易地扶貧搬遷移民社區(qū)的治理關(guān)系與優(yōu)化

馬良燦，陳淇淇

［貴州大學(xué)，貴陽 550025］

一、引 言

易地扶貧搬遷工作是國家實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的主要舉措。十三五期間，各級政府將對1000萬已建檔立卡的貧困群體實施整體搬遷。這意味著，數(shù)目龐大的移民群體將從此離開故土，到自己所不熟知的移民新區(qū)或異域環(huán)境中生存。貧困群體的社會空間流動必然使原有的社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系與社會秩序受到?jīng)_擊，從而促成新型治理關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)與治理秩序的生成。

學(xué)術(shù)界主要從易地扶貧變遷移民社區(qū)的社會形態(tài)、社會適應(yīng)與市民化困境、社區(qū)融入、因空間轉(zhuǎn)移而引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛、社區(qū)治理緊張、城鎮(zhèn)集中安置的政策限度、移民社區(qū)的文化轉(zhuǎn)型等層面對易地扶貧搬遷移民及其社區(qū)治理問題進(jìn)行了關(guān)注。王曉毅指出，移民是一個處于不斷流動的群體，現(xiàn)有的以戶籍和居住為基礎(chǔ)的社會治理機(jī)制主要服務(wù)于異地安置，難以對處于流動的移民群體提供有效服務(wù)和管理。①王曉毅：《移民的流動性與貧困治理：寧夏生態(tài)移民的再認(rèn)識》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第5期。何得桂等認(rèn)為，易地扶貧搬遷政策在實踐中存在搬富不搬窮、見戶不見人、移少不移老、移房不移地、移家不移產(chǎn)、移新不移舊以及冒名頂替搬遷等執(zhí)行偏差現(xiàn)象。這種政策執(zhí)行偏差使搬遷對象難以公平享受政策照顧，加重該群體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，阻礙了移民社區(qū)的均衡發(fā)展，削弱了政策執(zhí)行的公信力，直接危及該群體的利益，進(jìn)而引發(fā)搬遷對象的不滿情緒，激發(fā)了地方政府和移民群體的矛盾和沖突。②何得桂、黨國英：《西部山區(qū)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行偏差研究：基于陜南的實地調(diào)查》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2015年第6期。鄒英等指出，在遷移流動中，易地扶貧搬遷貧困戶在文化、經(jīng)濟(jì)以及身份認(rèn)同等層面陷入了被動市民化困境之中，這種困境直接影響了移民的社會適應(yīng)與社會融入。①鄒英、向德平：《易地扶貧搬遷貧困戶市民化困境及其路徑選擇》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2期。周恩宇等指出，離土離鄉(xiāng)的易地扶貧搬遷群體在向城鎮(zhèn)遷移過程中，面臨生活方式難以適應(yīng)、社會關(guān)系庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)斷裂等文化適應(yīng)困境。②周恩宇、卯丹：《易地扶貧搬遷的實踐及其后果：一項社會文化轉(zhuǎn)型視角的分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2017年第2期。馬流輝等認(rèn)為，易地扶貧搬遷的單一化城鎮(zhèn)集中模式浸透著地方政府通過城鎮(zhèn)化帶動貧困人口脫貧致富的經(jīng)濟(jì)邏輯。在這一邏輯主導(dǎo)下，大量移民聚集城鎮(zhèn)，但由于沒有可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)支撐，致使進(jìn)入安置社區(qū)的移民普遍面臨就業(yè)無門、生計無保障、因空間擠壓而出現(xiàn)代際關(guān)系緊張等生存困境。③馬流輝、曹錦清：《易地扶貧搬遷的城鎮(zhèn)集中模式：政策邏輯與實踐限度——基于黔中G縣的調(diào)查》，《毛澤東鄧小平理論研究》2017年第10期。吳新葉等分析了易地扶貧搬遷移民的日常生活與正式制度之間的對立。他們指出，當(dāng)前主導(dǎo)易地扶貧工作的制度邏輯是一種建設(shè)邏輯而非治理邏輯，這種邏輯強(qiáng)調(diào)脫貧、管控和城鎮(zhèn)化優(yōu)先，這導(dǎo)致移民的生活方式得不到照顧，在實踐中引發(fā)了移民進(jìn)行有意識、無意識和超生活負(fù)擔(dān)的各種抗?fàn)帲诙鄠€層面出現(xiàn)社區(qū)治理的緊張與沖突。④吳新葉、牛晨光：《易地扶貧搬遷安置小區(qū)的緊張與化解》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2018年第2期。

