從國際投資治理和“競爭中立”規(guī)則的視角能看到什么

王碧珺：我的研究領(lǐng)域主要是國際投資。就這個領(lǐng)域來說，“一帶一路”建設無疑是中國參與國際投資治理的重要平臺。在全球經(jīng)濟治理體系中，貿(mào)易領(lǐng)域有世界貿(mào)易組織（WTO），金融領(lǐng)域有國際貨幣基金組織（IMF），然而在投資領(lǐng)域卻沒有一個全球性廣泛的多邊投資框架以及相應的支持機構(gòu)。現(xiàn)有的幾個在投資領(lǐng)域的多邊治理框架雖然提供了一定的投資保護和便利功能，但存在著明顯的局限性。首先，世界銀行下的解決投資爭端國際中心（ICSID）和多邊擔保機構(gòu)（MIGA）分別以投資后的爭端解決和投資擔保為主。其次，在WTO框架下的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）和《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）雖然與投資規(guī)則直接相關(guān)，但其主要服務的還是貿(mào)易。

2019年4月2日，全球最大非自航絞吸疏浚裝備“新海旭”赴沙特阿拉伯參與“一帶一路”建設啟航儀式在江蘇海門舉行。

目前國際投資治理已經(jīng)進入了一個非常關(guān)鍵的時期。截至2017年底，全球一共有3322個國際投資協(xié)定，其中89%都是雙邊投資協(xié)定，剩下的11%都是各個區(qū)域FTA里面涉及投資的相關(guān)章節(jié)，因此是非常零散的。而且在2017年，新達成的國際投資協(xié)定數(shù)量已經(jīng)比終止的國際投資協(xié)定數(shù)量要少了——當年共達成了18個國際投資協(xié)定，同時有22個國際投資協(xié)定終止。這無疑說明國際投資治理體系面臨著非常重要的變化。

雙邊投資協(xié)定目前也是中國參與國際投資治理的主要形式。但是中國目前已經(jīng)簽署的雙邊投資協(xié)定絕大部分還是基于中國是一個資本輸入國的立場。在上世紀八九十年代，中國主要是一個資本輸入國，與相關(guān)國家簽署投資協(xié)議主要是為了吸引外商來華投資。目前中國已經(jīng)越來越多地成為了資本輸出國——目前已經(jīng)是全球第二大對外直接投資國了，但是中國站在資本輸出國這個立場上參與的國際投資機制以及簽署的雙邊投資協(xié)定還是非常少的。目前在推動的一些雙邊投資協(xié)定談判也主要是與發(fā)達國家之間的。例如，中歐投資協(xié)定談判于2013年11月啟動，至今已開展了19輪談判，持續(xù)五年多。目前雙方剛完成出價清單的交換，談判進入了更為困難的新階段。

“一帶一路”建設顯著拓展了中國在國際投資領(lǐng)域的影響力。中國在“一帶一路”的投資具有兩個非常明顯的特征：第一個特征就是投資的區(qū)域主要集中在一些發(fā)展中的、被認為投資風險比較高的國家與地區(qū)。比如說中亞，傳統(tǒng)的對外投資大國對于中亞的投資是非常少的，而中國已經(jīng)成為了中亞地區(qū)最重要的外資來源國之一?？傮w來看，“一帶一路”建設涉及的區(qū)域的投資風險是偏高的。在中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所連續(xù)第六年發(fā)布的《中國海外投資國家風險評級》中，“一帶一路”沿線低風險級別僅有新加坡一個國家。從報告中構(gòu)建的經(jīng)濟基礎、償債能力、社會彈性、政治風險和對華關(guān)系五大指標、共41個子指標來看，“一帶一路”沿線國家的政治風險尤其突出。

第二個特征，投資行業(yè)非常集中，主要集中在基礎設施建設和能源資源開發(fā)領(lǐng)域。這兩個行業(yè)的主要特征就是建設周期長、資本投入大，施工地域廣闊，同時用工的數(shù)量也非常龐大，并且員工的駐地非常分散。同時，大部分“一帶一路”在建重大項目由中國中央企業(yè)承建。截至2018年底，中央企業(yè)已在“一帶一路”沿線承擔了3116個項目。在已開工和計劃開工的基礎設施項目中，中央企業(yè)承擔的項目數(shù)占比達50%左右，合同額占比超過70%。這兩方面的特征就使得中國在“一帶一路”沿線的項目建設面臨著非常突出的風險。因而，中國亟需在“一帶一路”沿線地區(qū)加強國際投資治理。

立即提出一個“一帶一路”整體層面的、關(guān)于國際投資治理的協(xié)定文本無疑是非常困難的。不過，中國在2016年的G20杭州峰會上提出并通過了全球首份G20全球投資指導原則。該《指導原則》包含九條非約束性原則，從“反對投資保護主義”“外資政策應開放、公平、透明、穩(wěn)定、內(nèi)外協(xié)調(diào)”“各國政府為了公共利益有權(quán)對外國投資進行管制并且應引導外國投資者承擔企業(yè)社會責任”以及“加強國際合作”等方面，為制定國際國內(nèi)投資政策提供了指導。現(xiàn)在可以試圖提出整個“一帶一路”層面的投資指導原則，這個指導原則是非約束性的、初步的。同時中國也要致力于與“一帶一路”沿線國家更新雙邊投資協(xié)定，讓其更加適應中國目前作為一個資本輸出國的角色，更加符合“一帶一路”建設的特征。

