PPP：財(cái)政部再定調(diào)

劉琳

《實(shí)施意見》從規(guī)范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件、財(cái)政支出責(zé)任、隱性債務(wù)界定等多個(gè)方面，勾勒出了未來(lái)PPP項(xiàng)目的規(guī)范框架。

近來(lái)，PPP領(lǐng)域迎來(lái)從中央到地方的多項(xiàng)新規(guī)。

3月7日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》），引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。“其核心要義就是PPP項(xiàng)目既要規(guī)范，也要發(fā)展，并進(jìn)一步防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員孫潔對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

此后，一些地方財(cái)政部門也陸續(xù)出臺(tái)有關(guān)進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目的配套文件。比如江蘇省財(cái)政廳于3月14日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步提高政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目信息公開質(zhì)量的意見》。3月18日，山東省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）“績(jī)效管理年”活動(dòng)的指導(dǎo)意見》。

孫潔認(rèn)為，一系列政策的發(fā)布對(duì)2019年P(guān)PP領(lǐng)域的發(fā)展提出了新的要求，也帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。那么，2019年P(guān)PP規(guī)范發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)？PPP市場(chǎng)又將孕育哪些發(fā)展機(jī)會(huì)？進(jìn)一步趨嚴(yán)的監(jiān)管又將給地方基建投資帶來(lái)哪些影響？

規(guī)范當(dāng)頭?

縱觀《實(shí)施意見》全文可以發(fā)現(xiàn)，“規(guī)范”成為高頻詞匯，共出現(xiàn)17次，從PPP發(fā)展總體要求，到項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目管理，再到發(fā)展環(huán)境，項(xiàng)項(xiàng)都落于“規(guī)范”二字上。

2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》，由此開始了長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的已入庫(kù)項(xiàng)目清理和不合規(guī)項(xiàng)目退庫(kù)工作，并延續(xù)到2018年3月底。

“集中清庫(kù)、退庫(kù)工作畢竟只是階段性的，在這一過(guò)程結(jié)束后，將來(lái)PPP規(guī)范運(yùn)行的常態(tài)化規(guī)則是什么？這次《實(shí)施意見》給出了答案?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君說(shuō)。

多位專家對(duì)記者表示，《實(shí)施意見》從規(guī)范項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件、財(cái)政支出責(zé)任、隱性債務(wù)界定等多個(gè)方面，勾勒出了未來(lái)PPP項(xiàng)目的規(guī)范框架。

規(guī)范項(xiàng)目的符合條件，規(guī)定比以往更加細(xì)致。江蘇省一家PPP項(xiàng)目咨詢公司PPP事業(yè)部負(fù)責(zé)人表示，比如按照以往的政策，一個(gè)合規(guī)的項(xiàng)目，需要將政府支出責(zé)任和績(jī)效考核掛鉤，只有通過(guò)績(jī)效考核的項(xiàng)目，才能列入政府財(cái)政支出范圍。但有的地方政府考核標(biāo)準(zhǔn)定得很低，考核指標(biāo)形同虛設(shè)，從而讓財(cái)政“有理由為這一項(xiàng)目投入支出”。

針對(duì)這一情況，《實(shí)施意見》直截了當(dāng)?shù)靥岢鲆螅翰坏猛ㄟ^(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。

財(cái)政承受能力方面，一位接近河北省財(cái)政廳的人士對(duì)記者表示，過(guò)去一段時(shí)間，業(yè)界曾對(duì)PPP項(xiàng)目的審查中是不是要堅(jiān)持這一指標(biāo)存在爭(zhēng)論，這次《實(shí)施意見》再次明確了這一指標(biāo)的不可或缺。

此前的政策文件規(guī)定，要確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過(guò)當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%?！秾?shí)施意見》保留了這一要求，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出建立PPP項(xiàng)目支出責(zé)任預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過(guò)10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫(kù)。

而針對(duì)政府付費(fèi)項(xiàng)目，《實(shí)施意見》進(jìn)一步要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目。