上述研究或多或少都涉及到移民社區(qū)的治理問題，對推進(jìn)這一領(lǐng)域的研究具有重要的啟發(fā)意義。然而，由于易地扶貧搬遷移民社區(qū)正在形成和建設(shè)中，很多深層次的治理問題正在生成，因此，有必要在深入的經(jīng)驗研究基礎(chǔ)上擴(kuò)展移民社區(qū)治理的研究空間。本文將以貴州X市移民社區(qū)為研究案例，圍繞社區(qū)治理的標(biāo)志性事件，如就業(yè)培訓(xùn)與安置、拆除舊房等事件，分析移民與行政主體、移民與社區(qū)服務(wù)中心的互動與博弈，理解這種基于社區(qū)結(jié)構(gòu)、社區(qū)關(guān)系、社區(qū)利益分化基礎(chǔ)上的移民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的新態(tài)勢與新問題，進(jìn)而探索優(yōu)化移民社區(qū)治理的新路徑。

X市為縣級市，系Q州州府所在地。X市系Q州易地扶貧搬遷的主要移民集中安置點，其易地扶貧搬遷工作極具代表性。在X市周邊區(qū)域，先后建成了B“和諧家園”社區(qū)、M移民社區(qū)、J物流園移民社區(qū)、S移民社區(qū)等四個主要移民新村。十三五期間，入住這四個移民新村的居民將達(dá)到10余萬人。其中，B“和諧家園”移民社區(qū)位于X市P鎮(zhèn)，距離X市中心6公里。該社區(qū)原本是當(dāng)?shù)卣ǖ墓夥浚蟊徽畡澏橐椎胤鲐毎徇w的主要安置小區(qū)。小區(qū)建筑面積為21491．15平方米，共有住房348套，居住人口8000人左右，其中移民群體5000余人。社區(qū)居民包括當(dāng)?shù)刈再彿康木用窈蚗市5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及Q州P縣易地扶貧搬遷的移民群體。M移民社區(qū)是Q州規(guī)模較大的移民安置社區(qū)，位于X市頂效鎮(zhèn)輕工業(yè)園區(qū)，離X市區(qū)10公里，交通便利，目前遷入該社區(qū)的移民近10000人，預(yù)計安置移民3萬余人。J物流園安置社區(qū)位于X市P大道延伸段的J物流園內(nèi)，距離該市市中心7公里，已入住移民15000余人，移民主要來自Q州兩個縣的17個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。除移民群體外，社區(qū)內(nèi)還包括外來企業(yè)經(jīng)營者、本地居民、外來務(wù)工的租賃者等等。S社區(qū)位于X市P街道辦事處，距離市中心7公里，預(yù)計安置移民4萬人。該社區(qū)目前已接納來自Q州三個縣20余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的搬遷戶20000余人，是較為典型的純移民新區(qū)，小區(qū)入住的全是搬遷移民。龐大的貧困群體從相對邊遠(yuǎn)、地域分化復(fù)雜、生活方式多元的貧困村落遷入城郊附近居住，這種社會空間的流動與重組將對原有治理結(jié)構(gòu)、治理關(guān)系與治理秩序造成新沖擊。

二、移民社區(qū)治理的關(guān)系結(jié)構(gòu)

伴隨大規(guī)模移民群體的遷入，移民社區(qū)治理主體與結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較為復(fù)雜的形態(tài)。以“易地扶貧搬遷指揮部”統(tǒng)領(lǐng)下的縣鄉(xiāng)村相應(yīng)組織和社區(qū)綜治中心為核心的行政主體、以移民群體為核心的社會主體，構(gòu)成了當(dāng)前移民社區(qū)治理的基本關(guān)系結(jié)構(gòu)。