這里再強調(diào)一點。在國際投資治理領(lǐng)域，目前的重要發(fā)展方向是更加強調(diào)投資的可持續(xù)性。具體來說就是不能為了吸引外資而降低健康標準、安全標準和環(huán)境標準，在這個方面的大趨勢跟中國對于境外投資的政策也是一致的。如2017年國家頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，以及《關(guān)于進一步引導和規(guī)范境外投資方向的指導意見》，這些文件中都明確規(guī)定了不能夠?qū)⒙浜蟮纳a(chǎn)設備、不符合環(huán)保能耗和安全標準的生產(chǎn)流程轉(zhuǎn)移到海外——這種做法在國際上是非常少見的。一般來說，國際上很少有對于對外投資的具體國家規(guī)定，一般都根據(jù)投資東道國的政策來進行規(guī)范。比如說美國企業(yè)到中國來投資，一般是根據(jù)中國的政策來規(guī)范。但是中國在這些方面就非常注意，強調(diào)本國企業(yè)不能把落后的生產(chǎn)設備、不符合環(huán)保能耗標準的生產(chǎn)設備轉(zhuǎn)移到海外，而且還針對民營企業(yè)專門頒布了《民營企業(yè)境外投資的經(jīng)營行為規(guī)范》，要求民營企業(yè)在海外的投資經(jīng)營過程中，尤其要依法合規(guī)誠信經(jīng)營、注重資源環(huán)境的保護，要切實履行社會責任，要加強境外風險防控。目前，中國的幾份對外投資規(guī)范還有一定的懲戒性質(zhì)，主要是建立信用記錄和黑名單制度，將出現(xiàn)情節(jié)嚴重、影響惡劣的不規(guī)范行為的境外投資經(jīng)營活動主體和相關(guān)責任人納入信用記錄，實施聯(lián)合懲戒。這也無疑是中國進一步融入全球治理體系的重要表現(xiàn)。

吳國鼎：跨國企業(yè)參與全球治理也是全球治理的重要組成部分?？鐕髽I(yè)是全球環(huán)境治理、全球公共產(chǎn)品供應的重要參與者和提供者。具體到“一帶一路”建設，中國企業(yè)在參與這一建設的進程中還存在著一些問題，有待于中國企業(yè)通過進一步“走出去”，進一步融入全球治理予以解決。

從目前來看，中國企業(yè)參與“一帶一路”主要存在以下問題：一是一些“一帶一路”沿線國家對于中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)進行的投資經(jīng)營活動存有疑慮。這些國家覺得中國企業(yè)的投資活動具有政治或者軍事色彩，并不單純出于經(jīng)濟目的，因而產(chǎn)生了抵觸情緒。尤其是對中國的國有企業(yè)，很多國家抱有“刻板印象”，認為它們是“代表國家、為了某種特殊的目的”來進行投資活動的。因而一些國家通過設置準入規(guī)則或者控股比例等措施來限制中國企業(yè)在當?shù)氐耐顿Y。二是中國一些企業(yè)“走出去”目標的不明確也影響到了其對外的投資經(jīng)營。一些企業(yè)認為對外投資是執(zhí)行國家意志，不必考慮經(jīng)濟效益;少數(shù)企業(yè)則把對“一帶一路”國家所進行的投資看作是過剩產(chǎn)能的輸出;也有一些企業(yè)則可能主要是為了獲取當?shù)氐淖匀毁Y源。投資目的不明確，企業(yè)的經(jīng)營方針就會產(chǎn)生混亂，進而會影響到企業(yè)的經(jīng)營效益。事實上也確實有一些中國企業(yè)在“一帶一路”沿線國家所進行的投資并沒有產(chǎn)生預期的經(jīng)濟效益，甚至出現(xiàn)了投資的失敗。三是少數(shù)在“一帶一路”沿線國家投資經(jīng)營的中國企業(yè)忽視了對投資所在地的生態(tài)環(huán)境以及社會建設的參與。一些企業(yè)單純從經(jīng)濟目的出發(fā)進行經(jīng)營，而忽視了一些經(jīng)營項目可能給當?shù)貛淼纳鷳B(tài)環(huán)境等的破壞。也有一些企業(yè)并不遵守投資所在地國家的法規(guī)，也不照顧投資所在地國家和居民的實際需求。這都導致了一些企業(yè)并不能很好地和投資所在地進行融合，造成了“水土不服”的現(xiàn)象。

上述一些問題的存在，導致了現(xiàn)階段的中國企業(yè)參與“一帶一路”還存在一些問題，還不能充分發(fā)揮其在全球治理中的作用。那么應該采取什么措施來解決這些問題呢？

