不同類型土地財政模式與經(jīng)濟增長關(guān)系研究

趙 超,張 軍,王 紅,邱艷超

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430070)

1 引言

為了提高中央政府在財政收入分配中的主體地位,1994年我國實施了分稅制財政體制改革,以土地出讓金和土地稅等為主體的土地相關(guān)收益從改革時的配角發(fā)展成為“土地財政”[1]。21世紀以來,我國經(jīng)濟高速發(fā)展,2016年國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為2001年的6.7倍,土地財政收入由0.25萬億元增長到5.06萬億元,占地方財政的比例由26%提高到41%。土地財政已成為社會熱點問題,并引起了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注,部分學(xué)者表示以土地財政收入獨大的地方財政可能會引起房價不尋常波動、城市畸形發(fā)展,使地方政府陷入債務(wù)陷阱[2,3],我國急需根治地方政府的土地財政依賴問題。

隨著對土地財政研究的深入,近年來學(xué)界開始從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市集聚、擴大投資等角度肯定了土地財政的合理性[4-6],分析了土地財政的成因、驅(qū)動因素與轉(zhuǎn)型改革措施,并取得了重要的學(xué)術(shù)成果。依據(jù)國際經(jīng)驗,各國在現(xiàn)代化初期大都經(jīng)歷了依賴土地獲得財政收入的階段[7]。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展,政府會逐漸降低對土地出讓收入的依賴,與土地、房地產(chǎn)相關(guān)的稅收會逐漸取代土地出讓收益成為土地財政的主體,成為穩(wěn)定的財政收入[8]。受我國日趨嚴峻的耕地保護法規(guī)和房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響,以土地出讓金為主的土地財政存在不可持續(xù)性,且土地財政占比地方財政獨大的現(xiàn)狀不會長久維持,因此我國地方政府土地財政模式亟需轉(zhuǎn)型。基于我國國情,學(xué)界多將土地出讓金替代土地財政收入進行研究[9,10],但是我國土地財政還包括各類土地稅收、土地抵押融資收入等,僅從土地出讓金的角度難以準確分析我國土地財政與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系。本研究以全國和東部、中部、西部區(qū)域為研究對象,基于面板數(shù)據(jù)探討和比較了我國不同區(qū)域土地出讓金和土地稅與經(jīng)濟增長之間的動態(tài)關(guān)系,正確認識土地財政,把握其在經(jīng)濟發(fā)展所扮演的角色,在此基礎(chǔ)上為我國土地財政轉(zhuǎn)型和宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供政策建議。

2 理論分析

2.1 土地財政形成的制度背景

為了理清土地財政與經(jīng)濟增長的關(guān)系,本文首先從我國的財政制度、政績考核體系、土地管理制度等角度分析其制度背景。一方面,1994年我國實行了財政體制改革,中央政府將稅收劃分為中央稅、地方稅和共享稅,并分別設(shè)立了中央和地方的稅務(wù)機構(gòu),在經(jīng)濟上實現(xiàn)了分權(quán)[11],使中央政府的財政收入分配比例上升,地方政府的分配比例下降。但地方政府承擔的區(qū)域建設(shè)、社會保障等財政支出并沒有相應(yīng)減少,造成地方財政收支缺口逐年增大[12]。此外,地方官員的人事任免和政績考核以GDP和財政收入為主要考核指標,而擴大財政收入的最快方法就是發(fā)展“土地財政”[13],因此地方政府不斷加大供應(yīng)城市建設(shè)用地。另一方面,地方政府可供出讓的土地主要來源于城市周邊的農(nóng)村集體土地。我國土地管理制度是城鄉(xiāng)二元土地制度,由于集體經(jīng)濟組織虛置導(dǎo)致土地所有權(quán)缺位和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)殘缺等性質(zhì)[14],農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)相較于城市土地處于劣勢地位,農(nóng)村低價征地行為普遍,農(nóng)村集體土地極易向城市國有土地轉(zhuǎn)變[15]。地方政府通過土地出讓和儲備制度,掌握排他的征地權(quán)和出讓權(quán),完全壟斷了土地一級市場[16]?？梢?分稅制財政制度和垂直治理政績考核體制為地方政府追求土地財政提供了財稅激勵和政治激勵,而現(xiàn)行的土地管理制度則為地方政府通過土地征收—土地儲備—土地出讓途徑進行城市擴張招商引資,為實現(xiàn)土地經(jīng)濟增長提供了手段。