一個(gè)項(xiàng)目合不合規(guī)，不能暗箱判斷，而要信息公開?！秾?shí)施意見》指出，未來(lái)將依托全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)PPP項(xiàng)目信息進(jìn)行全流程公開披露、匯總統(tǒng)計(jì)和分析監(jiān)測(cè)。

上述江蘇省新近發(fā)布的文件對(duì)這一點(diǎn)給出了更為具體的操作方案，該文件指出，對(duì)全省PPP項(xiàng)目信息公開質(zhì)量進(jìn)行不定期抽查，對(duì)未按規(guī)定真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)錄入應(yīng)公開PPP項(xiàng)目信息的地區(qū)，根據(jù)情節(jié)輕重，分別采取提醒、約談、通報(bào)和項(xiàng)目直接退庫(kù)等方式予以懲戒。

隱性債務(wù)的界定，是《實(shí)施意見》另一可圈可點(diǎn)之處。

3月24日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在“中國(guó)發(fā)展高層論壇2019年年會(huì)”上表示，今年財(cái)政部將堅(jiān)持疏堵并舉，有效防控地方政府債務(wù)，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)的增量。

財(cái)政部對(duì)防范隱性債務(wù)的重視，在《實(shí)施意見》中也可見一斑。過(guò)去幾年，由于明股實(shí)債等違規(guī)操作，PPP實(shí)際上形成了不少地方政府隱性債務(wù)?！暗玃PP項(xiàng)目到底該不該和隱性債務(wù)掛鉤，或者什么樣的項(xiàng)目算隱性債務(wù)，什么不算，一直都存在模糊之處?！睂O潔表示。

此番《實(shí)施意見》明確提出，存在政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的，通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，所形成的財(cái)政支出責(zé)任，都屬于地方政府隱性債務(wù)的范疇。

發(fā)展空間?

規(guī)范不意味著市場(chǎng)空間的縮小，它雖然讓不合規(guī)的項(xiàng)目遭到淘汰，但也會(huì)給真正的“金子”帶來(lái)機(jī)遇。

財(cái)政部金融司有關(guān)負(fù)責(zé)人在就《實(shí)施意見》答記者問(wèn)中指出，“動(dòng)態(tài)管理”、“能進(jìn)能出”是項(xiàng)目庫(kù)的常態(tài)，入庫(kù)項(xiàng)目要持續(xù)推進(jìn)實(shí)施、更新信息、接受監(jiān)督、確保全生命周期規(guī)范運(yùn)作，并不是入了庫(kù)就“一勞永逸”。

多位專家對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，更加動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，會(huì)讓政府支出、銀行貸款等資源，以更高的效率集中于合規(guī)項(xiàng)目，對(duì)規(guī)范項(xiàng)目而言反而將擁有更大的發(fā)展機(jī)遇。

此外，雖然根據(jù)《實(shí)施意見》，大量違規(guī)PPP項(xiàng)目都將劃為地方政府隱性債務(wù)，但這也反證出，符合條件的PPP項(xiàng)目中政府的支付義務(wù)，將不屬于政府隱性債務(wù)。

《實(shí)施意見》還強(qiáng)化了對(duì)地方政府誠(chéng)信履約的要求，依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，從而增強(qiáng)社會(huì)資本長(zhǎng)期投資信心?！皩?duì)于合規(guī)項(xiàng)目，這恰恰是對(duì)社會(huì)資本更大的吸引力?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說(shuō)。

按照合同約定及時(shí)履約，除合規(guī)外，順應(yīng)政策導(dǎo)向的項(xiàng)目，將迎來(lái)更大發(fā)展空間。《實(shí)施意見》明確優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板以及健康、養(yǎng)老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項(xiàng)目，并明確鼓勵(lì)民資和外資參與，提出將投資民營(yíng)企業(yè)參與項(xiàng)目作為中國(guó)PPP基金的重要考核指標(biāo)。