“易地扶貧搬遷指揮部”及其下屬的縣鄉(xiāng)村級的相應(yīng)組織及其移民社區(qū)服務(wù)中心或綜治中心是新時期移民社區(qū)治理的行政主體，它代表的是地方政府的行政意志，是移民社區(qū)的直接主導(dǎo)者。在移民社區(qū)治理實踐中，“易地扶貧搬遷指揮部”依據(jù)自上而下的科層制管理模式運行。以X市為例，為深入貫徹落實易地扶貧搬遷政策，打好易地扶貧搬遷脫貧攻堅戰(zhàn)，Q州按中央要求和省委部署，對易地扶貧搬遷工作實行“戰(zhàn)區(qū)制”，將全州劃分為“五大戰(zhàn)區(qū)”，成立州級脫貧攻堅指揮部統(tǒng)籌調(diào)度各項搬遷工作?？h鄉(xiāng)比照州的做法組建脫貧攻堅暨鄉(xiāng)村發(fā)展倍增計劃突擊團(tuán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建脫貧攻堅暨鄉(xiāng)村發(fā)展倍增計劃沖鋒隊，村級組建以“五人小組”為主的脫貧攻堅暨鄉(xiāng)村發(fā)展倍增計劃尖刀班。并由州脫貧攻堅指揮部統(tǒng)一指揮和調(diào)度，形成由上而下的脫貧攻堅指揮體系。

這種行政主體間所形成的指揮體系和治理結(jié)構(gòu)反映了易地扶貧搬遷工作和移民社區(qū)治理的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，這項工作涉及到自上而下的行政資源動員與多部門協(xié)調(diào)。除了地州級的脫貧攻堅指揮部進(jìn)行總體工作的協(xié)調(diào)外，縣、鄉(xiāng)、村這三級組織的主要功能是落實遷入地、確定搬遷對象、組織動員群眾進(jìn)行搬遷，解決移民群體遷出后遺留的拆除舊房、宅基地復(fù)耕，土地流轉(zhuǎn)、退耕還林、戶口遷移等后續(xù)工作。

移民群體入住移民新村后，主要由新組建的移民社區(qū)服務(wù)中心或綜治中心進(jìn)行管理。社區(qū)服務(wù)中心或綜治中心直接隸屬于“易地扶貧搬遷指揮部”，其主要職能是承擔(dān)社區(qū)事務(wù)管理，為遷入社區(qū)的移民群體提供基本的公共服務(wù)銜接工作。目前，X市成立了“N社區(qū)綜治中心”、“M社區(qū)服務(wù)中心”、“J街道辦事處東興社區(qū)”等“一站式”服務(wù)中心。這些基層機(jī)構(gòu)是為落實搬遷政策、維系移民社區(qū)秩序而成立的臨時性過渡型機(jī)構(gòu)。伴隨易地扶貧搬遷工作的結(jié)束， “社區(qū)服務(wù)中心”也將撤離社區(qū)，由社區(qū)街道辦承接其主要職能。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)增設(shè)計生服務(wù)、就業(yè)保障、教育咨詢、醫(yī)療保險、社會保障等服務(wù)窗口，直接為社區(qū)移民提供相應(yīng)的服務(wù)咨詢。機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員主要包括搬遷地各縣鎮(zhèn)駐派的聯(lián)絡(luò)員、市級各單位派遣的相關(guān)人員、公益性崗位服務(wù)人員以及樓長。縣鄉(xiāng)駐派的聯(lián)絡(luò)員直接面對移民群體，負(fù)責(zé)統(tǒng)計搬遷移民的各類信息及需求，如搬遷對象的家庭人口數(shù)、子女上學(xué)情況、人員流動情況等，通過整理匯總并與市里各單位派遣的人員對接。市里委派的工作人員則根據(jù)縣鄉(xiāng)匯總信息進(jìn)行組織與調(diào)配資源。而社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)的公益性崗位主要是為解決搬遷移民就業(yè)問題，向移民子女提供的協(xié)助性工作崗位，其職能是負(fù)責(zé)搬遷移民咨詢問答及業(yè)務(wù)辦理指引等工作。此外，移民社區(qū)每一棟樓都設(shè)有樓長，樓長由所住本棟群眾推舉，并協(xié)助“綜治中心”開展管理服務(wù)工作。行政力量正是通過“脫貧攻堅指揮部—社區(qū)服務(wù)中心—樓長”這一自上而下的組織結(jié)構(gòu)嵌入移民社區(qū)治理關(guān)系中。

