從國(guó)際投資治理和“競(jìng)爭(zhēng)中立”規(guī)則的視角能看到什么

王碧珺：我的研究領(lǐng)域主要是國(guó)際投資。就這個(gè)領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，“一帶一路”建設(shè)無(wú)疑是中國(guó)參與國(guó)際投資治理的重要平臺(tái)。在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中，貿(mào)易領(lǐng)域有世界貿(mào)易組織（WTO），金融領(lǐng)域有國(guó)際貨幣基金組織（IMF），然而在投資領(lǐng)域卻沒(méi)有一個(gè)全球性廣泛的多邊投資框架以及相應(yīng)的支持機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有的幾個(gè)在投資領(lǐng)域的多邊治理框架雖然提供了一定的投資保護(hù)和便利功能，但存在著明顯的局限性。首先，世界銀行下的解決投資爭(zhēng)端國(guó)際中心（ICSID）和多邊擔(dān)保機(jī)構(gòu)（MIGA）分別以投資后的爭(zhēng)端解決和投資擔(dān)保為主。其次，在WTO框架下的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMs）和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）雖然與投資規(guī)則直接相關(guān)，但其主要服務(wù)的還是貿(mào)易。

2019年4月2日，全球最大非自航絞吸疏浚裝備“新海旭”赴沙特阿拉伯參與“一帶一路”建設(shè)啟航儀式在江蘇海門(mén)舉行。

目前國(guó)際投資治理已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)非常關(guān)鍵的時(shí)期。截至2017年底，全球一共有3322個(gè)國(guó)際投資協(xié)定，其中89%都是雙邊投資協(xié)定，剩下的11%都是各個(gè)區(qū)域FTA里面涉及投資的相關(guān)章節(jié)，因此是非常零散的。而且在2017年，新達(dá)成的國(guó)際投資協(xié)定數(shù)量已經(jīng)比終止的國(guó)際投資協(xié)定數(shù)量要少了——當(dāng)年共達(dá)成了18個(gè)國(guó)際投資協(xié)定，同時(shí)有22個(gè)國(guó)際投資協(xié)定終止。這無(wú)疑說(shuō)明國(guó)際投資治理體系面臨著非常重要的變化。

雙邊投資協(xié)定目前也是中國(guó)參與國(guó)際投資治理的主要形式。但是中國(guó)目前已經(jīng)簽署的雙邊投資協(xié)定絕大部分還是基于中國(guó)是一個(gè)資本輸入國(guó)的立場(chǎng)。在上世紀(jì)八九十年代，中國(guó)主要是一個(gè)資本輸入國(guó)，與相關(guān)國(guó)家簽署投資協(xié)議主要是為了吸引外商來(lái)華投資。目前中國(guó)已經(jīng)越來(lái)越多地成為了資本輸出國(guó)——目前已經(jīng)是全球第二大對(duì)外直接投資國(guó)了，但是中國(guó)站在資本輸出國(guó)這個(gè)立場(chǎng)上參與的國(guó)際投資機(jī)制以及簽署的雙邊投資協(xié)定還是非常少的。目前在推動(dòng)的一些雙邊投資協(xié)定談判也主要是與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的。例如，中歐投資協(xié)定談判于2013年11月啟動(dòng)，至今已開(kāi)展了19輪談判，持續(xù)五年多。目前雙方剛完成出價(jià)清單的交換，談判進(jìn)入了更為困難的新階段。

“一帶一路”建設(shè)顯著拓展了中國(guó)在國(guó)際投資領(lǐng)域的影響力。中國(guó)在“一帶一路”的投資具有兩個(gè)非常明顯的特征：第一個(gè)特征就是投資的區(qū)域主要集中在一些發(fā)展中的、被認(rèn)為投資風(fēng)險(xiǎn)比較高的國(guó)家與地區(qū)。比如說(shuō)中亞，傳統(tǒng)的對(duì)外投資大國(guó)對(duì)于中亞的投資是非常少的，而中國(guó)已經(jīng)成為了中亞地區(qū)最重要的外資來(lái)源國(guó)之一?？傮w來(lái)看，“一帶一路”建設(shè)涉及的區(qū)域的投資風(fēng)險(xiǎn)是偏高的。在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所連續(xù)第六年發(fā)布的《中國(guó)海外投資國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)》中，“一帶一路”沿線低風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別僅有新加坡一個(gè)國(guó)家。從報(bào)告中構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、償債能力、社會(huì)彈性、政治風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)華關(guān)系五大指標(biāo)、共41個(gè)子指標(biāo)來(lái)看，“一帶一路”沿線國(guó)家的政治風(fēng)險(xiǎn)尤其突出。

