覆蓋，因為全民健身事業(yè)所涉足的是一個涵蓋人、財、物、信息等多方面的復雜系統(tǒng)工程，涉及到多個部門的參與與投入，僅憑體育部門的行政權(quán)限，很難達到調(diào)動所需資源的有效配置需要。2016版的《全民健身計劃》雖提出了“政府主導、部門協(xié)同、全社會共同參與的全民健身組織架構(gòu)”思路，但是并未對相關(guān)部門的職責分工、目標設置和任務分配進行明確劃定。因此，在新一輪《全民健身計劃》實施過程中，需要進一步對多部門的分工更加明晰，權(quán)責更加明確，促使協(xié)同工作機制常態(tài)化。

3.2.3 政策實施過程監(jiān)管與成效評估不夠完善?！度窠∩碛媱潯纷鳛槲覈罕婓w育事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文本，其政策執(zhí)行過程中的監(jiān)管效力直接關(guān)系著政策目標的達成。事實上在對前兩次《全民健身計劃》的執(zhí)行監(jiān)管對比中發(fā)現(xiàn)，全民健身事業(yè)運行的過程監(jiān)管主要依靠各級體育主管部門完成，從對2015版《全民健身計劃》效果評估的實施主體和評估過程也揭示了這一現(xiàn)象。然而，由體育部門單一完成的全民健身政策的過程監(jiān)管和實施效果評估已經(jīng)不能適應全民健身事業(yè)現(xiàn)實發(fā)展需要，同時，也不能適應小政府大社會的現(xiàn)實改革應然要求，不能適應國家社會治理能力與治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展之舉。因為全民健身關(guān)系著每一個公民的健康生活與生存發(fā)展，其運行牽涉多個部門，全民健身事業(yè)的發(fā)展需要建立科學、合力的實施監(jiān)管和成效評估體制，倘若僅有體育部門來擔任過程監(jiān)管與成效評價的主體，就會使得體育部門既是政策的制定者，同樣又是政策執(zhí)行、政策評估的主體，違背了公共政策運行的科學規(guī)律。因此，在全民健身計劃的制定、實施與評估中應創(chuàng)新政策主體機制，暢通公民參與路徑，擴大第三方專業(yè)機構(gòu)的介入，提高全民健身政策的社會公共認知和執(zhí)行效率。

4 新時代深化落實新一輪《全民健身計劃》的設想

4.1 堅持依法治體，完善全民健身法律法規(guī)保障機制，提升全民健身執(zhí)法效力

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持拓寬社會主體法治道路，全面推進法治中國建設的理論和實踐新境界。全民健身作為體育事業(yè)踐行健康中國戰(zhàn)略的主要路徑，推動全民健身的法律法規(guī)保障工作是堅持依法治國基本方略，是有效促進全民健身事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。在修訂《體育法》過程中要進一步完善有關(guān)全民健身的內(nèi)容，提升每一個公民的體育權(quán)利得到依法保障。在進一步貫徹落實《全民健身條例》與新一輪《全民健身計劃》時，要做好省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、社區(qū))的地方配套全民健身法規(guī)“四個納入”，依法推動全民健身的法律法規(guī)體系建設。在制定全民健身相關(guān)法規(guī)時，要緊密結(jié)合當?shù)貙嶋H，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，將全民健身與醫(yī)療、衛(wèi)生、旅游、規(guī)劃、財政、養(yǎng)老、文化、健康、基層服務、社會保障等行業(yè)部門協(xié)調(diào)融合發(fā)展，促進全民健身事業(yè)的社會聯(lián)動發(fā)展。在制定相關(guān)法規(guī)時，暢通公民參與渠道，提高公民參與度，要借助社會媒介、第三方專業(yè)監(jiān)測結(jié)構(gòu)等社會力量，逐步構(gòu)建以政府管理為主，以社會監(jiān)管為補充的雙向全民健身執(zhí)法機制與運行體系。構(gòu)建多元化的法律援助激勵機制，促進全民健身法律服務進基層、入社區(qū)，做好全民健身活動中的法律糾紛預防與化解，進一步完善全民健身法律服務體系的建設。全民健身法規(guī)的良好運行還需要有效的法規(guī)執(zhí)行，在全民健身法律法規(guī)的執(zhí)行中，需要加強體育與公安、檢查、法院、司法等部門的強強聯(lián)合，暢通全民健身法規(guī)執(zhí)行渠道，構(gòu)建多部門聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)機制，提升全民健身法律法規(guī)的執(zhí)行效力。