因此，易地扶貧搬遷中，存在著遷出地相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)與遷入地的行政組織同時對移民群體進(jìn)行雙重管轄的問題。也就是說，遷出地的縣、鄉(xiāng)、村的相應(yīng)組織與遷入地的社區(qū)服務(wù)中心兩者相互銜接，同時對移民群體進(jìn)行管理。這種雙重管轄反映了易地扶貧搬遷工作的復(fù)雜性和特殊性，同時在實踐層面也暴露出很多難以克服的問題。

內(nèi)部分化十分復(fù)雜的移民群體是參與移民社區(qū)治理的最直接的利益相關(guān)者，該群體既是移民社區(qū)治理的對象，也是移民社區(qū)治理的重要參與者。X市主要采用整村搬遷與零星搬遷兩種形式遷移貧困群體，這些群體主要源于X市、P縣、Q縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困鄉(xiāng)村。地方政府主要依據(jù)貧困家庭人口數(shù)額來確定安置社區(qū)，人口2-3人的小戶型家庭安置在B社區(qū)，5-7人的家庭安置在J移民社區(qū)和M社區(qū)。這樣，同一來源地的移民可能會分散在不同社區(qū)，每個移民社區(qū)的居民可能來自全州各地，移民群體的地域結(jié)構(gòu)、民族組成、社區(qū)階層分化等都較為復(fù)雜。

三、移民社區(qū)治理主體間的互動與博弈

移民社區(qū)治理的實踐形態(tài)，主要表現(xiàn)為行政主體和移民群體圍繞關(guān)涉社區(qū)生存發(fā)展的重大事件而展開的互動博弈過程。社區(qū)治理實踐中，圍繞移民社區(qū)治理中出現(xiàn)的城鎮(zhèn)就業(yè)培訓(xùn)與安置、移民舊房拆除等標(biāo)志性事件，兩者進(jìn)行了復(fù)雜的博弈與互動，這種復(fù)雜互動使移民社區(qū)治理充滿各種治理風(fēng)險和不確定性。

(一)就業(yè)培訓(xùn)與一職難求：行政主體與移民群體的復(fù)雜互動

就業(yè)是貧困群體遷入城鎮(zhèn)移民新村中面臨的最現(xiàn)實、最急需解決的問題，也是“挪窮窩”、“拔窮根”、“換窮業(yè)”，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的前提。依據(jù)易地扶貧的相關(guān)政策規(guī)定，建檔立卡的貧困群體從其所居住的社會環(huán)境中遷移并到移民新村安置后，該群體原有的土地要么退耕還林、要么統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給專業(yè)合作社或村集體，其所居住的舊房也將被拆除。因此，易地扶貧搬遷最理想的結(jié)果，就是要徹底改變貧困群體的生活方式，并從根本上切斷該群體與原有社會環(huán)境的聯(lián)系，使他們能在新的移民社區(qū)穩(wěn)定下來，實現(xiàn)有房可住，有業(yè)可就，穩(wěn)定脫貧。該群體能否在移民新村安定下來，關(guān)鍵是看他們有無持續(xù)的生活來源和生存保障，有無相對穩(wěn)定的工作。在組織動員移民群體進(jìn)行遷移前，地方政府曾承諾要確保移民家庭中至少有一人實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。但是，貧困群體由于缺乏基本的生存技能，他們進(jìn)入異域的生存空間中很少有適合他們的生存機(jī)會和職業(yè)。為此，地方政府舉辦了形式多樣的職業(yè)技能培訓(xùn)，想通過培訓(xùn)來拓展其生存技能和能力。然而，對積貧積弱的貧困群體而言，這樣的培訓(xùn)似乎難以達(dá)到其穩(wěn)定就業(yè)與脫貧的目標(biāo)。

