鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象及治理

□趙 杰 喻 堅(jiān)

一、引言

2006年廢除農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家主要以項(xiàng)目制的方式向基層輸入大量資源完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目制的直接執(zhí)行者和國(guó)家與社會(huì)的連接點(diǎn)對(duì)于項(xiàng)目落實(shí)成果起著至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，在全國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與進(jìn)行脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，國(guó)家發(fā)改委、水利部、扶貧辦等各部委加大了對(duì)基層項(xiàng)目建設(shè)的輸入力度，各項(xiàng)目資金直接撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金全方位下移。全國(guó)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)數(shù)量直線上升，例如宜昌市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2014年全鎮(zhèn)實(shí)施項(xiàng)目15個(gè)，2017年激增至98個(gè)。面對(duì)陡然增加的財(cái)政資金投入與項(xiàng)目數(shù)量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身管理水平未能及時(shí)提升至相應(yīng)水平，導(dǎo)致出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)延期、投資失控、工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、資金未發(fā)揮預(yù)期效益等各種項(xiàng)目管理亂象。其中最嚴(yán)重的問(wèn)題為各縣市區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均普遍存在財(cái)政資金長(zhǎng)期滯留在政府賬戶上并未使用的現(xiàn)象，造成財(cái)政資源的極大浪費(fèi)。例如根據(jù)宜昌市秭歸縣審計(jì)局公布的數(shù)據(jù)：截至2018年2月底，上級(jí)下達(dá)該縣2016年度和2017年度財(cái)政專項(xiàng)資金269,216萬(wàn)元，已撥付使用193,826萬(wàn)元，專項(xiàng)資金結(jié)存75,390萬(wàn)元，占資金總額的28%。全國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金大范圍滯留反映出了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政資金使用與項(xiàng)目管理中存在問(wèn)題，這種普遍現(xiàn)象導(dǎo)致財(cái)政專項(xiàng)資金及時(shí)效應(yīng)發(fā)揮不力、精準(zhǔn)扶貧效果不佳以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施困難。目前亟需對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理模式進(jìn)行優(yōu)化，保障財(cái)政資金及時(shí)高效發(fā)揮預(yù)期效益，助推鄉(xiāng)村振興與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。因此，探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象問(wèn)題，無(wú)疑對(duì)于當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理具有極其重要的意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象

造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象的原因是多方面的，既有權(quán)責(zé)配置失衡的客觀原因，也有管理人員能力欠缺的主觀原因。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象主要有以下方面。

(一)權(quán)責(zé)配置失衡。如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在“責(zé)任大于權(quán)力“的現(xiàn)象。例如，在宜昌市B區(qū)，一個(gè)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為業(yè)主投資200萬(wàn)元的工程項(xiàng)目由區(qū)發(fā)改局立項(xiàng)審批，由區(qū)財(cái)政局評(píng)審，但項(xiàng)目的責(zé)任單位卻僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從管理邏輯上進(jìn)行分析，一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度不僅受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理水平的影響，同時(shí)還受上級(jí)審批部門審批速度的影響，但結(jié)果追責(zé)卻往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方，這本身就是邏輯悖論。而項(xiàng)目資金的不完整控制權(quán)限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)項(xiàng)目的管理，同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目實(shí)施積極性造成了打擊，從而導(dǎo)致了項(xiàng)目實(shí)施緩慢的現(xiàn)象。

財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施程序復(fù)雜一直以來(lái)是行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的問(wèn)題，圖1為宜昌市B區(qū)投資額50萬(wàn)元(含)以上的房建項(xiàng)目實(shí)施流程圖。從圖中可以看出，一個(gè)投資金額80萬(wàn)元的房建項(xiàng)目實(shí)施就需要11個(gè)部門，共計(jì)20道審批程序。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理項(xiàng)目時(shí)面臨的問(wèn)題之多，耗時(shí)之長(zhǎng)。根據(jù)實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，宜昌市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房建項(xiàng)目從申報(bào)至開工所用時(shí)間平均為1年以上?；谶@些現(xiàn)實(shí)情況，財(cái)政資金常常滯留2年以上不使用也就不難遇見。在全國(guó)深化“放管服”改革的背景下，這些現(xiàn)象反映出基層政府仍然存在放權(quán)力度不夠的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)限不足，對(duì)項(xiàng)目管理無(wú)絕對(duì)控制權(quán)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施緩慢、財(cái)政資金滯留。

