西南少數(shù)民族地區(qū)空心村法律問題研究

張福嬌

摘要：貴州地處我國(guó)西南地區(qū)，由于受到地理、經(jīng)濟(jì)、交通等因素的影響，外出務(wù)工的人口很多，造成了農(nóng)村空心化的現(xiàn)象。土地荒廢、生態(tài)破壞、違法犯罪增多，給鄉(xiāng)村治理帶來了新的挑戰(zhàn)和難題，本文從法治的角度出發(fā)，探討貴州鄉(xiāng)村空心化后法治存在的問題及對(duì)策。

關(guān)鍵詞：貴州；空心化；法治

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)民外出打工，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貴州地區(qū)非常普遍。貴州受自身地理位置和經(jīng)濟(jì)條件的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，所以很多農(nóng)民都選擇外出務(wù)工，剩下的大部分是老人、婦女、留守兒童。因其常住人口如大樹之空心，故名空心村?？招拇逡?yàn)閯趧?dòng)力缺失，留守在家的都是老弱病殘，加之農(nóng)村土地荒廢，文化設(shè)施缺乏，出現(xiàn)了嚴(yán)重的空心化問題。在西南少數(shù)民族貧困地區(qū)的這種農(nóng)村空心化現(xiàn)象也引發(fā)了諸多社會(huì)問題，因此治理空心村迫在眉睫。黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村社會(huì)治理要自治、法治、德治相結(jié)合，共同發(fā)揮作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在農(nóng)村空心化背景下，結(jié)合西南地區(qū)農(nóng)村實(shí)際情況，如何更好發(fā)揮法治的作用，是本文探討的重點(diǎn)。

一、空心村治理中存在的法律問題

“空心村”是指農(nóng)村地理、經(jīng)濟(jì)、文化、服務(wù)、人口等資源及社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施等多項(xiàng)要素向四周遷移而導(dǎo)致內(nèi)部空心，所形成的一種農(nóng)村生態(tài)失衡的農(nóng)村現(xiàn)象。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口尤其是青壯年勞力不斷“外流”，農(nóng)村常住人口逐漸減少，很多村莊出現(xiàn)了“人走房空”現(xiàn)象，并由人口空心化逐漸演化為人口、土地、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施整體空心化。中央“一號(hào)文件”指出：農(nóng)村勞動(dòng)力大量流動(dòng)，農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化趨勢(shì)明顯，農(nóng)民利益訴求多元，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理勢(shì)在必行。位于我國(guó)西南地區(qū)的貴州，一直以來都是我國(guó)的一個(gè)勞務(wù)輸出大省。很多地方，特別是農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的空心化，其中貴州的人口大縣——大方縣最為典型?？椊鹂h是畢節(jié)市下屬的一個(gè)非常美麗但又非常貧困的縣。2016年，織金的戶籍人口數(shù)為120萬，在貴州所有的縣市中排名第5。從常住人口數(shù)量上來看，2016年織金常住人口為79.48萬，外流人口達(dá)40.56萬，人口外流率高達(dá)34%。這意味著每100個(gè)戶籍的織金人中就有34個(gè)在外謀生。無論從外流人口數(shù)量還是從外流比例來看，織金在貴州的所有縣市中都位居首位。因此在研究農(nóng)村的法治問題時(shí)，結(jié)合城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村出現(xiàn)的空心化現(xiàn)象，才顯得更加有必要和現(xiàn)實(shí)意義。在貴州農(nóng)村走訪過程中，發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中存在很多方面的法律缺失，人治思想還是普遍存在的，法律普及率、村民的法律意識(shí)、法治力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，離社會(huì)主義法治國(guó)家的要求相差甚遠(yuǎn)。