2.2 土地財政推動城市土地供應(yīng)增加

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期國家致力于發(fā)展城市建設(shè),城市形成和發(fā)展的載體是土地,城市化帶來的勞動人口、資源、經(jīng)濟產(chǎn)出、產(chǎn)業(yè)集聚等推動經(jīng)濟發(fā)展,必然會增加城市對土地資源的需求。土地財政實際上是地方政府將廉價的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地,再以國有土地所有者的身份出讓土地。出讓土地相當于投放生產(chǎn)要素,帶來的收益越多,對地方政府征收、出讓土地的激勵就越大。在此制度背景下,出讓大量土地幫助城市完成資本積累,是特殊環(huán)境下政府對土地財政帶來的經(jīng)濟發(fā)展、政治晉升激勵的理性反應(yīng)[17]。

2.3 理論框架分析

土地出讓金:地方政府利用其土地征收的強勢地位和土地出讓的壟斷地位,以相對低價出讓工業(yè)土地,招商引資發(fā)展工業(yè)制造業(yè),促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集、就業(yè)機會增加和促進人口流入;后期以相對高價出讓住宅和商業(yè)用地,發(fā)展房地產(chǎn)、建筑業(yè),推進城鎮(zhèn)化。不僅地方政府獲得巨額的土地出讓金(圖1),切實增加了預(yù)算外收入,帶動消費拉動區(qū)域經(jīng)濟增長,還提升了地方政府出讓土地的積極性,成為區(qū)域經(jīng)濟增長的重要動因[18]。

圖1 地方政府土地出讓金與土地稅收收入規(guī)模

土地稅:我國土地、房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入規(guī)模在2001—2016年增長了18.8倍,增長的顯著原因在于當前土地出讓及其下游產(chǎn)業(yè)的稅收構(gòu)成了我國大部分土地稅收。而我國現(xiàn)行稅收體制使地方政府全部占有這些由產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市擴張和房地產(chǎn)開發(fā)帶來的預(yù)算內(nèi)稅收,因此地方政府重點發(fā)展土地稅,給予這些行業(yè)政策支持,推動房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展,為城市化發(fā)展提供支持和保障,同時可利用稅收政策規(guī)范行業(yè)發(fā)展。

土地抵押融資:為改善城市基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持,使區(qū)域的配套硬件水平升級,緩解城市發(fā)展過程中道路、交通、環(huán)境等瓶頸因素的制約,更利于招商引資發(fā)展經(jīng)濟,地方政府以土地向銀行進行抵押獲得借款,進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以推動城市化發(fā)展,也成為刺激地方政府借土地抵押進行投資、發(fā)展經(jīng)濟的內(nèi)在動力。由此形成土地抵押借款—城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—招商引資—土地出讓金—土地、房地產(chǎn)稅收—經(jīng)濟增長—征收土(農(nóng))地的循環(huán)[19]。但土地抵押借款實為虛擬收入,抵押后一段時期必須償還,因此本研究不將土地抵押借款列入土地財政模式分析,理論框架見圖2。由于我國不同區(qū)域間客觀條件差異明顯,為提高研究的準確性,本研究分別從全國及東部、中部、西部區(qū)域四個層面研究土地出讓金、土地稅與經(jīng)濟增長的關(guān)系(東中西部區(qū)域劃分標準參照國家統(tǒng)計局2016年《全國房地產(chǎn)開發(fā)投資和銷售情況》)。本研究根據(jù)以上分析提出理論假設(shè)——土地出讓金和土地稅收能促進經(jīng)濟增長,形成良性循環(huán),且具有穩(wěn)定的長期均衡關(guān)系。

圖2 理論框架

3 數(shù)據(jù)來源及研究方法

本研究基于2001—2016年我國30個省、直轄市和自治區(qū)(未包括香港和澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)和西藏自治區(qū))的數(shù)據(jù)對以上假設(shè)進行驗證。G為GDP,代表經(jīng)濟增長狀況,數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》;R為土地出讓金,數(shù)據(jù)來源于歷年的《中國國土資源年鑒》;S為土地稅,考慮到我國現(xiàn)有的稅收制度和數(shù)據(jù)的可得性,用現(xiàn)有的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅加總求和表示土地稅,數(shù)據(jù)來源于各省市歷年的統(tǒng)計年鑒。為保證檢驗結(jié)果的可靠性,本研究利用多種方法進行面板數(shù)據(jù)單位根檢驗,面板數(shù)據(jù)的協(xié)整檢驗方法采用Engle、Granger提出的AEG檢驗:建立回歸方程,對模型估計殘差進行AEG檢驗,以確定變量間是否存在協(xié)整關(guān)系,并采用Granger因果檢驗來驗證變量間的因果關(guān)系。