圖1 投資額50萬(wàn)元(含)以上房建項(xiàng)目實(shí)施流程圖

(二)項(xiàng)目管理非專業(yè)化運(yùn)行。項(xiàng)目管理本身程序性、法律性、專業(yè)性較強(qiáng)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理人員多為行政干部，均無(wú)專業(yè)基礎(chǔ)，存在“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象。而管理人員對(duì)項(xiàng)目實(shí)施流程不熟，導(dǎo)致業(yè)主單位審批手續(xù)重復(fù)申請(qǐng)、推動(dòng)項(xiàng)目緩慢，人為增加管理成本。項(xiàng)目實(shí)施中所涉及的施工圖、造價(jià)預(yù)算以及設(shè)計(jì)變更等內(nèi)容均有較高的專業(yè)性要求，但目前管理人員均不具備相應(yīng)專業(yè)素質(zhì)，從而導(dǎo)致業(yè)主判斷失誤，投資失控。例如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目管理人員無(wú)法看懂系統(tǒng)的施工藍(lán)圖，對(duì)工程造價(jià)無(wú)法作出合理性判斷，尤其是工程量變更隨意許可，這些因素均會(huì)導(dǎo)致投資失控與項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)未實(shí)現(xiàn)。同時(shí)艱苦的環(huán)境與繁重的工作任務(wù)形塑了人員匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)狀。目前基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在身兼數(shù)職現(xiàn)象，項(xiàng)目管理人員也不例外。以宜昌市B區(qū)為例，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)專門項(xiàng)目管理部門，即使有項(xiàng)目管理辦公室，也無(wú)法做到專人專責(zé)，多數(shù)情況為一套班子對(duì)應(yīng)多個(gè)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)專人專心管理項(xiàng)目導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。且行政體系存在輪崗制度，項(xiàng)目管理人員變動(dòng)頻繁也不利于項(xiàng)目實(shí)施。

(三)部門“碎片化”運(yùn)行，管理流程被分割。由于部門本位主義的組織結(jié)構(gòu)與各自為政的文官體系，目前行政機(jī)構(gòu)多實(shí)行“碎片化”運(yùn)行。從圖1中可以看出，一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及到多個(gè)部門的審批，單環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，整體項(xiàng)目推進(jìn)就可能會(huì)出現(xiàn)停滯。但目前各職能部門并無(wú)高效溝通機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目審批仍堅(jiān)持部門本位主義，并未考慮項(xiàng)目實(shí)施整體性流程。以宜昌市B區(qū)為例，區(qū)交易中心實(shí)行權(quán)力下放，投資額400萬(wàn)元以下的工程項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行組織招標(biāo)，因此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加快項(xiàng)目實(shí)施速度；但區(qū)發(fā)改局要求投資金額達(dá)30萬(wàn)元以上的工程項(xiàng)目須由區(qū)發(fā)改局立項(xiàng)審批，2個(gè)部門對(duì)項(xiàng)目權(quán)限下放不一致，導(dǎo)致雖然項(xiàng)目招標(biāo)流程簡(jiǎn)化，但整體推進(jìn)速度并未明顯加快。同時(shí)不同部門提出的不同要求也體現(xiàn)出了邊界嚴(yán)格的公共事務(wù)屬性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)項(xiàng)目時(shí)困難重重。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目管理業(yè)主，也存在管理流程不暢，未形成項(xiàng)目管理體系。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施情況為：項(xiàng)目立項(xiàng)由區(qū)發(fā)改局審批、施工圖設(shè)計(jì)與造價(jià)預(yù)算由業(yè)主單位自行聘請(qǐng)有資質(zhì)的的單位進(jìn)行、預(yù)算評(píng)審由財(cái)政部門負(fù)責(zé)、招投標(biāo)由鎮(zhèn)招標(biāo)辦負(fù)責(zé)、建設(shè)管理由業(yè)主單位負(fù)責(zé)、驗(yàn)收由鎮(zhèn)級(jí)驗(yàn)收組負(fù)責(zé)、審計(jì)結(jié)算由業(yè)主單位與區(qū)審計(jì)局負(fù)責(zé)。各部門在管理項(xiàng)目時(shí)，呈現(xiàn)出信息溝通缺位和整合能力不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目管理中的行為失范。