地方政府曾委托企業(yè)或?qū)I(yè)人員為移民群體進(jìn)行月嫂、家政、針織、紡織、廚師、計算機(jī)運用等行業(yè)技能培訓(xùn)，規(guī)定每個貧困戶家庭只能派一人參加一次的就業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)結(jié)束后，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)將進(jìn)行專業(yè)知識考試或測評，通過考試者將頒發(fā)從業(yè)資格證，或直接到相關(guān)企業(yè)就業(yè)。筆者曾參與了S移民社區(qū)有關(guān)計算機(jī)知識運用的技能培訓(xùn)。該班共有學(xué)員60名，主要是源于貧困家庭的青年人。這些學(xué)員對計算機(jī)辦公自動化等實用技能不了解，但對娛樂性的游戲聊天較擅長。在培訓(xùn)過程中，培訓(xùn)師從計算機(jī)基本的操作原理開始講授，但學(xué)員并未認(rèn)真聽講，利用培訓(xùn)時間聊天、打游戲、看電視，因此這種培訓(xùn)并未使他們獲得真正的適用技能，更不可能因為這次培訓(xùn)就能就業(yè)。M社區(qū)的移民就業(yè)培訓(xùn)主要由入駐企業(yè)提供，培訓(xùn)內(nèi)容是縫紉機(jī)的操作技能和針織技術(shù)，培訓(xùn)合格后可直接在入駐企業(yè)上班。這種培訓(xùn)實質(zhì)上是一種崗前培訓(xùn)，搬遷移民在培訓(xùn)期間沒有任何補(bǔ)助，因此參加培訓(xùn)并最終進(jìn)入企業(yè)工作的人很少。J移民社區(qū)的就業(yè)培訓(xùn)安排在市中心，學(xué)員到那里乘坐公交車需要40分鐘的車程。由于往返過于頻繁，許多學(xué)員培訓(xùn)幾次就不再參與培訓(xùn)了。因此，針對移民群體的就業(yè)培訓(xùn)并非如政策宣傳中“培訓(xùn)一人，就業(yè)一人，脫貧一戶”那樣理想，很多移民進(jìn)入移民新區(qū)基本上都處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，更未實現(xiàn)所謂的“換窮業(yè)”目標(biāo)。

為解決移民群體的就業(yè)困難，當(dāng)?shù)卣ㄟ^建設(shè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)，給創(chuàng)業(yè)者提供稅費減免、擔(dān)保貸款、免租門面攤位費等優(yōu)惠政策來帶動移民群體的就業(yè)。但很多移民對政府的行動往往持觀望態(tài)度，更多的是選擇逃避風(fēng)險。因為對該群體而言，由于缺乏創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗，這種創(chuàng)業(yè)充滿很多不確定性。M社區(qū)在相鄰的公共生活區(qū)域菜場外設(shè)置了將近20個攤位，其中只有10個攤位被搬遷戶所使用。當(dāng)?shù)卣胍ㄟ^創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)就業(yè)的目標(biāo)在實踐中難以實現(xiàn)。