第二個(gè)特征，投資行業(yè)非常集中，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和能源資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。這兩個(gè)行業(yè)的主要特征就是建設(shè)周期長(zhǎng)、資本投入大，施工地域廣闊，同時(shí)用工的數(shù)量也非常龐大，并且員工的駐地非常分散。同時(shí)，大部分“一帶一路”在建重大項(xiàng)目由中國(guó)中央企業(yè)承建。截至2018年底，中央企業(yè)已在“一帶一路”沿線承擔(dān)了3116個(gè)項(xiàng)目。在已開(kāi)工和計(jì)劃開(kāi)工的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，中央企業(yè)承擔(dān)的項(xiàng)目數(shù)占比達(dá)50%左右，合同額占比超過(guò)70%。這兩方面的特征就使得中國(guó)在“一帶一路”沿線的項(xiàng)目建設(shè)面臨著非常突出的風(fēng)險(xiǎn)。因而，中國(guó)亟需在“一帶一路”沿線地區(qū)加強(qiáng)國(guó)際投資治理。

立即提出一個(gè)“一帶一路”整體層面的、關(guān)于國(guó)際投資治理的協(xié)定文本無(wú)疑是非常困難的。不過(guò)，中國(guó)在2016年的G20杭州峰會(huì)上提出并通過(guò)了全球首份G20全球投資指導(dǎo)原則。該《指導(dǎo)原則》包含九條非約束性原則，從“反對(duì)投資保護(hù)主義”“外資政策應(yīng)開(kāi)放、公平、透明、穩(wěn)定、內(nèi)外協(xié)調(diào)”“各國(guó)政府為了公共利益有權(quán)對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行管制并且應(yīng)引導(dǎo)外國(guó)投資者承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任”以及“加強(qiáng)國(guó)際合作”等方面，為制定國(guó)際國(guó)內(nèi)投資政策提供了指導(dǎo)?，F(xiàn)在可以試圖提出整個(gè)“一帶一路”層面的投資指導(dǎo)原則，這個(gè)指導(dǎo)原則是非約束性的、初步的。同時(shí)中國(guó)也要致力于與“一帶一路”沿線國(guó)家更新雙邊投資協(xié)定，讓其更加適應(yīng)中國(guó)目前作為一個(gè)資本輸出國(guó)的角色，更加符合“一帶一路”建設(shè)的特征。

這里再?gòu)?qiáng)調(diào)一點(diǎn)。在國(guó)際投資治理領(lǐng)域，目前的重要發(fā)展方向是更加強(qiáng)調(diào)投資的可持續(xù)性。具體來(lái)說(shuō)就是不能為了吸引外資而降低健康標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)方面的大趨勢(shì)跟中國(guó)對(duì)于境外投資的政策也是一致的。如2017年國(guó)家頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》，以及《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這些文件中都明確規(guī)定了不能夠?qū)⒙浜蟮纳a(chǎn)設(shè)備、不符合環(huán)保能耗和安全標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)流程轉(zhuǎn)移到海外——這種做法在國(guó)際上是非常少見(jiàn)的。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)際上很少有對(duì)于對(duì)外投資的具體國(guó)家規(guī)定，一般都根據(jù)投資東道國(guó)的政策來(lái)進(jìn)行規(guī)范。比如說(shuō)美國(guó)企業(yè)到中國(guó)來(lái)投資，一般是根據(jù)中國(guó)的政策來(lái)規(guī)范。但是中國(guó)在這些方面就非常注意，強(qiáng)調(diào)本國(guó)企業(yè)不能把落后的生產(chǎn)設(shè)備、不符合環(huán)保能耗標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)移到海外，而且還針對(duì)民營(yíng)企業(yè)專門(mén)頒布了《民營(yíng)企業(yè)境外投資的經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范》，要求民營(yíng)企業(yè)在海外的投資經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，尤其要依法合規(guī)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、注重資源環(huán)境的保護(hù)，要切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，要加強(qiáng)境外風(fēng)險(xiǎn)防控。目前，中國(guó)的幾份對(duì)外投資規(guī)范還有一定的懲戒性質(zhì)，主要是建立信用記錄和黑名單制度，將出現(xiàn)情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的不規(guī)范行為的境外投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體和相關(guān)責(zé)任人納入信用記錄，實(shí)施聯(lián)合懲戒。這也無(wú)疑是中國(guó)進(jìn)一步融入全球治理體系的重要表現(xiàn)。