4 計量分析結(jié)果

4.1 面板單位根檢驗

運用Eviews8.0軟件,對全國及東部、中部、西區(qū)域的生產(chǎn)總值InG、土地出讓金InR、土地稅收InS進行面板單位根檢驗(表1)。在對水平值進行檢驗時,絕大多數(shù)相伴概率都高于5%,說明InG、InR、InS均為非平穩(wěn)序列。對土地出讓金與生產(chǎn)總值的差分值進行檢驗時,InG和InR在一階差分時實現(xiàn)了平穩(wěn),相伴概率低于5%,即InG與InR實現(xiàn)同階單整,通過面板數(shù)據(jù)的單位根檢驗。這說明無論是在全國層面還是東部、中部、西部區(qū)域,土地出讓金與經(jīng)濟增長之間具有長期均衡的可能性,需要做進一步的協(xié)整檢驗。在對土地稅與生產(chǎn)總值的差分值進行檢驗時,全國及東部、中部區(qū)域的InS在一階差分實現(xiàn)了平穩(wěn),與InG實現(xiàn)了一階單整,存在長期均衡的可能性,需要做進一步的協(xié)整檢驗。西部區(qū)域的InS是在二階差分后才實現(xiàn)平穩(wěn),無法與InG實現(xiàn)同階單整,表明西部區(qū)域土地稅與經(jīng)濟增長不具備長期均衡的關(guān)系。

表1 面板數(shù)據(jù)單位根檢驗

(續(xù)表1)

區(qū)域變量包含趨勢項檢驗方法LLC檢驗Breitung檢驗IPS檢驗ADF-F檢驗PP-F檢驗西部InG是(1.30,0.90)(1.72,0.96)(0.53,0.70)(0.64,0.73)(7.20,0.03)ΔInG否(-1.81,0.04)—(-1.73,0.04)(6.34,0.04)(6.63,0.04)InR是(0.50,0.69)(-0.36,0.36)(0.88,0.81)(0.36,0.83)(0.53,0.77)ΔInR否(-2.35,0.01)—(-1.74,0.04)(6.37,0.04)(6.27,0.04)InS是(-4.75,0.00)(0.32,0.62)(-4.74,0.00)(15.95,0.00)(1.89,0.39)ΔInS否(5.01,1.00)—(-0.53,0.30)(2.37,0.30)(17.33,0.00)

注:數(shù)據(jù)水平值檢驗形式為包括趨勢項和截距項,數(shù)據(jù)差分值檢驗形式為只包括截距項;Δ表示一階差分,ΔΔ為二階差分;括號內(nèi)左側(cè)為T統(tǒng)計量,右側(cè)為相伴概率。

4.2 面板協(xié)整檢驗

在面板單位根檢驗的基礎(chǔ)上,進一步進行協(xié)整檢驗,以判斷不同區(qū)域的土地出讓金、土地稅與經(jīng)濟增長之間是否具有長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系。由單位根檢驗結(jié)果可知,西部區(qū)域的InS為二階單整,其他兩個變量為一階單整,表明它們并不存在長期均衡的關(guān)系,可檢驗西部區(qū)域InG與InR的協(xié)整關(guān)系;全國、東部、中部區(qū)域的InG、InR和InS均為一階單整變量,可檢驗全國、東部、中部區(qū)域各變量之間的協(xié)整關(guān)系。分別以任一變量對其他變量進行回歸后,運用AEG檢驗對殘差的平穩(wěn)性進行檢驗(不含常數(shù)項和時間趨勢),由AIC和SIC準則確定滯后階數(shù)。