移民就業(yè)困境的形成是多種力量共同作用的結(jié)果。首先，移民社區(qū)服務(wù)中心作為就業(yè)培訓(xùn)與提供就業(yè)服務(wù)的組織者，其所開展的就業(yè)培訓(xùn)與提供的就業(yè)信息并不能完全契合移民群體的實際需求，而更多的是為了迎合上級部門的檢查驗收。從表面上看，社區(qū)服務(wù)中心所開展的“就業(yè)援助月”、“春風(fēng)行動”、“民營企業(yè)招聘周”等系列活動與每月不斷更新發(fā)布的用工單位空崗信息可謂形式飽滿，內(nèi)容豐富。但這些行動和信息主要是為了應(yīng)付上級檢查，很多就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容和就業(yè)信息根本就不適合搬遷移民。其次，作為地方政府委派的市場經(jīng)營主體也是促成移民群體就業(yè)困難的重要力量。企業(yè)進(jìn)駐移民社區(qū)并為移民群體進(jìn)行崗前培訓(xùn)并提供就業(yè)崗位，表面上看是在盡企業(yè)社會責(zé)任，為政府分憂為移民群體服務(wù)，但其根本目的主要是為了盈利。這些企業(yè)進(jìn)駐社區(qū)后，不僅可以享受政府提供的各種優(yōu)惠政策，同時有大量的廉價勞動力可供選用，勞動力供大于求。在用工過程中，這些企業(yè)家盡可能降低移民工資，盡可能減少生產(chǎn)成本，獲取更多利潤。因此，搬遷移民在企業(yè)用工過程中不僅工資較低，而且經(jīng)常遭受責(zé)罵和打壓，導(dǎo)致移民的生存處境更加困難。最后，由于行政主體不斷強(qiáng)化移民“搬遷戶”的身份，并將移民進(jìn)行了標(biāo)簽化，移民也逐漸認(rèn)同并內(nèi)化了自身的“搬遷戶”身份，并逐漸形成“等”、“靠”、“要”的保守思想，這種業(yè)已固化的思想使他們不愿主動尋找就業(yè)機(jī)會，提升就業(yè)能力?？傊捎谔幱谑I(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，移民群體缺乏持續(xù)穩(wěn)定的生計來源，該群體的生存前景令人擔(dān)憂。很多人難以支付城鎮(zhèn)生活的成本，最終只能選擇回遷或返遷到遷入地。移民群體遷回原地，將使易地扶貧搬遷工作大打折扣。

(二)舊房拆除工作的兩難：地方政府與移民的互動博弈

從政策意義上說， “挪窮窩、拔窮根”是易地扶貧搬遷工作的核心。而“挪窮窩、拔窮根”在實踐中的具體體現(xiàn)，便是將易地扶貧搬遷對象的舊房徹底拆除，進(jìn)行宅基地復(fù)耕或退耕還林，使該群體從此離開故土，從根本上斷絕他們故土重遷的念頭。因此，舊房拆除是易地扶貧搬遷工程的重要且必須落實的政策環(huán)節(jié)。然而，舊房拆除再次觸發(fā)了地方政府與移民群體的敏感神經(jīng)，雙方之間因這一事件引發(fā)持續(xù)不斷的矛盾和沖突。

在舊房拆除過程中，即便政府與搬遷移民之間曾簽訂過舊房拆除協(xié)議，但地方政府在具體實施過程中卻頻頻受阻。首先，一些移民認(rèn)為，政府拆除舊房時政策執(zhí)行不到位，沒有遵循公平公正的原則。部分移民在村里新建房子時沒有拆掉以前的住房，同時擁有兩套住房。搬遷后這些移民通過借助各種關(guān)系，用一套本來就沒辦法居住的舊房子來應(yīng)付政府的拆除工作，自己原有的住房并未拆除，由此引發(fā)其他移民的不滿，使得政府拆除舊房的工作受阻。其次，移民群體對未來生活的憂慮以及政府對拆房補(bǔ)償款的拖延也是拆房工作受阻的重要原因。移民群體入住移民新區(qū)后，就業(yè)困難、缺乏穩(wěn)定的生活來源，難以支付昂貴的生存成本，面臨前所未有的生存壓力，他們對未來生活憂心忡忡，難免產(chǎn)生難以割舍的鄉(xiāng)愁。在他們看來，保留農(nóng)村的住房是其無法在城市生存的后路，而拆除舊房等同于從根本切斷了他們的后路，甚至有可能將他們推向絕路。此外，由于政府當(dāng)初承諾在舊房拆除后會給予每人3萬元的補(bǔ)貼，但在實際拆房過程中補(bǔ)貼款未能及時發(fā)放，進(jìn)而發(fā)生移民阻攔拆房、迫使拆房工作被迫終止的事件。但如若停止拆房，政府又面臨那些被拆除房屋移民的壓力。因此，相關(guān)部門拆除舊房的行動進(jìn)展緩慢。