4.2 調(diào)整與完善全民健身公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)，提升大眾體育健身供需之間的高效匹配

全民健身的國家戰(zhàn)略地位確立揭示出我國體育發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，全民健身將迎來新的發(fā)展契機。事實上，我國全民健身事業(yè)發(fā)展整體水平與與體育強國建設目標還有相當大的差距。全民健身供需之間的矛盾以及成為發(fā)展全民健身事業(yè)的主要矛盾，要化解這一矛盾就需要全面摸清人民群眾日益增長的多元化全民健身需求，不斷調(diào)整與完善全民健身公共服務的供給側(cè)結(jié)構(gòu)，提高全民健身公共服務供需之間的高度匹配，促進全民健身的均衡化發(fā)展。全民健身公共服務的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革需從以下幾條主線進行推進：其一是政府要簡政放權(quán)，降低制度性的交易成本，通過部門的職能協(xié)調(diào)融合重組，提升全民健身管理職能運行績效，以政策激勵為導向，激發(fā)社會組織與機構(gòu)投入到全民健身的發(fā)展之中，為全民健身事業(yè)的社會化、市場化發(fā)展提供動力。其二是加大全民健身人力資源建設。要整合與完善社會體育指導員培訓資源，進一步擴大社會體育指導員存量，提高社會體育指導員的業(yè)務素質(zhì)和指導能力；另外，要盤活社會體育指導員現(xiàn)有存量，大力發(fā)揮社會體育指導員的專業(yè)資源，建立社會體育指導員動態(tài)考評機制與激勵機制，促進社會體育人才與知識進基層、走社區(qū)，促進全民健身人才資源的受眾性與普適度。其三是擺脫單純依靠政府投入，構(gòu)建多渠道的全面健身資金融資路徑。傳統(tǒng)單一性的依靠政府對全民健身公共服務的投入難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的健身需求，要通過建立政策扶持、稅收減免、信息共享、人才流通等激勵機制，鼓勵社會力量參與群眾體育，努力創(chuàng)建市場機制配置全民健身資源環(huán)境，推動建立“政府主導、多部門協(xié)同、全社會參與”的全民健身發(fā)展新格局。

4.3 強化全民健身創(chuàng)新機制，搭建多元化的全民健身資源共建共享平臺

黨的十八屆五中全會將創(chuàng)新理念位居五大發(fā)展理念的首位，足以說明創(chuàng)新在國家發(fā)展新格局中的重要核心位置。深化落實全民健身國家戰(zhàn)略，實施新一輪《全民健身計劃》就需要強化創(chuàng)新機制，需要進行頂層設計創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新，從而有效推動全民健身公共服務的結(jié)構(gòu)性改革。首先，運用系統(tǒng)論的方法，從全民健身發(fā)展全局出發(fā)，創(chuàng)新全民健身頂層設計。全民健身作為新時期我國體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是健康中國建設的重要支撐，在實施新一輪《全民健身計劃》時需要對全民健身的各層級目標覆蓋進行統(tǒng)籌規(guī)劃，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展予以關(guān)注，健身活動內(nèi)容逐步豐富完善，監(jiān)管評價指標進行科學提煉，積聚全民健身發(fā)展的核心要素等等進行創(chuàng)新設計。其次，創(chuàng)新全民健身體制機制，提升全民健身優(yōu)勢資源配置能力。改進全民健身政府管理方式，有效推動市場在全民健身資源配置中的作用發(fā)揮，促進全民健身事業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對全民健身行業(yè)要放寬市場準入，激發(fā)社會力量的廣泛參與，積極推進全民健身資金投入主體的多元化，營造良好的全民健身發(fā)展環(huán)境，提高全民健身內(nèi)在的發(fā)展動力，以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的健身需求為目標，搭建全方位式的全民健身公共服務資源共享平臺。

