印度“階段制造業(yè)促進項目”：新版“進口替代”政策？

毛克疾

4月11日，五年一次的印度人民院選舉正式拉開帷幕，制造業(yè)發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)造成為印度各政黨交鋒的重點議題之一。印度人口超過13億，其工業(yè)化進程不僅是決定這個國家未來發(fā)展走向的最大內(nèi)部變量，同樣也必將對世界經(jīng)濟格局和全球地緣政治局勢產(chǎn)生深遠影響。雖然以尼赫魯為代表的歷屆印度領(lǐng)導人都高度重視工業(yè)發(fā)展，但其工業(yè)化之路卻極其曲折。自2014年印度人民黨政府以橫掃之勢上臺以來，總理莫迪推出的“印度制造（Make in India）”計劃成為推動印度工業(yè)化進程的最新嘗試，并在以手機制造為代表的“市場需求驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)”取得了重大進展。本文將從分析印度手機制造產(chǎn)業(yè)的進展入手，就這一成就的可復(fù)制性及其對印度整體工業(yè)化進程的影響進行探討。

2018年7月9日，印度總理莫迪和韓國總統(tǒng)文在寅現(xiàn)身印度北方邦諾伊達，為三星集團新建成的手機制造廠剪彩。

印度手機產(chǎn)業(yè)異軍突起

隨著印度上網(wǎng)流量資費的迅速下降和手機售價不斷走低，印度民眾購機上網(wǎng)的門檻大大降低，印度的手機用戶數(shù)量經(jīng)歷了連續(xù)多年的兩位數(shù)激增。根據(jù)研究機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，印度13億人中，近一半擁有至少一部手機，四分之一則擁有至少一部智能手機，哪怕是全印最偏僻的角落，也能被移動通訊網(wǎng)絡(luò)所覆蓋。然而，2015年之前，由于缺乏本土規(guī)?；a(chǎn)能力，且印度作為世貿(mào)組織信息技術(shù)協(xié)定（ITA）的簽署國已經(jīng)全面削減了電子產(chǎn)品的進口關(guān)稅，快速增長的移動互聯(lián)網(wǎng)用戶使印度不得不持續(xù)擴大手機整機進口量以滿足國內(nèi)激增的需求。

面對不斷擴大的貿(mào)易赤字，印度認為繼續(xù)在ITA下維持低關(guān)稅甚至零關(guān)稅，將導致本地手機研發(fā)、生產(chǎn)能力被全面摧毀。因此，莫迪政府于2015年8月在“印度制造”和“數(shù)字印度”的政策框架下，面向手機產(chǎn)業(yè)出臺了“階段制造業(yè)促進項目（Phased Manufacturing Programme， PMP）”。這一項目按照整機裝配、配件制造、普通器件制造、高價值器件制造的延伸順序，通過對各階段產(chǎn)品逐步加征區(qū)別性關(guān)稅的方式，以求促進印度由易到難漸次形成手機產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)，最終培育出完整的手機產(chǎn)業(yè)生態(tài)。在目標方面，PMP計劃五年內(nèi)將印度手機產(chǎn)量提高至5.2億部并大幅度提高出口能力，將手機制造本地采購的比例提高一倍，并將印度手機產(chǎn)業(yè)的附加值提高30%。

2015年，PMP進入實施的第一階段，印度政府只是對整體進口的手機加征了總共13.5%的稅款，而用于組裝整機的配件、零件和元器件，以及這些組件的上游材料全部享受關(guān)稅豁免。這一政策在本地組裝和進口手機之間制造了13.5%的成本差，引誘國際廠商在印投建裝配工廠。2017年P(guān)MP進入第二階段，印度開始實施旨在增加產(chǎn)品附加值的手機產(chǎn)業(yè)本地化政策，不僅對進口整機，也對部分組裝零部件加征了額外關(guān)稅，但對高價值元器件和更加上游的部件實施免稅。這一階段制造的成本差除了使國際廠商在印度投建整機組裝廠以外，也使其部分將位于產(chǎn)業(yè)鏈更上游、享有更高附加值的零部件工廠移向印度。順著漸次加征關(guān)稅的政策，印度在2018～2019財年對印刷電路板（PCB）、照相機模組等加征階段性關(guān)稅，并于2019～2020財年將這一政策拓展到了顯示屏、觸摸板等高價值元器件。除關(guān)稅大棒的PMP以外，印度還實施了旨在鼓勵引導企業(yè)在印度投資的“特別獎勵計劃”。

截至目前，這些針對手機產(chǎn)業(yè)實施的政策取得了巨大收獲，印度的手機制造業(yè)異軍突起，成為當前印度制造業(yè)發(fā)展的亮點。2018年，印度成為世界第二大手機生產(chǎn)國，而在其國內(nèi)市場銷售的手機國產(chǎn)化率也超過了90%。因此，手機產(chǎn)業(yè)成為了莫迪“印度制造”計劃的標桿性行業(yè)：從生產(chǎn)規(guī)模上看，印度手機工廠從2014的8家上升至2018年的超過120家;從本土附加值占比上看，從2014年的6%上升至2018年的超過30%。小米和三星還分別在印度建立了附加值極高的PCB工廠，并計劃繼續(xù)投建其他關(guān)鍵元器件工廠。此外，蓬勃發(fā)展的手機制造業(yè)還成為印度正規(guī)部門新增就業(yè)的主要推手，自2014年以來帶動了40萬人直接就業(yè)。