吳國(guó)鼎：跨國(guó)企業(yè)參與全球治理也是全球治理的重要組成部分?？鐕?guó)企業(yè)是全球環(huán)境治理、全球公共產(chǎn)品供應(yīng)的重要參與者和提供者。具體到“一帶一路”建設(shè)，中國(guó)企業(yè)在參與這一建設(shè)的進(jìn)程中還存在著一些問(wèn)題，有待于中國(guó)企業(yè)通過(guò)進(jìn)一步“走出去”，進(jìn)一步融入全球治理予以解決。

從目前來(lái)看，中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”主要存在以下問(wèn)題：一是一些“一帶一路”沿線國(guó)家對(duì)于中國(guó)企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)進(jìn)行的投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存有疑慮。這些國(guó)家覺(jué)得中國(guó)企業(yè)的投資活動(dòng)具有政治或者軍事色彩，并不單純出于經(jīng)濟(jì)目的，因而產(chǎn)生了抵觸情緒。尤其是對(duì)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，很多國(guó)家抱有“刻板印象”，認(rèn)為它們是“代表國(guó)家、為了某種特殊的目的”來(lái)進(jìn)行投資活動(dòng)的。因而一些國(guó)家通過(guò)設(shè)置準(zhǔn)入規(guī)則或者控股比例等措施來(lái)限制中國(guó)企業(yè)在當(dāng)?shù)氐耐顿Y。二是中國(guó)一些企業(yè)“走出去”目標(biāo)的不明確也影響到了其對(duì)外的投資經(jīng)營(yíng)。一些企業(yè)認(rèn)為對(duì)外投資是執(zhí)行國(guó)家意志，不必考慮經(jīng)濟(jì)效益;少數(shù)企業(yè)則把對(duì)“一帶一路”國(guó)家所進(jìn)行的投資看作是過(guò)剩產(chǎn)能的輸出;也有一些企業(yè)則可能主要是為了獲取當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源。投資目的不明確，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方針就會(huì)產(chǎn)生混亂，進(jìn)而會(huì)影響到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益。事實(shí)上也確實(shí)有一些中國(guó)企業(yè)在“一帶一路”沿線國(guó)家所進(jìn)行的投資并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，甚至出現(xiàn)了投資的失敗。三是少數(shù)在“一帶一路”沿線國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)的中國(guó)企業(yè)忽視了對(duì)投資所在地的生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)建設(shè)的參與。一些企業(yè)單純從經(jīng)濟(jì)目的出發(fā)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，而忽視了一些經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可能給當(dāng)?shù)貛?lái)的生態(tài)環(huán)境等的破壞。也有一些企業(yè)并不遵守投資所在地國(guó)家的法規(guī)，也不照顧投資所在地國(guó)家和居民的實(shí)際需求。這都導(dǎo)致了一些企業(yè)并不能很好地和投資所在地進(jìn)行融合，造成了“水土不服”的現(xiàn)象。

上述一些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致了現(xiàn)階段的中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”還存在一些問(wèn)題，還不能充分發(fā)揮其在全球治理中的作用。那么應(yīng)該采取什么措施來(lái)解決這些問(wèn)題呢？

對(duì)于中國(guó)一些企業(yè)“走出去”目的不明確的問(wèn)題，中國(guó)的企業(yè)“走出去”還是應(yīng)該堅(jiān)持“一帶一路”的基本宗旨，那就是“共商、共建、共享”。需要明確，中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”不是扶貧，更不是掠奪資源或者傾銷產(chǎn)品，而是一種互利共贏的行為。投資的目的應(yīng)該是為了雙方共同的利益。對(duì)于一些企業(yè)忽視當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)以及社會(huì)建設(shè)等問(wèn)題，應(yīng)該提倡“綠色發(fā)展”和“以人為本”的經(jīng)營(yíng)理念，不投資可能對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重破壞的項(xiàng)目。投資項(xiàng)目應(yīng)該有利于當(dāng)?shù)氐拿裆ㄔO(shè)，有利于當(dāng)?shù)氐木用裆钯|(zhì)量的提高。

對(duì)于一些國(guó)家對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的疑慮和歧視，中國(guó)除了要多約束對(duì)外投資企業(yè)的行為、多進(jìn)行宣傳和解釋以外，一個(gè)重要的應(yīng)對(duì)之策就是要實(shí)行“競(jìng)爭(zhēng)中立”政策以及進(jìn)行國(guó)有企業(yè)改革。

“競(jìng)爭(zhēng)中立”的基本含義就是要求國(guó)家對(duì)于在市場(chǎng)上參與競(jìng)爭(zhēng)的不同所有制類型的企業(yè)給予公平對(duì)待?！案?jìng)爭(zhēng)中立”概念最早是澳大利亞于20世紀(jì)90年代提出的，后來(lái)被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）以及其他一些國(guó)際組織和國(guó)家所采用。如美國(guó)幾年前在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判中就開(kāi)始強(qiáng)調(diào)“競(jìng)爭(zhēng)中立”。