（一）社會(huì)治安問題

人口空心化是空心村最大的問題，年輕勞動(dòng)力和農(nóng)村精英都離開農(nóng)村，剩下的基本都是婦女、兒童、老人，在農(nóng)村社會(huì)中，這些人口本來就是弱勢(shì)群體，家中青壯年外出打工，給犯罪分子大量的機(jī)會(huì)，性侵留守兒童、婦女的案件經(jīng)常發(fā)生，盜竊等治安案件年年高發(fā)。各種犯罪已經(jīng)滲透到農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村的治安造成了嚴(yán)重影響。農(nóng)村社會(huì)治安非?？皯n，一方面犯罪分子猖獗，另一方面警力嚴(yán)重不足，對(duì)農(nóng)村生活的弱勢(shì)群體來說更加雪上加霜。監(jiān)護(hù)責(zé)任不落實(shí)、監(jiān)護(hù)人缺乏防范意識(shí)、兒童防護(hù)能力弱，農(nóng)村留守兒童容易受到意外傷害，甚至成為不法分子侵害的對(duì)象。公安部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，被拐賣兒童群體中，第一位是流動(dòng)兒童，第二位是留守兒童。如發(fā)生在貴州畢節(jié)的留守兒童被殺案，案發(fā)當(dāng)?shù)貙儆诋吂?jié)南部山區(qū)，村中青壯年勞力大多在外務(wù)工，留下的基本都是老人和未成年的孩子。2015年8月4日，貴州畢節(jié)納雍縣勺窩鄉(xiāng)中心村兩名留守的未成年人在家中被害，分別是年僅15歲的女孩張?jiān)柒暫?2歲的男孩張?jiān)坪?，造成了惡劣的社?huì)影響。

（二）青少年犯罪問題

貴州農(nóng)村留守兒童很多，頻頻發(fā)生一些嚴(yán)重的青少年犯罪，這些留守兒童，父母長(zhǎng)期外出務(wù)工，對(duì)孩子教育疏于管理，造成孩子很多心理問題。同時(shí)孩子對(duì)很多問題認(rèn)識(shí)不清，難以抵御外在的誘惑，容易出現(xiàn)犯罪的苗頭。現(xiàn)在農(nóng)村青少年犯罪率年年升高，觸目驚心，不得不引起重視。在貴州農(nóng)村，青少年犯罪這種現(xiàn)象非常嚴(yán)重，如2015年貴州畢節(jié)留守兒童圍毆致死案件，十多個(gè)學(xué)生圍毆、侮辱一名同學(xué)，手段堪稱殘忍，這些類似的校園暴力已經(jīng)發(fā)展到令人發(fā)指的地步。是什么讓未成年的學(xué)生無法無天到這種地步？一個(gè)重要原因，是他們根本就不懂得法，缺乏做一名合格公民的基本價(jià)值觀。

（三）土地資源和生態(tài)環(huán)境問題

空心村除了人口外流嚴(yán)重外，還存在土地資源浪費(fèi)，很多土地沒有人耕種，很多宅基地荒廢，公共設(shè)施成為擺設(shè)，環(huán)境破壞嚴(yán)重。農(nóng)村本身是山清水秀的世外桃源，遠(yuǎn)離鋼筋混凝土的大自然瑰寶。加快城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，并不是消滅農(nóng)村，而是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，進(jìn)一步建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村?？招拇宓谋尘跋?，給農(nóng)村無疑也是致命一擊。因此對(duì)貴州空心村的土地資源管理和環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)迫在眉睫。