(四)施工環(huán)節(jié)管理缺位。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理項(xiàng)目普遍存在重視項(xiàng)目開工前的前期手續(xù)，項(xiàng)目開工后的進(jìn)度、質(zhì)量、投資監(jiān)管不足的現(xiàn)象。圖2為A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年移民項(xiàng)目投資完成統(tǒng)計(jì)圖，從圖中可以看出幾乎每個(gè)項(xiàng)目投資都超出了項(xiàng)目合同金額，以此可以反映目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在施工環(huán)節(jié)中的管理缺位。由于政府投資項(xiàng)目前期手續(xù)的復(fù)雜，多數(shù)業(yè)主單位將主要精力用于項(xiàng)目開工前的程序推動(dòng)，例如項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃審批、財(cái)政評(píng)審、招投標(biāo)等，但項(xiàng)目開工后業(yè)主對(duì)于項(xiàng)目管理力度卻有所下降，僅僅依靠監(jiān)理單位進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管。這種“重手續(xù)，輕建設(shè)”的管理現(xiàn)象導(dǎo)致了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度緩慢、投資失控以及因?yàn)椴糠衷O(shè)計(jì)變更而項(xiàng)目暫停的現(xiàn)象。

圖2 A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018年移民項(xiàng)目投資完成統(tǒng)計(jì)圖

(五)項(xiàng)目管理應(yīng)急機(jī)制缺失。由于項(xiàng)目建設(shè)存在一定周期，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)復(fù)雜，因而項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)意料之外的情況。例如項(xiàng)目施工過(guò)程中出現(xiàn)土石塌方，或因天氣原因出現(xiàn)邊坡滑坡等應(yīng)急搶險(xiǎn)類情況。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)處理方式為簡(jiǎn)單地將這部分建設(shè)內(nèi)容作為工程量變更納入該項(xiàng)目統(tǒng)一結(jié)算審計(jì)，因此往往會(huì)出現(xiàn)投資超出預(yù)期的結(jié)果。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因在于應(yīng)急機(jī)制的缺失，目前關(guān)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的應(yīng)急情況處理措施并未明確。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目管理辦法中僅有一句“按照國(guó)家法律法規(guī)執(zhí)行”，并無(wú)具體要求，因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)應(yīng)急情況無(wú)法提出處理措施，只能將其納入已實(shí)施的項(xiàng)目中統(tǒng)一結(jié)算。

(六)項(xiàng)目申報(bào)行為異化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在申報(bào)項(xiàng)目為保障項(xiàng)目獲批，往往可能存在罔顧項(xiàng)目實(shí)施難度、夸大項(xiàng)目效益的現(xiàn)象。由于項(xiàng)目申報(bào)階段無(wú)經(jīng)費(fèi)保障，且無(wú)法確認(rèn)項(xiàng)目是否獲批，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般未對(duì)項(xiàng)目評(píng)估投入資金，也未聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘并出具分析報(bào)告，項(xiàng)目申報(bào)材料多根據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)填寫。這種行為便導(dǎo)致項(xiàng)目獲批后，實(shí)施起來(lái)可能會(huì)困難重重。同時(shí)項(xiàng)目前期申報(bào)不精準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在效益分析失判，還體現(xiàn)在設(shè)計(jì)圖紙不符合實(shí)際等。迫于項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)限，業(yè)主單位有時(shí)甚至?xí)岢鲞`反基本規(guī)律的要求，導(dǎo)致設(shè)計(jì)單位為完成業(yè)主要求而草率出圖，人為增加項(xiàng)目實(shí)施難度。這種前期胡亂申報(bào)行為會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中設(shè)計(jì)變更頻繁、建設(shè)進(jìn)度緩慢、投資失控等不良現(xiàn)象，從而出現(xiàn)財(cái)政資金未能發(fā)揮預(yù)期效益的結(jié)果。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目治理方略

(一)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目“代建制”。2004年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資體制改革的決定》提出“對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”，代建制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的創(chuàng)新探索，通過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)代建，實(shí)現(xiàn)了政府投資項(xiàng)目模式由“投、建、管、用”一體向“投、建、管、用”職能分離的轉(zhuǎn)化，是我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理改革的一項(xiàng)重大創(chuàng)舉。通過(guò)具有法律效力的代建合同，做到投資、建設(shè)、管理、使用分開，用內(nèi)行管理項(xiàng)目，促進(jìn)政府部門轉(zhuǎn)變職能，從管理具體項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到管理規(guī)范市場(chǎng)上來(lái)。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將項(xiàng)目管理工作委托給更加專業(yè)的代建單位，項(xiàng)目決策的科學(xué)性更能保證，利于提升項(xiàng)目管理水平及工作效率。

