財政部“三定方案”之變

劉琳

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調(diào)整。

3月1日，中央編辦在其官網(wǎng)公布《財政部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》（下稱“三定方案”），列明了財政部在職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制三方面的調(diào)整方案。

一位接近財政部的人士對記者表示，根據(jù)新一輪國務院機構(gòu)改革部署，近一年來，國務院各個部門的“三定方案”陸續(xù)發(fā)布，此次財政部“三定方案”的推出，正是這一改革進程中的一部分。此外，近幾年不斷變化的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和不斷深入的改革，也對財政部門以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能催生出新的需求，“三定方案”中的一些調(diào)整，也是與時俱進的一種體現(xiàn)。

三項職能轉(zhuǎn)變

完善宏觀調(diào)控體系、深化財稅體制改革和防范化解地方政府債務風險，是此次“三定方案”中財政部職能轉(zhuǎn)變的要點。

宏觀調(diào)控一直是財政部門承擔的重要職責，而這一次的特點，主要體現(xiàn)在新的經(jīng)濟形勢對財政政策提出了更高的要求。

中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍認為，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，財政政策既要充分發(fā)揮積極財政的作用，激發(fā)經(jīng)濟活力，又要通過一系列的財政改革舉措，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，培育經(jīng)濟長期發(fā)展的動能。在這種局面下，政策的前瞻、精準和協(xié)調(diào)，就顯得尤為重要。

新設(shè) 按照此次“三定方案”，財政部在內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面有新設(shè)司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司頗為引人注目。

去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，必須精準把握宏觀調(diào)控的度，主動預調(diào)微調(diào)、強化政策協(xié)同。今年政府工作報告提出，繼續(xù)創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，確保經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。堅持以市場化改革的思路和辦法破解發(fā)展難題，發(fā)揮好宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)作用，豐富和靈活運用財政、貨幣、就業(yè)政策工具，增強調(diào)控前瞻性、針對性和有效性，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行創(chuàng)造條件。

“具體在財政領(lǐng)域，比如更大力度的減稅降費，通過政策性金融、普惠型金融等手段支持小微企業(yè)發(fā)展等，將成為財政政策發(fā)揮自身宏觀調(diào)控作用的重要體現(xiàn)?！壁w錫軍說。

伴隨著新的“三定方案”的推出，財政部正迎來部分部門與職能的調(diào)整。

“三定方案”指出，要構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃、財政、金融等政策協(xié)調(diào)和工作協(xié)同機制，強化經(jīng)濟監(jiān)測預測預警能力，建立健全重大問題研究和政策儲備工作機制，增強宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。

財政部“三定方案”中，職能轉(zhuǎn)變的第二點是深化財稅體制改革。十九大報告明確提出，我國要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，并深化稅收制度改革。

在“三定方案”中，以上改革要點悉數(shù)列出，并進一步列出了完善轉(zhuǎn)移支付制度、逐步統(tǒng)一預算分配、全面推行政府性基金和行政事業(yè)性收費清單管理等改革事項。“可以說此項職能轉(zhuǎn)變就是按照十九大的要求，進一步明確了財政部未來承擔的財稅體制改革任務?！敝袊缈圃贺斀?jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌說。

職能轉(zhuǎn)變的第三點是防范化解地方政府債務風險。

“十九大報告明確提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。最近兩年，地方債務開前門、堵后門的改革，成為財政部門的主抓工作，這也將繼續(xù)成為財政部門未來的一項重要功課?！敝袊斦茖W研究院研究員孫潔說。

隨著這項職能轉(zhuǎn)變，債務管理在財政部門工作中的重要性可能將明顯抬升。在此前財政部網(wǎng)站公開的財政部職能中，有關(guān)債務管理職能列在第十一項，而“三定方案”中，這一職能列在了第七項，并將“編制國債余額限額計劃”改為“編制國債和地方政府債余額限額計劃”。

未來，包括規(guī)范舉債融資機制、構(gòu)建閉環(huán)管理體系、嚴控法定限額內(nèi)債務風險、著力防控隱性債務風險等，都將成為財政部需要承擔的職責。

新設(shè)一司

按照此次“三定方案”，財政部在內(nèi)設(shè)機構(gòu)方面有新設(shè)司局、司局合并、司局更名等一系列變化。其中，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司頗為引人注目。

“三定方案”顯示，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司承擔自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原等方面的部門預算和相關(guān)領(lǐng)域預算支出有關(guān)工作，提出促進資源節(jié)約、土地整治、生態(tài)保護修復、污染防治、核與輻射安全、海洋、測繪、國家公園建設(shè)等方面的財政政策建議。參與擬訂自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃、政策等。