村莊發(fā)展缺少規(guī)劃，“空心村”現(xiàn)象愈演愈烈。比如，很多地方布局零散，新舊用地混在一起，增加了舊村改造的難度；有些地方盲目擴(kuò)展，村內(nèi)宅基地閑置，向外侵占農(nóng)田等等。鄉(xiāng)村政府應(yīng)該積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)荒蕪的土地重新規(guī)劃利用，產(chǎn)生出經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)荒廢的公共設(shè)施重新整合，多建造些兒童和老人的活動(dòng)場(chǎng)所，最大可能物盡其用。農(nóng)村土地規(guī)劃意識(shí)淡漠，沒有按照有關(guān)規(guī)定建立村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，導(dǎo)致農(nóng)村建房隨意性大，還多村民外出打工，甚至在城市購(gòu)房落戶，但是仍然保留農(nóng)村的宅基地和責(zé)任田，導(dǎo)致很多宅基地閑置；還有部分年老的農(nóng)民，被子女接去城里生活養(yǎng)老，也導(dǎo)致住房閑置，還有農(nóng)村的祠堂等公共設(shè)施也漸漸沒落，宗族意識(shí)淡漠，這些公共設(shè)施破落，經(jīng)久失修，多吃多占觀念作祟。多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)財(cái)富，越多越好，一戶兩處三處宅基地的現(xiàn)象也不同程度存在。加之原有住宅面積比較小，進(jìn)出不方便，這與逐漸富裕起來的農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)極不協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致人們棄舊從新，使舊宅閑置起來，慢慢地積淀形成“空心村”。農(nóng)村人口不斷向城市、村邊或交通便利的地方聚集，許多地方人去房空。村莊外圍交通便利，環(huán)境好，許多農(nóng)民到村外圍建造房屋，村內(nèi)住宅就閑置起來。

二、空心村治理的法律路徑選擇

（一）加強(qiáng)法治宣傳

貴州農(nóng)村大多地處山區(qū)，閉塞落后，更多地保留著傳統(tǒng)的文化，尤其是官本位意識(shí)非常突出，存在嚴(yán)重的人治思想。農(nóng)村還有濃厚的家族和宗族意識(shí)，法律意識(shí)淡漠。村民文化素質(zhì)普遍不高，缺乏基本法律素養(yǎng)。對(duì)于農(nóng)民之間的糾紛，很多都不愿意走法律途徑維護(hù)自己的權(quán)益，甚至覺得丟丑，還借助于人情關(guān)系處理糾紛，婦女、老人、兒童法律意識(shí)更加淡薄，等犯罪發(fā)生后都不知道該怎么做。因此要加大普法工作，宣傳社會(huì)主義法制思想，做合格的公民。讓村民一方面知道守法的重要性，做個(gè)知法守法的好公民，另一方面知道用法律武器保護(hù)自己，一旦合法權(quán)益受到侵害，不要選擇忍氣吞聲或者冤冤相報(bào)，而是去走正規(guī)法律途徑。將社會(huì)主義法治思想滲透到最基層最偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村還很任重道遠(yuǎn)，這是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。從人治到法治觀念轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，這是千年中國(guó)鄉(xiāng)土文化中特有的現(xiàn)象，隨著現(xiàn)代化腳步的到來，城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)村的很多固有觀念也在慢慢發(fā)生變化，在這樣一個(gè)特殊背景下，宣傳社會(huì)主義法治思想刻不容緩。

1.讓村民樹立權(quán)利意識(shí)

知道自己作為一個(gè)社會(huì)主義公民享受的基本權(quán)利和履行的基本義務(wù)，積極參與到鄉(xiāng)村民主建設(shè)中，不能讓村民自治流于形式，只有宣傳公民意識(shí)，權(quán)利意識(shí)，才能調(diào)動(dòng)每個(gè)村名的積極性， 發(fā)揮每個(gè)村民的主人翁意識(shí)，將鄉(xiāng)村治理中的自治落到實(shí)處。

2.讓村民有守法意識(shí)

社會(huì)主義法治是法律面前人人平等，有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。平時(shí)自覺規(guī)范自己的行為，法律這個(gè)紅線堅(jiān)決不能觸碰，只有具備良好的守法意識(shí)，鄉(xiāng)村的治安環(huán)境才能得到最終的改善。