印度手機產(chǎn)業(yè)的成功可以被復(fù)制嗎

如果把后發(fā)工業(yè)化國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段分為要素成本驅(qū)動、市場需求驅(qū)動和資本科技驅(qū)動的低、中、高三個階段的話，印度走了反其道而行之的“逆勢發(fā)展”道路：在包括煉化、制藥、IT服務(wù)等在內(nèi)的高階資本科技型產(chǎn)業(yè)長期擁有較強的全球競爭力，在家用電器、電子產(chǎn)品、汽車配件等中階的市場需求導向型產(chǎn)業(yè)近年來也取得了顯著進步，但是在紡織品、玩具、家具等低階勞動密集型產(chǎn)業(yè)卻乏善可陳。印度走了這種與比較優(yōu)勢相悖的發(fā)展道路，其結(jié)果就是難以以最有效的方式配置資源，導致事倍功半。

實際上，當今印度仍未跳出“逆勢發(fā)展”的舊路——手機制造業(yè)的繁榮很大程度上只是利用市場體量裹挾和產(chǎn)業(yè)政策緊逼而造就的“人為優(yōu)勢”，而非印度利用低廉用工成本而獲得的“自然優(yōu)勢”。國際廠商在印度投建手機產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的直接原因不是印度的要素成本本身具有競爭力，而更多的是出于PMP等產(chǎn)業(yè)政策造成的人為成本差。印度政府利用先期已經(jīng)入場的國際廠商不忍放棄已有市場份額的求全心理，用PMP這種步步緊逼的階段性產(chǎn)業(yè)政策，將手機產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)漸次引進，最終形成了生產(chǎn)規(guī)模足夠大、生產(chǎn)成本足夠低、且各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)能夠自洽的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

在內(nèi)部土地、勞工、基礎(chǔ)設(shè)施等限制工業(yè)化的老大難問題無法得到根本性解決的背景下，印度手機產(chǎn)業(yè)能夠通過實施PMP走向繁榮，有其特殊性。一方面是因為印度自身龐大的市場空間和快速上漲的手機普及率，為國際廠商在印度投資建廠帶來了巨大的“市場想象空間”，可以使他們暫時不顧印度手機生產(chǎn)業(yè)國際競爭力實際較弱的現(xiàn)實而進行本地生產(chǎn)。另一方面，手機產(chǎn)業(yè)本身多環(huán)節(jié)、多元件、附加值較高、勞動密集型與資本技術(shù)密集型相結(jié)合等特點，也部分規(guī)避了土地、勞工、基礎(chǔ)設(shè)施改革不力帶來的成本劣勢。在這種情況下，PMP在手機產(chǎn)業(yè)取得的成就，其實難以向其他產(chǎn)業(yè)復(fù)制，尤其是難以向更加強調(diào)要素成本價格的勞動密集型、出口導向型產(chǎn)業(yè)復(fù)制。依靠市場體量裹挾外商和關(guān)稅政策緊逼造就的繁榮，歸根結(jié)底仍是“市場需求導向型”的繁榮，而不是“要素成本驅(qū)動型”的繁榮，無力助推印度充分利用其龐大的勞動力資源。

PMP對于工業(yè)化進程和印度政治經(jīng)濟格局的影響

印度在手機PMP政策中嘗到了甜頭，莫迪政府一方面加快PMP的“垂直實施”，將手機產(chǎn)業(yè)的階段性差異化的關(guān)稅壁壘政策實施日期一再提前，希望以此加快包括處理器、顯示面板、照相機模組在內(nèi)的高附加值關(guān)鍵元器件的本地生產(chǎn)。另一方面，莫迪也加快了PMP的“水平實施”，將階段性差異化的關(guān)稅壁壘政策復(fù)制到了電視機、微波爐、數(shù)碼相機，甚至是家具、玩具等勞動密集程度更高的產(chǎn)業(yè)。然而，從目前的情況看，這種泛化的PMP政策不僅很難真正有效推進印度整體工業(yè)化進程，還會因為關(guān)稅政策的扭曲效應(yīng)降低印度經(jīng)濟整體運行效率。

雖然不少印度專家和政府官員認為，PMP政策能夠在激烈的國際產(chǎn)業(yè)競爭中通過吸引外資和促進本地投資逐漸培育出本國產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈，以擴大工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模來降低生產(chǎn)成本，最終使印度各產(chǎn)業(yè)即使沒有關(guān)稅保護也具備充分的國際競爭力。但是，關(guān)鍵的問題在于，僅僅通過PMP帶來的規(guī)模優(yōu)勢是否足以抵消印度因勞工、土地、環(huán)保等改革不力帶來的生產(chǎn)成本劣勢，這是要打上一個問號的。而且PMP的實施很可能會催生相應(yīng)的利益集團，使得政策的實施長期化，并為深化改革再添障礙。

莫迪泛化推行PMP政策將極有可能演變?yōu)樾乱惠喌摹斑M口替代”運動——以培育國內(nèi)幼稚產(chǎn)業(yè)、加強經(jīng)濟自立、減少對外依賴為名，推行保護主義和歧視性的關(guān)稅政策。盡管印度歷史上長期推行的“進口替代”導致腐敗橫行、效率低下、產(chǎn)品價高質(zhì)低，已經(jīng)被證明失敗，但是在當前印度工業(yè)化大局推進不力、創(chuàng)造就業(yè)低迷、經(jīng)濟民族主義與印度教民族主義明顯合流的背景下，PMP泛化很可能導致印度工業(yè)化進程走進新的“迷宮”。

（作者為國家發(fā)展改革委員會國際合作中心助理研究員）