4.4 建立多層級、多主體、多方位的全民健身監(jiān)管評價體系，推進全民健身的均等化與標準化

完善《全民健身計劃》實施過程的監(jiān)管評價是全面達成計劃所預設目標的有效保障，也是進一步推動我國全民健身事業(yè)均等化和標準化發(fā)展的重要內(nèi)容。貫徹落實新一輪《全民健身計劃》中要建立動態(tài)的健身工作管理機制，形成以政府為主導，社會組織、專家學者、基層民眾代表等多方力量共同參與的監(jiān)管工作平臺，加大全民健身工作的媒介監(jiān)督和宣傳，發(fā)揮媒介在全民健身事業(yè)發(fā)展中的積極監(jiān)管作用。在制定全民健身發(fā)展評價指標時，要認真總結(jié)前兩版《全民健身計劃》實施考核評價的經(jīng)驗教訓，緊密結(jié)合當下全民健身工作的現(xiàn)實要求與發(fā)展內(nèi)容，采用多層級、多方位、多主體的評價方式對全民健身工作水平進行全面立體式評估，突出評價指標的科學性、針對性、實效性與可操作性。在具體評價考核中，要注重將全民健身工作與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展實際有機結(jié)合，把全民健身工作考核指標納入到文明創(chuàng)建、爭先創(chuàng)優(yōu)、質(zhì)量考核、述職管理、崗位考核等具體事務中，提升全民健身工作的多部門聯(lián)動與社會關(guān)注度。對于在實施全民健身工作監(jiān)管考核中的失職、瀆職等不作為現(xiàn)象，要依法進行問責和追責，要以定期反饋、年度報告、專項工作社會公示等多種形式及時向社會公告，提高全民健身工作的民眾參與度，暢通民主意見反饋渠道，逐步推進全民健身工作的均等化和標準化。

4.5 緊密結(jié)合健康中國戰(zhàn)略，加大媒介宣傳力度，營造和諧共事的健身輿論環(huán)境

《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的頒布實施，進一步推動了全面健身的熱潮，激發(fā)了廣大民眾積極參與健身，主動健康的內(nèi)在需求。在新時代中國特色社會主義理論指導下，在全面推進健康中國戰(zhàn)略實施過程中，認真貫徹落實新的《全民健身計劃》離不開良好的社會環(huán)境支持，離不開廣大媒介的輿論宣傳和對健身事業(yè)的正面報道。在新媒體時代，政府要積極引導媒介行業(yè)廣泛進入全民健身事業(yè)的宣傳和報道，運用多種形式的媒介對不同層面的全民健身政策、健身動向、健身知識與技能、健身活動等進行全面深入地多視角、立體式傳播，推動全民健身深入人心、廣為流傳。同時，在自媒體時代，要加大民眾積極參與全民健身的自我宣傳，通過網(wǎng)絡促進健身活動的及時高效傳播，以健身活動為載體，以網(wǎng)絡為工具，推動健身在人群聯(lián)系、知識傳播、技能交流與和諧社區(qū)建設等方面發(fā)揮積極作用。此外，要加大媒體的影響力，借助媒體力量推進全民健身活動的深化開展，將一些深受百姓喜愛、健身效果較好的健身項目通過多種形式在不同場合、地域進行傳播，帶動健身知識的普及。媒體既要做全民健身的宣傳報道者，也要充當健身事業(yè)展示的舞臺和窗口，將基層百姓的健身活動與健身賽事搬上熒屏、走進新媒體，實時進行報道宣傳，擴大全民健身的社會傳播力度和效度，從而提升了參與健身人群的積極性和自豪感，也為調(diào)動和激發(fā)整個全民健身的熱情發(fā)揮了重要作用。

5 結(jié) 語

體育是一個國家綜合國力的體現(xiàn)，全民健身正是我國由體育大國邁向體育強國的重要組成部分，也是體育事業(yè)發(fā)展過程中踐行健康中國戰(zhàn)略的重要路徑。《全民健身計劃》作為國家切實保障人民享有健身、共享健身的法規(guī)文本，各地政府和企事業(yè)單位、社團組織應該充分以此為范本，及時總結(jié)我國《全民健身計劃》發(fā)展歷史脈絡，全面梳理《全民健身計劃》推進實施過程中的現(xiàn)實困境，緊密集合健康中國戰(zhàn)略，堅持依法治國方略，促進全民健身活動的深化發(fā)展。