3.讓村民學(xué)會(huì)用法律的武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益

農(nóng)民的復(fù)仇意識(shí)還是普遍存在的，比如，2018年震驚全國(guó)的張扣扣案件，就是一起典型的復(fù)仇殺人案。很多農(nóng)村出現(xiàn)糾紛時(shí)，往往是糾集家族勢(shì)力，靠人多勢(shì)眾的暴力手段來解決問題，最終導(dǎo)致很多悲劇的發(fā)生，離社會(huì)的文明大相徑庭。在空心村背景下，留守兒童和老人特別容易成為不法侵害的對(duì)象，一定要對(duì)兒童，特別是女童，普及青少年保護(hù)法，對(duì)未成年人進(jìn)行性教育，當(dāng)傷害發(fā)生時(shí)，不要選擇沉默，而是去告訴家長(zhǎng)，尋求幫助，走正當(dāng)?shù)姆赏緩?，減少悲劇的發(fā)生。

（二）村干部提高法律修養(yǎng)

農(nóng)村青壯年的出走，精英外流。鄉(xiāng)村治理中最重要的環(huán)節(jié)就是村干部，在維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮最重要的作用。在很多空心村，村民自治流于形式，村民壓根都沒有參與到鄉(xiāng)村治理中，有部分村干部甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重腐敗問題，嚴(yán)重傷害到村民的利益。因此村干部要加強(qiáng)自身法律修養(yǎng)，堅(jiān)持依法行政。這才是提升鄉(xiāng)村治理中法治的重要環(huán)節(jié)。

1.對(duì)村干部腐敗不能姑息縱容

在一些地方，村官腐敗已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。村官雖小，但是在一方廟堂卻是說了算的土皇帝。基層司法制度改革、司法介入是具有威懾力量的反腐手段，也是防治村官腐敗的最后一道防線。對(duì)于村民反映的村民民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到侵害的案件，村干部腐敗案件，檢察院可以提起公訴，法院應(yīng)該立案并進(jìn)行公開審理。為了增進(jìn)社會(huì)輿論監(jiān)督力量，削弱社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的執(zhí)法干擾，促進(jìn)司法公正，可探索建立相應(yīng)的陪審團(tuán)制度，使貪腐村官的保護(hù)傘不敢出面。涉及當(dāng)?shù)毓賳T利益的重要案件，提倡實(shí)行異地司法管轄，從制度上解決涉官腐敗案件查處難的問題。村民反腐上訪問題的處理，實(shí)行上靠一級(jí)督查巡檢、媒體跟進(jìn)和辦理責(zé)任追究制度。

防止村干部腐敗，監(jiān)管必須做到位，不僅要管好“錢”——農(nóng)經(jīng)部門要做好干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，對(duì)村“三資”進(jìn)行清理和審計(jì)，并在村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，確保資金使用的公開透明，保障了村民的知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督，防止基層腐敗。還要管好“人”，紀(jì)檢部門要推進(jìn)村級(jí)反腐的制度化建設(shè)，建立村干部防腐倡廉機(jī)制，讓紀(jì)檢等監(jiān)督力量真正下沉到鄉(xiāng)村。

2.在選人用人上下功夫，嚴(yán)把村干部入口關(guān)

一方面對(duì)候選人進(jìn)行認(rèn)真篩選，確保候選人條件過關(guān)、素質(zhì)過關(guān)，掌握并認(rèn)真分析每個(gè)候選人的基本情況、生活閱歷、工作經(jīng)歷，堅(jiān)決杜絕不合格人選當(dāng)選。另一方面嚴(yán)格按照《村居民委員會(huì)組織法》的要求，規(guī)范換屆選舉工作程序及選舉人競(jìng)爭(zhēng)行為，對(duì)換屆選舉中的違法違規(guī)行為特別是賄選行為，做到發(fā)現(xiàn)一起，嚴(yán)查一起，并立即取消參選和當(dāng)選資格。

總之，農(nóng)村基層雖“處江湖之遠(yuǎn)”但事關(guān)國(guó)泰民安，不能讓少數(shù)村干部成為“無人管、不想管”的監(jiān)管盲區(qū)，管好村里的“當(dāng)家人”。風(fēng)清氣正的農(nóng)村政治生態(tài)必將惠及全體農(nóng)民群眾。