上述接近財政部的人士表示，新設(shè)自然資源和生態(tài)環(huán)境司的一大背景，是新一輪國務院機構(gòu)改革中，設(shè)立了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部。財政部此番新設(shè)司局，并賦予自然資源和生態(tài)環(huán)境的財政預算、提出財政政策建議的職能，可以同自然資源部和環(huán)生態(tài)環(huán)境部更好地協(xié)同合作，提高效率。

另一方面，“十九大報告提出要堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)。目前在自然資源和生態(tài)環(huán)境保護方面，財政可做的工作還有很大空間，比如這方面的央地事權(quán)和支出責任劃分還要進一步明確，許多地方的生態(tài)環(huán)境保護需要更多財政資金支持，等等，這一部門的設(shè)立也凸顯出未來財政工作在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護方面將起到越來越關(guān)鍵的作用?！鄙鲜鼋咏斦康娜耸空f。

按照以往的機構(gòu)設(shè)置，財政部范圍內(nèi)，有多個司局的職能或內(nèi)設(shè)機構(gòu)涉及自然資源與生態(tài)環(huán)境。比如稅政司設(shè)有環(huán)境資源與行為稅處，農(nóng)業(yè)司設(shè)有林業(yè)處、水利處，經(jīng)濟建設(shè)司設(shè)有環(huán)境與資源處。

未來，伴隨自然資源和生態(tài)環(huán)境司的設(shè)立，前述部門的職能與內(nèi)設(shè)機構(gòu)或?qū)⒚媾R調(diào)整。根據(jù)財政部網(wǎng)站信息顯示，此前經(jīng)濟建設(shè)司職能包括參與研究制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃和政策，牽頭生態(tài)文明財政制度建設(shè)，實施促進節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境保護的財政政策。然而，在中央編辦最新發(fā)布的“三定方案”中，經(jīng)濟建設(shè)司職能未再提及生態(tài)文明、生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容。

兩項更名

按照“三定方案”，財政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)的變化還包括兩項更名，一是農(nóng)業(yè)司更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村司，二是監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評價局。

新一輪國務院機構(gòu)改革中，組建了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，上述接近財政部的人士表示，農(nóng)業(yè)司更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村司的一大因素，也是與國務院機構(gòu)改革相匹配。

更名后的農(nóng)業(yè)農(nóng)村司，其職責也更加豐富。與農(nóng)業(yè)司職能相比較可以發(fā)現(xiàn)，“三定方案”中農(nóng)業(yè)農(nóng)村司職能增加了“承擔財政支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)工作”這一內(nèi)容。

與農(nóng)業(yè)司更名相似，監(jiān)督檢查局更名為監(jiān)督評價局也與國務院機構(gòu)改革息息相關(guān)。2018年3月通過的《國務院機構(gòu)改革方案》在“優(yōu)化審計署職責”部分中提出，將國家發(fā)展和改革委員會的重大項目稽查、財政部的中央預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的監(jiān)督檢查、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會的國有企業(yè)領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系。

“這意味著，從國務院機構(gòu)改革中就可以看出，財政部在中央預算執(zhí)行等方面的監(jiān)督檢查職能將得到淡化?！鄙鲜鋈耸空f。

職能有減也有增。在監(jiān)督檢查功能淡化的同時，評價評估功能得到強化。據(jù)記者了解，評價職能將主要體現(xiàn)在預算績效管理上。與監(jiān)督檢查局職能相比，“三定方案”顯示，監(jiān)督評價局的新增職責之一，正是承擔預算績效評價有關(guān)工作。

在2019年政府工作報告中，深化財稅金融體制改革部分提及的第一項是加大預算公開力度?！坝纱丝梢婎A算體制改革在未來財政工作中的關(guān)鍵地位?！睆埍笳f。無論是預算公開改革，還是維度更廣的現(xiàn)代預算制度的建設(shè)，都離不開更為完善、有效的預算績效評價管理體系。

“檢查變?yōu)榭冃гu價，也可以助推各地各部門的預算管理工作，變得更加主動?！鄙鲜鋈耸空f。

中國財政科學研究院研究員白景明認為，未來全面實施預算績效管理，可以將“花錢”和“辦事”統(tǒng)一起來，通過績效目標的設(shè)定、監(jiān)控、評價、報告和公開全鏈條，實現(xiàn)政府責任的計量化、透明化、可視化。

伴隨監(jiān)督檢查局更名，未來司局之間的職能是否也有所調(diào)整，將成為進一步的看點。財政部網(wǎng)站信息顯示，此前預算司的職責包括研究建立預算績效管理制度和評價體系，組織指導中央和地方預算績效管理工作，但在“三定方案”中，預算司職能沒有再提及預算績效的內(nèi)容。