在實踐中，很多移民群體為了保留原有舊房，降低生存成本，主動無條件地退出了移民新村的新房和相關(guān)補(bǔ)助，遷回了原來的村落。對這些回遷戶而言，如若不從根本上解決生存問題，在移民新村新房中居住毫無意義，而且只會不斷增加生活成本。盡管回遷的成本和因遷入移民新村而產(chǎn)生的各種費用由移民自行承擔(dān)，但回遷之路也并非一帆風(fēng)順，充滿各種障礙，地方政府相關(guān)部門總會設(shè)置各種障礙，盡可能阻止移民群體回遷。因為回遷一旦形成規(guī)模效應(yīng)，這不僅直接關(guān)涉到脫貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)，而且還會直接影響各級政府相關(guān)部門的業(yè)績考核。

目前，移民群體和地方政府所采取的一種雙方都能接受的做法或默契，是地方政府盡可能不拆除移民舊房或推遲拆房期限，允許移民回遷出地居住或兩頭居住，但移民必須配合地方政府的易地扶貧搬遷工作，當(dāng)遇到上級對移民新村進(jìn)行檢查和考評時，移民必須回移民新村居住幾天，待檢查或評估結(jié)束后移民再回鄉(xiāng)居住。由于易地扶貧搬遷工作牽涉部門較多，上級相關(guān)部門檢查評估與考核工作持續(xù)不斷，因此，盡管地方政府已經(jīng)做出了讓步，但很多移民認(rèn)為來回往返過于頻繁，兩頭居住的成本過高。最終，地方政府只能不斷作出妥協(xié)，一旦遇到上級考核檢查，便派出車輛將那些不太愿意回移民新村居住的居民接回來，并為他們購置一些生活必需品，確保在檢查評估中這些群體能在移民新村居住幾天，評估結(jié)束后再派車將他們送回遷出地生活。為應(yīng)付檢查評估，對那些已經(jīng)回遷但又不配合地方政府工作的村民，地方政府只能發(fā)動一些鄉(xiāng)村干部冒名頂替，在移民的原有新房中居住，以便應(yīng)付檢查評估工作。

無論是就業(yè)培訓(xùn)還是舊房拆除，移民群體與行政主體的權(quán)力利益關(guān)系博弈與互動均十分復(fù)雜。這種非均衡的互動關(guān)系直接危及移民社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)與治理秩序。因此，如何確保移民社區(qū)關(guān)系與社區(qū)秩序的良性運行，如何使移民群體在社區(qū)中獲得安全感和歸屬感，并最終能融入城鎮(zhèn)生活之中，成為今后健全和完善移民社區(qū)治理關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)必須解決的關(guān)鍵問題。

四、新形勢下移民社區(qū)治理面臨的困境

由于移民社區(qū)正在形成和建設(shè)之中，因此在健全和完善社區(qū)治理的實踐過程中還存在不少問題，同時很多新問題正在逐漸生成。因此，無論是社區(qū)的組織管理、還是政府與移民群體的各種關(guān)系都還未完全理順。而對移民群體的雙重管轄、移民社區(qū)治理出現(xiàn)的內(nèi)卷化困境，則成為困擾新形勢下移民社區(qū)治理的兩個關(guān)鍵問題。

(一)移民群體的雙重管轄困境

所謂移民群體的雙重管轄困境，系指遷入地和遷出地的相關(guān)機(jī)構(gòu)同時對移民群體進(jìn)行管理，從而使移民群體面臨具體問題時尋求兩種機(jī)構(gòu)幫助卻遭受彼此推諉、無從解決的狀態(tài)。一方面，在當(dāng)前移民社區(qū)治理實踐中，移民群體同時受到移民社區(qū)綜治 (服務(wù))中心和遷出地所組建的工作機(jī)構(gòu)的雙重管理。這兩種機(jī)構(gòu)在對移民群體進(jìn)行管理和提供服務(wù)時，經(jīng)常出現(xiàn)管理服務(wù)職能重復(fù)的狀態(tài)。另一方面，搬遷移民進(jìn)入移民社區(qū)后，即便政策允許移民戶口可遷至城鎮(zhèn)，但絕大多數(shù)移民還是選擇保留農(nóng)村戶口，實行人戶分離，繼續(xù)享受農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老、低保等優(yōu)惠政策，擁有土地、林地等的使用權(quán)。但農(nóng)村優(yōu)惠政策實行屬地管理，因此遷出地相關(guān)行政部門對移民依然有管轄權(quán)。即便將戶口遷至城鎮(zhèn)的移民，由于隸屬關(guān)系不清，移民將同時接受遷出地和遷入地相關(guān)部門的雙重管轄。