(二)深化“放管服”改革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府效能。深化“放管服”改革，可加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)利于提升行政管理效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項(xiàng)目實(shí)施的第一責(zé)任人，理應(yīng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施具有主要決定權(quán)，整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)展應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。因此從立項(xiàng)、評(píng)審、招標(biāo)到審計(jì)等項(xiàng)目主要環(huán)節(jié)的審批權(quán)應(yīng)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，全流程權(quán)力下放才能真正賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目管理實(shí)權(quán)，利于項(xiàng)目快速推進(jìn)，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)一致。項(xiàng)目各環(huán)節(jié)可實(shí)行備案制，上級(jí)部門履行監(jiān)督職責(zé)，定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理項(xiàng)目進(jìn)行抽查。這種管理模式便于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動(dòng)性，減輕區(qū)級(jí)部門工作量，實(shí)現(xiàn)行政體制高效化運(yùn)轉(zhuǎn)，從而保障項(xiàng)目快速推進(jìn)、財(cái)政資金及時(shí)發(fā)揮效益。

(三)實(shí)行項(xiàng)目申報(bào)專業(yè)化審批。優(yōu)化項(xiàng)目管理應(yīng)從源頭抓起，在項(xiàng)目申報(bào)之初進(jìn)行嚴(yán)格審核，效益分析、建設(shè)內(nèi)容、前期條件未明確的項(xiàng)目不予審批，從根本上減少“問(wèn)題”項(xiàng)目。通過(guò)完善項(xiàng)目申報(bào)流程，以制度化的方式要求項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行專業(yè)化前期評(píng)估，提高設(shè)計(jì)概算精度，理性申報(bào)。例如資金供給單位可以要求項(xiàng)目申報(bào)時(shí)必須提供由專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的可研報(bào)告、項(xiàng)目建設(shè)地實(shí)景照片、前期準(zhǔn)備情況報(bào)告書等申報(bào)材料。通過(guò)細(xì)化申報(bào)資料清單，使項(xiàng)目申報(bào)單位投入前期資金、進(jìn)行專業(yè)分析、合理高效申報(bào)。同時(shí)對(duì)于申報(bào)資料也可以聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核，無(wú)論是效益分析的合理性，還是項(xiàng)目建設(shè)的可行性以及工程造價(jià)的真實(shí)性都應(yīng)進(jìn)行深度、專業(yè)、全面的評(píng)估。因此要保障財(cái)政資金效益最優(yōu)化與項(xiàng)目實(shí)施高效化，應(yīng)該追求項(xiàng)目質(zhì)量，而不是數(shù)量。

(四)嚴(yán)格入口篩選和專業(yè)培訓(xùn)，構(gòu)建專職項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)。一方面基于項(xiàng)目管理的專業(yè)性與復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選定項(xiàng)目管理人員時(shí)應(yīng)盡量考慮其專業(yè)基礎(chǔ)，避免零基礎(chǔ)的行政干部直接管理項(xiàng)目，甚至在公務(wù)員招考時(shí)可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)定專崗職位，定專業(yè)招錄。另一方面項(xiàng)目實(shí)施具有一定周期，且連貫性較強(qiáng)，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少項(xiàng)目管理部門的輪崗頻次。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)整合資源，成立專職專責(zé)的項(xiàng)目管理部門。例如宜昌市C鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了項(xiàng)目管理辦公室，由4人專門負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)所有工程項(xiàng)目，全流程控制，單主體推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了“專業(yè)的人專心做專業(yè)的事”，全鎮(zhèn)項(xiàng)目實(shí)施速度大幅度提升，工程質(zhì)量得到提高。在保障項(xiàng)目管理人員專業(yè)化的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)定期對(duì)項(xiàng)目管理人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)最新項(xiàng)目管理相關(guān)法律法規(guī)，不斷提升項(xiàng)目管理人員綜合水平，推動(dòng)政府投資項(xiàng)目快速高效實(shí)施。