對于中國一些企業(yè)“走出去”目的不明確的問題，中國的企業(yè)“走出去”還是應該堅持“一帶一路”的基本宗旨，那就是“共商、共建、共享”。需要明確，中國企業(yè)參與“一帶一路”不是扶貧，更不是掠奪資源或者傾銷產(chǎn)品，而是一種互利共贏的行為。投資的目的應該是為了雙方共同的利益。對于一些企業(yè)忽視當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護以及社會建設等問題，應該提倡“綠色發(fā)展”和“以人為本”的經(jīng)營理念，不投資可能對當?shù)丨h(huán)境帶來嚴重破壞的項目。投資項目應該有利于當?shù)氐拿裆ㄔO，有利于當?shù)氐木用裆钯|(zhì)量的提高。

對于一些國家對中國國有企業(yè)的疑慮和歧視，中國除了要多約束對外投資企業(yè)的行為、多進行宣傳和解釋以外，一個重要的應對之策就是要實行“競爭中立”政策以及進行國有企業(yè)改革。

“競爭中立”的基本含義就是要求國家對于在市場上參與競爭的不同所有制類型的企業(yè)給予公平對待?！案偁幹辛ⅰ备拍钭钤缡前拇罄麃営?0世紀90年代提出的，后來被經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）以及其他一些國際組織和國家所采用。如美國幾年前在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判中就開始強調(diào)“競爭中立”。

隨著“競爭中立”概念的推廣，各方推行“競爭中立”的目的也和其初衷產(chǎn)生不同。澳大利亞一開始提出“競爭中立”是為了促進國內(nèi)的各種所有制類型企業(yè)的公平競爭，是一項國內(nèi)層面的政策。但是隨著“競爭中立”涵義的進一步延伸，“競爭中立”逐漸上升到了國際層面，目前甚至已經(jīng)成為了以美國為首的西方國家提出的新的國際經(jīng)濟規(guī)則中的組成部分。西方國家著力推廣該準則主要針對的是新興國家，因為以中國為代表的很多新興國家近年來通過國家資本在國際市場上獲得了很大的發(fā)展，對西方發(fā)達國家產(chǎn)生了一定壓力，因而西方國家試圖采取措施限制這些國家國有企業(yè)的發(fā)展。

2017年1月5日，埃塞俄比亞，埃塞華堅輕工業(yè)園內(nèi)的工廠流水線上，工人正在制鞋。

在參與“一帶一路”以及其他對外投資中，中國國有企業(yè)該如何應對“競爭中立”？第一，中國國有企業(yè)要主動適應國際規(guī)則，要主動適應投資所在地國家的法律法規(guī)。第二，要堅持中國特色。中國不可能完全按照西方國家的標準做到所謂的“競爭中立”。當前中國還是一個發(fā)展中國家，有些需要扶持的產(chǎn)業(yè)中的國企是不可能按照西方的標準實行所謂的“競爭中立”的。中國社會主義國家的性質(zhì)也決定了公有制必須占據(jù)主體地位。在西方國家的“競爭中立”鼓噪面前，中國必須要堅持自己的立場。

當然，為了更好地融入“一帶一路”，參與全球治理，中國的國有企業(yè)也需要進行改革。一是有必要把公益性的國有企業(yè)和競爭性的國有企業(yè)分開，對公益性的國有企業(yè)國家可以進行扶持，而對競爭性的國有企業(yè)可以讓其完全走向市場，讓其在市場中參與公平競爭。二是對國有企業(yè)的管理方式進行改革，減少對國有企業(yè)的直接管理和干預。三是進行混合所有制改革。通過混合所有制改革，吸收更多的非國有資本進入到國有企業(yè)，從而縮減可能受到“競爭中立”限制的國有企業(yè)的范圍。四是對國有企業(yè)進行公司治理改革。不可否認，現(xiàn)階段中國國有企業(yè)的公司治理還普遍存在一些需要進行完善的地方。如國有企業(yè)中的黨組織的地位和作用發(fā)揮的問題。中國國企的公司章程中規(guī)定重大決策要經(jīng)過黨委會，這使得一些國家對黨委會在企業(yè)中的地位和作用產(chǎn)生了疑慮。這就有必要進一步明確黨組織在公司治理中的地位以及發(fā)揮作用的機制。

我認為，中國有必要發(fā)布一部《國有企業(yè)白皮書》。通過白皮書，對國有企業(yè)的界定、運作規(guī)則等給予清晰說明。首先，應該明確國有企業(yè)的界定標準。例如，美國的企業(yè)分類中，國資持股20%以上就屬于國有企業(yè)，而中國則規(guī)定國有資本需要持股50%以上。其次，白皮書中要對一些涉及國有企業(yè)的政策進行披露，做到信息透明。例如，對國有企業(yè)的運作機制，對國有企業(yè)所獲得的補貼金額以及進行補貼的方式等問題進行明確說明?？傊?，既然這些問題是不可避免的、躲不開的，還不如直接面對，把問題講清楚。