機(jī)遇 規(guī)范不意味著市場(chǎng)空間的縮小，它雖然讓不合規(guī)的項(xiàng)目遭到淘汰，但也會(huì)給

除了注重項(xiàng)目審查階段的合規(guī)性，那些更注重全鏈條績(jī)效管理的PPP項(xiàng)目，也將迸發(fā)出更強(qiáng)的生命力。

張斌表示，通過(guò)幾年大浪淘沙，社會(huì)資本不能再指望通過(guò)PPP項(xiàng)目掙快錢。一個(gè)合規(guī)的PPP項(xiàng)目，周期往往長(zhǎng)達(dá)10年、20年，項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際社會(huì)效益、成本收益、可持續(xù)性等各方面的績(jī)效管理，將決定一個(gè)項(xiàng)目能不能笑到最后。

“過(guò)去幾年，PPP項(xiàng)目還重在發(fā)起、識(shí)別、落地階段，將來(lái)隨著開工項(xiàng)目越來(lái)越多，績(jī)效管理對(duì)PPP發(fā)展前景的影響，就會(huì)更加凸顯出來(lái)?！蓖跤壕f(shuō)。

《實(shí)施意見》也明確提出，要明確全生命周期管理要求，并落實(shí)項(xiàng)目績(jī)效激勵(lì)考核。上述山東省財(cái)政廳印發(fā)的文件就提出，要通過(guò)加強(qiáng)財(cái)政可承受能力論證、加強(qiáng)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展的監(jiān)管等，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)行質(zhì)量。

支撐基建

多位專家對(duì)記者表示，積極鼓勵(lì)并規(guī)范發(fā)展，是PPP未來(lái)監(jiān)管的主旋律?！秾?shí)施意見》明確提出，要優(yōu)先支持基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板。“因此，合規(guī)的PPP項(xiàng)目，將同地方政府債券一道，繼續(xù)成為地方基建的有力支撐?！睆埍笳f(shuō)。

但部分地區(qū)或部分類型的項(xiàng)目資金或?qū)⑹芟?。一方面是部分地區(qū)難上政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。前述財(cái)政部金融司答記者問(wèn)中提到，目前全國(guó)2519個(gè)已實(shí)施PPP項(xiàng)目的行政區(qū)（包括省、市、縣三級(jí)）中，已有1144個(gè)行政區(qū)的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%。

《實(shí)施意見》要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目。財(cái)政部進(jìn)一步要求，自《實(shí)施意見》印發(fā)之日起，財(cái)政部門將不再受理財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò)5%的地區(qū)新的政府付費(fèi)項(xiàng)目入庫(kù)申請(qǐng)。

這意味著，在這些行政區(qū)中，部分公立醫(yī)院、市政道路、非收費(fèi)公路、綠化等政府付費(fèi)項(xiàng)目，都將難以通過(guò)PPP形式展開。另一方面，部分行業(yè)，比如環(huán)保行業(yè)項(xiàng)目，通過(guò)PPP項(xiàng)目融資的難度也將加大。

一位央企研究院環(huán)保部門人士對(duì)記者表示，以污水處理項(xiàng)目為例，按照相關(guān)規(guī)定，污水處理廠沒(méi)有權(quán)利在水量不足的情況下擅自停止污水處理設(shè)施，所以為保證污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的最低成本，項(xiàng)目一般都傾向于提前設(shè)置一個(gè)保底水量，從而固化污水處理項(xiàng)目的未來(lái)最低收益。但《實(shí)施意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，不得“承諾固定回報(bào)或保障最低收益”，從而讓這類項(xiàng)目將面臨更為嚴(yán)格的監(jiān)管。

孫潔認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多輪監(jiān)管政策的洗禮，PPP在各地被用為粗放融資工具的現(xiàn)象將受到遏制，相對(duì)于單純的融資功能，未來(lái)PPP盤活社會(huì)資本和提高政府效率的功能將得到進(jìn)一步彰顯。