隨著“競(jìng)爭(zhēng)中立”概念的推廣，各方推行“競(jìng)爭(zhēng)中立”的目的也和其初衷產(chǎn)生不同。澳大利亞一開(kāi)始提出“競(jìng)爭(zhēng)中立”是為了促進(jìn)國(guó)內(nèi)的各種所有制類型企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，是一項(xiàng)國(guó)內(nèi)層面的政策。但是隨著“競(jìng)爭(zhēng)中立”涵義的進(jìn)一步延伸，“競(jìng)爭(zhēng)中立”逐漸上升到了國(guó)際層面，目前甚至已經(jīng)成為了以美國(guó)為首的西方國(guó)家提出的新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中的組成部分。西方國(guó)家著力推廣該準(zhǔn)則主要針對(duì)的是新興國(guó)家，因?yàn)橐灾袊?guó)為代表的很多新興國(guó)家近年來(lái)通過(guò)國(guó)家資本在國(guó)際市場(chǎng)上獲得了很大的發(fā)展，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)生了一定壓力，因而西方國(guó)家試圖采取措施限制這些國(guó)家國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。

2017年1月5日，埃塞俄比亞，埃塞華堅(jiān)輕工業(yè)園內(nèi)的工廠流水線上，工人正在制鞋。

在參與“一帶一路”以及其他對(duì)外投資中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)該如何應(yīng)對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)中立”？第一，中國(guó)國(guó)有企業(yè)要主動(dòng)適應(yīng)國(guó)際規(guī)則，要主動(dòng)適應(yīng)投資所在地國(guó)家的法律法規(guī)。第二，要堅(jiān)持中國(guó)特色。中國(guó)不可能完全按照西方國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)做到所謂的“競(jìng)爭(zhēng)中立”。當(dāng)前中國(guó)還是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，有些需要扶持的產(chǎn)業(yè)中的國(guó)企是不可能按照西方的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行所謂的“競(jìng)爭(zhēng)中立”的。中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)也決定了公有制必須占據(jù)主體地位。在西方國(guó)家的“競(jìng)爭(zhēng)中立”鼓噪面前，中國(guó)必須要堅(jiān)持自己的立場(chǎng)。

當(dāng)然，為了更好地融入“一帶一路”，參與全球治理，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)也需要進(jìn)行改革。一是有必要把公益性的國(guó)有企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)分開(kāi)，對(duì)公益性的國(guó)有企業(yè)國(guó)家可以進(jìn)行扶持，而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)可以讓其完全走向市場(chǎng)，讓其在市場(chǎng)中參與公平競(jìng)爭(zhēng)。二是對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理方式進(jìn)行改革，減少對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接管理和干預(yù)。三是進(jìn)行混合所有制改革。通過(guò)混合所有制改革，吸收更多的非國(guó)有資本進(jìn)入到國(guó)有企業(yè)，從而縮減可能受到“競(jìng)爭(zhēng)中立”限制的國(guó)有企業(yè)的范圍。四是對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司治理改革。不可否認(rèn)，現(xiàn)階段中國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理還普遍存在一些需要進(jìn)行完善的地方。如國(guó)有企業(yè)中的黨組織的地位和作用發(fā)揮的問(wèn)題。中國(guó)國(guó)企的公司章程中規(guī)定重大決策要經(jīng)過(guò)黨委會(huì)，這使得一些國(guó)家對(duì)黨委會(huì)在企業(yè)中的地位和作用產(chǎn)生了疑慮。這就有必要進(jìn)一步明確黨組織在公司治理中的地位以及發(fā)揮作用的機(jī)制。

我認(rèn)為，中國(guó)有必要發(fā)布一部《國(guó)有企業(yè)白皮書(shū)》。通過(guò)白皮書(shū)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定、運(yùn)作規(guī)則等給予清晰說(shuō)明。首先，應(yīng)該明確國(guó)有企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國(guó)的企業(yè)分類中，國(guó)資持股20%以上就屬于國(guó)有企業(yè)，而中國(guó)則規(guī)定國(guó)有資本需要持股50%以上。其次，白皮書(shū)中要對(duì)一些涉及國(guó)有企業(yè)的政策進(jìn)行披露，做到信息透明。例如，對(duì)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)國(guó)有企業(yè)所獲得的補(bǔ)貼金額以及進(jìn)行補(bǔ)貼的方式等問(wèn)題進(jìn)行明確說(shuō)明?？傊?，既然這些問(wèn)題是不可避免的、躲不開(kāi)的，還不如直接面對(duì)，把問(wèn)題講清楚。