由檢驗輸出結(jié)果(表2)可知:全國、東部、中部區(qū)域的InG、InR和InS三個變量之間至少存在一個協(xié)整關(guān)系,西部區(qū)域的各變量之間不存在協(xié)整關(guān)系。這或許是因為西部區(qū)域部分省市人口密度較小,土地利用率低,土地財政對經(jīng)濟增長的貢獻較小,影響了區(qū)域整體結(jié)果。此外,由于土地市場不發(fā)達,存在大量土地待開發(fā)的情況,在國家“城鎮(zhèn)化、西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略指導(dǎo)下,我國西部區(qū)域的土地財政還有很大的發(fā)揮空間,可在國家政策的支持下,利用土地財政正確引導(dǎo)西部區(qū)域進行經(jīng)濟開發(fā)。

表2 AEG檢驗

注:“*”表示以該變量為因變量的AEG檢驗統(tǒng)計量通過了10%的顯著性檢驗;“**”表示通過了5%的顯著性檢驗。

4.3 Granger因果檢驗結(jié)果分析

由于InG(生產(chǎn)總值)、InR(土地出讓金)、InS(土地稅)在全國層面、東部、中部存在長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系,且均為一階單整,所以可通過建立全國、東部、中部區(qū)域的VAR模型以檢驗變量間的因果關(guān)系。為保證結(jié)果的穩(wěn)健性,對全國、東部、中部區(qū)域的VAR模型的平穩(wěn)性進行檢驗,AR根圖見圖3。由AR根圖3可知,單位根倒數(shù)的模型全部落在了單位圓之內(nèi),因此建立的全國、東部、中部區(qū)域的VAR模型是穩(wěn)定的。本研究略去了VAR原始模型的估計結(jié)果,給出變量間因果關(guān)系檢驗的結(jié)果。Granger因果關(guān)系檢驗結(jié)果見表3。

圖3 AR的根

在全國層面,土地出讓金對經(jīng)濟增長有促進作用,但反向的因果關(guān)系不存在,土地稅與經(jīng)濟增長存在雙向因果關(guān)系。結(jié)合我國土地出讓大環(huán)境來看,一方面土地出讓可推動工業(yè)化發(fā)展,帶動當?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)投資增加、產(chǎn)業(yè)集聚和人口流入;另一方面在地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較弱后的情況下,政績考核和財稅體制促使地方政府加大出讓土地規(guī)模,獲取大量土地出讓金進行城市化建設(shè)。此外,土地出讓金是由出讓價格和出讓數(shù)量共同決定的,土地出讓價格受當前的經(jīng)濟發(fā)展程度和土地市場供求關(guān)系的影響,同時土地出讓金會因市場上行周期加速增長呈現(xiàn)周期性波動,因此反向影響不明顯。土地稅與經(jīng)濟增長存在雙向因果關(guān)系,表明房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展加快了我國城市化發(fā)展,促進了經(jīng)濟增長,且土地稅與經(jīng)濟增長之間能形成反饋關(guān)系,土地稅能隨著經(jīng)濟增長呈平穩(wěn)上升趨勢,稅收政策和經(jīng)濟發(fā)展能相互調(diào)節(jié),形成良性循環(huán)。

表3 Granger因果檢驗

注:滯后期由AIC準則和SIC準則確定。

東部區(qū)域的Granger因果檢驗結(jié)果表明,土地出讓金對經(jīng)濟增長有促進作用,不存在反向作用,土地稅與經(jīng)濟增長存在雙向因果關(guān)系。政府出讓土地是實現(xiàn)社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和城鎮(zhèn)化的重要手段,對土地出讓的依賴與城市發(fā)展階段有關(guān),我國東部區(qū)域省市總體發(fā)展較好,已進入城鎮(zhèn)化、工業(yè)化高級階段,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)較為均衡。由于東部區(qū)域土地利用集約度高、土地資源有限,是國家土地政策調(diào)控的重點區(qū)域,地方政府在出讓土地時需要考慮多方面因素。土地稅收與經(jīng)濟增長存在相互的因果關(guān)系,東部區(qū)域土地和房地產(chǎn)市場比中西部區(qū)域更發(fā)達,開發(fā)土地規(guī)模最小但效益高,東部區(qū)域地方財政比其他區(qū)域更依賴于土地開發(fā)的間接效益。其土地稅收收入占土地財政的比重比中西部區(qū)域更高,土地稅和經(jīng)濟發(fā)展水平對土地市場的調(diào)控能力也更強,能促進土地資源的合理利用,加快經(jīng)濟發(fā)展。