（三）充分發(fā)揮法律作用，保護(hù)好農(nóng)村環(huán)境資源

發(fā)揮土地管理法、環(huán)境法等法律法規(guī)的作用，充分利用好農(nóng)村土地，提高土地利用率，保護(hù)耕地，保護(hù)好農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，讓農(nóng)村成為城市人向往的綠色家園。貴州農(nóng)村大多處在偏遠(yuǎn)的山區(qū)，山清水秀也不失為一個(gè)難得養(yǎng)生之地。近些年，空心化的村莊缺乏科學(xué)規(guī)劃和管理，導(dǎo)致污水橫流，遍地垃圾，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭到極大的破壞。讓農(nóng)民的生存環(huán)境每況愈下，使得更多農(nóng)民逃離農(nóng)村，形成了惡性循環(huán)。為強(qiáng)化“空心村”治理，筆者提出以下建議：

1.引導(dǎo)群眾觀念轉(zhuǎn)變

強(qiáng)化對(duì)《土地法》等法律法規(guī)和政策的宣傳，各級(jí)部門要采取多種形式，通過電視、報(bào)紙、新聞媒體等，大力宣傳《土地管理法》《農(nóng)村宅基地管理意見》，使法規(guī)深入人心，家喻戶曉。增強(qiáng)干群節(jié)約土地、依法管地的法律意識(shí)，在全社會(huì)形成自覺節(jié)約用地、依法管地用地的良好氛圍。在廣大群眾中形成宅基地屬集體所有、按規(guī)劃用地、建新宅必須退舊宅等共識(shí)。加強(qiáng)村莊規(guī)劃。

2.加大規(guī)劃投入，列支專項(xiàng)資金用于編制村莊（社區(qū)）規(guī)劃

基層建立健全專門規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制農(nóng)村建設(shè)用地以及宅基地用地規(guī)模。完善相關(guān)法規(guī)政策。盡快完善相關(guān)政策，修改相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)行宅基地統(tǒng)一管理，嚴(yán)格落實(shí)一戶一宅政策。對(duì)“一戶多宅”問題，通過市場(chǎng)化手段進(jìn)行回收，逐步形成農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。加大投資。設(shè)立專項(xiàng)資金，分期分批治理“空心村”。將土地整理與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，合理配置土地資源。在農(nóng)村這片廣袤的土地上一樣也要大力宣傳土地管理法，讓農(nóng)村荒廢的土地重新利用起來，同時(shí)也要讓環(huán)境法的內(nèi)容告訴村民，讓他們知道生態(tài)環(huán)境的重要性，知道生存家園需要保護(hù)。農(nóng)村有了好的環(huán)境，才能產(chǎn)生綠色經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)的雙贏。貴州有著得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，更加應(yīng)該保護(hù)好綠色生態(tài)，加快發(fā)展好旅游業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，也是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的好路子。

結(jié)語

貴州自古就是偏遠(yuǎn)落后山區(qū)，經(jīng)濟(jì)文化落后，加之特殊的地理經(jīng)濟(jì)原因，貴州鄉(xiāng)村治理也一直致力于精準(zhǔn)扶貧，改善村民的生活質(zhì)量。在鄉(xiāng)村治理中，法治無疑是一種非常重要的手段，也是貫徹黨的路線方針的關(guān)鍵。空心村是城鎮(zhèn)化背景下產(chǎn)生出來的一種農(nóng)村現(xiàn)象，因此在農(nóng)村治理中，應(yīng)該結(jié)合這個(gè)特殊背景，大力宣傳法律，加強(qiáng)村干部的法律意識(shí)，提高村民的法律意識(shí)、環(huán)保意識(shí)，充分發(fā)揮好法治的作用，維護(hù)好農(nóng)村社區(qū)的和諧發(fā)展。

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