(五)建立部門溝通聯(lián)合機(jī)制，實(shí)行項(xiàng)目管理“整體化”運(yùn)行。項(xiàng)目實(shí)施涉及部門多、程序復(fù)雜，各職能部門要打破行政壁壘，建立互聯(lián)互通機(jī)制。既保障本部門的行業(yè)規(guī)定得以貫徹落實(shí)，也應(yīng)該為項(xiàng)目業(yè)主提供連續(xù)性服務(wù)，減少項(xiàng)目間斷性推動(dòng)的現(xiàn)象。上級(jí)政府(市級(jí)、區(qū)級(jí))應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門職責(zé)與權(quán)限，整合資源，簡(jiǎn)化重復(fù)性程序，建立連續(xù)性項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)制。圖3為建議可采取的項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)制，以項(xiàng)目業(yè)主為主要推動(dòng)力，各職能部門信息共享、互聯(lián)互通，以服務(wù)意識(shí)來(lái)共同推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。各職能部門在完成審批職責(zé)之外，還應(yīng)主動(dòng)與上、下環(huán)節(jié)審批部門溝通聯(lián)系。詢問(wèn)上一環(huán)節(jié)職能部門近期項(xiàng)目審批情況，并獲得項(xiàng)目資料；同時(shí)通知下一環(huán)節(jié)審批部門已有項(xiàng)目進(jìn)展，移交已批項(xiàng)目資料，加快項(xiàng)目推動(dòng)。這種項(xiàng)目推動(dòng)模式跨越了政府組織間的界限藩籬，加強(qiáng)政府組織間的合作與整合，發(fā)揮出了跨部門協(xié)作催化劑的功效。同時(shí)上級(jí)政府可對(duì)各職能部門互聯(lián)互通與項(xiàng)目審批情況進(jìn)行量化考核，通過(guò)考核迫使職能部門加強(qiáng)溝通、快速審批，從而保障項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行。

圖3 項(xiàng)目推動(dòng)機(jī)制圖

(六)建立全過(guò)程監(jiān)管體系，明確應(yīng)急處理措施。政府投資項(xiàng)目管理不僅要節(jié)約政府投資，更要注重工程質(zhì)量和社會(huì)效益。項(xiàng)目管理應(yīng)建立涵蓋施工前、施工中、施工后的全方位、立體化監(jiān)管體系，尤其是施工期間的施工進(jìn)度、工程質(zhì)量、投資控制監(jiān)管。同時(shí)及時(shí)公開項(xiàng)目信息，接受主管部門、監(jiān)理單位及中介等社會(huì)力量的監(jiān)督，擴(kuò)大群眾參與度。要求審計(jì)部門參與項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資審計(jì)逐步走向制度化。且針對(duì)工程施工中可能出現(xiàn)的應(yīng)急搶險(xiǎn)等特殊情況，各級(jí)政府在國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上應(yīng)出臺(tái)《應(yīng)急搶險(xiǎn)類工程項(xiàng)目管理辦法》，細(xì)化處理措施，明確管理流程，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理應(yīng)急情況時(shí)有章可循、有據(jù)可依。應(yīng)急類工程量的剔除可減少項(xiàng)目變更頻次，保障項(xiàng)目投資得以控制，舒緩鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的項(xiàng)目管理壓力。同時(shí)上級(jí)政府還應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急搶險(xiǎn)類工程項(xiàng)目的審核與監(jiān)管，以防鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借應(yīng)急搶險(xiǎn)之名規(guī)避招投標(biāo)的自利性行為。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)行政體制改革的深化，項(xiàng)目制成為了一種新的國(guó)家治理體制。項(xiàng)目資金作為基層維持公共服務(wù)供給的資金補(bǔ)充，以項(xiàng)目治理形式對(duì)當(dāng)前基層治理影響深遠(yuǎn)。本文立足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)際，分析了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項(xiàng)目管理亂象，從而提出治理方略。各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目管理亂象的主要制度因素為非專業(yè)化管理與部門“碎片化”運(yùn)行，因此推動(dòng)項(xiàng)目管理專業(yè)化、部門“整體化”運(yùn)行、全過(guò)程監(jiān)管才能確保項(xiàng)目按期按質(zhì)完工，有效控制投資，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家項(xiàng)目資金公共效益的發(fā)揮。