中部區(qū)域土地出讓金對經(jīng)濟增長有促進作用,不存在反向作用,土地稅與經(jīng)濟增長存在雙向因果關(guān)系。中部區(qū)域省市大多擁有我國“中部崛起”和“振興東北老工業(yè)基地”的戰(zhàn)略背景,是我國城鎮(zhèn)化的重點區(qū)域。城市待發(fā)展程度高、擴張迅速,土地出讓規(guī)模、金額逐年增長,土地財政增長趨勢最為迅速,因此促進了中部區(qū)域經(jīng)濟增長,但不存在經(jīng)濟增長對土地出讓金的調(diào)節(jié)作用。土地稅收與經(jīng)濟增長存在相互的因果關(guān)系,土地稅收對經(jīng)濟增長存在促進關(guān)系,經(jīng)濟增長能影響土地稅的變化,對土地稅收入的增加起到促進作用,經(jīng)濟條件越發(fā)達,房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)也越發(fā)達。

5 結(jié)論及建議

5.1 結(jié)論

綜上所述,本研究得出以下結(jié)論:①我國分稅財政制度和政績考核體制為地方政府追求土地財政提供了財稅激勵和政治激勵,而現(xiàn)行的土地管理制度為地方政府進行城市擴張、招商引資和實現(xiàn)土地財政增長提供了手段。②土地出讓金、土地稅收能促進經(jīng)濟增長,并存在穩(wěn)定的均衡關(guān)系,土地財政對土地資源的開發(fā)利用與社會經(jīng)濟增長存在顯著的推動作用。③Granger因果關(guān)系檢驗結(jié)果表明,全國層面的土地出讓金與經(jīng)濟增長之間只存在單向的作用關(guān)系,而土地稅與經(jīng)濟增長之間存在相互因果的反饋關(guān)系,能互相促進。④由于我國不同區(qū)域間客觀條件差異明顯,不同類型土地財政與經(jīng)濟增長的關(guān)系存在地域性差異。

5.2 建議

為促進我國土地財政的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展,提出以下建議:①合理利用土地財政對經(jīng)濟增長的正向推動作用。首先,推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級,發(fā)掘新的財政來源,改變以土地財政為動力的城鎮(zhèn)化,降低地方政府對土地財政的依賴度;其次,大力發(fā)展中小城鎮(zhèn),做好產(chǎn)業(yè)承接,形成新的資本、勞動力集聚,集中開發(fā)落后區(qū)域土地資源,完善現(xiàn)有土地征收、補償制度,形成第二、三產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)收益互補,使其與城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展效益考核掛鉤,減少地方政府的尋租行為;第三,完善土地、房產(chǎn)稅收體制,全面開展不動產(chǎn)登記,規(guī)范住房交易和租賃市場,征收物業(yè)稅、房產(chǎn)閑置稅并歸地方政府所有,調(diào)控地價房價,滿足人民住房剛需,這樣既不會降低地方政府發(fā)展城市的積極性,又可抑制房地產(chǎn)投機行為和房地產(chǎn)市場泡沫。②針對不同區(qū)域,采取差別化政策調(diào)控土地財政。分析結(jié)果表明,全國層面土地財政可通過調(diào)整政策法規(guī),逐步實現(xiàn)土地稅收對一次性收取的土地出讓金的替代。東部區(qū)域,房地產(chǎn)業(yè)建筑業(yè)發(fā)展成熟,市場更為規(guī)范,可選取合適省市作為土地財政調(diào)整的試點地區(qū),完善土地稅收體系,調(diào)整稅收種類和稅率,出臺相關(guān)政策法規(guī)進行試點研究,為中西部區(qū)域提供經(jīng)驗和示范;在中部區(qū)域,考慮到中部區(qū)域是未來城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的重點區(qū)域,相較東部區(qū)域有較大的土地開發(fā)空間,允許中部區(qū)域?qū)ν恋刎斦倪m度依賴,但要加大調(diào)控力度,對土地出讓行為和出讓金的收取使用進行規(guī)范性管理;西部區(qū)域,由于其經(jīng)濟相對落后,土地市場發(fā)育程度較低,在“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略下,通過加強土地整理,將閑散的、利用率低下的土地集中起來合理使用,加快培育土地市場,發(fā)揮待開發(fā)區(qū)域的土地財政作用,推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。