在移民社區(qū)治理實踐中，這種雙重管轄體現(xiàn)了社區(qū)移民的過渡性特征。對于還未在城鎮(zhèn)移民新村站穩(wěn)腳跟的廣大貧困群體而言，在面對各種困難和問題時，首先想到的是遷出地的村干部或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，因為他們和這些鄉(xiāng)村干部已經(jīng)建立了相對穩(wěn)定的干群關(guān)系，熟悉彼此的工作方式。對他們而言，社區(qū)服務(wù)中心是一個相對陌生的機(jī)構(gòu)，由于不認(rèn)識里面的工作人員，因此溝通起來比較困難，去找該機(jī)構(gòu)反映和解決問題的難度較大。在實踐中，這種雙重管轄對處于無所適從狀態(tài)的移民群體而言，發(fā)揮著一定的保護(hù)性功能。

但同時，這種雙重管轄也可能帶來相互推諉的結(jié)果。當(dāng)移民群體向遷出地的鄉(xiāng)村干部尋求幫助時，鄉(xiāng)村干部盡可能推卸責(zé)任，認(rèn)為移民既然遷出去了就不屬于他們的管轄范圍了，并讓移民有問題直接去找社區(qū)服務(wù)中心解決。而當(dāng)移民去社區(qū)服務(wù)中心尋求幫助時，工作人員又告知他們找遷出地的機(jī)構(gòu)解決。這樣，移民群體尋求幫助卻遭遇相互推諉，他們面臨的很多實際問題無法解決。隨著移民社區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)和移民群體的不斷遷入，移民群體將面臨各種更加具體和復(fù)雜的問題。因此，不從根本上理清移民社區(qū)的行政管轄范圍，明晰管轄機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)與服務(wù)職能邊界，移民社區(qū)的治理困境就無法從根本上緩解。

(二)移民社區(qū)治理的內(nèi)卷化

社區(qū)治理的內(nèi)卷化是當(dāng)前移民社區(qū)治理面臨的突出問題，這種內(nèi)卷化困境在一定程度上消解了易地扶貧搬遷的社會效果。所謂移民社區(qū)治理的內(nèi)卷化，系指地方政府持續(xù)不斷地向移民社區(qū)注入各種資源以改善移民群體的外在生活環(huán)境，但資源的持續(xù)介入既沒有從根本上提升社區(qū)移民的生活水平、樹立地方政府在移民群體中的信任和威信，也沒有促進(jìn)行政主體和移民群體之間良性互動關(guān)系的建立，使移民社區(qū)治理處于過度重視社區(qū)外部物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)而忽視移民社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展能力培養(yǎng)與實際需要的病理狀態(tài)。

在移民社區(qū)建設(shè)過程中，地方政府曾投入大量資源來進(jìn)行社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與外部環(huán)境建設(shè)，盡可能滿足移民群體對教育、醫(yī)療、交通服務(wù)、就業(yè)等方面的客觀需求。如，將移民新村建在離城鎮(zhèn)不遠(yuǎn)的地方，方便移民群體子女上學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)等。為解決移民群體的就業(yè)問題，在移民新村附近建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，委托企業(yè)對移民群體進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)。為豐富移民群體的社區(qū)生活，曾組織相關(guān)文藝機(jī)構(gòu)到社區(qū)進(jìn)行文藝表演等等。這些舉措表明，地方政府力圖為移民群體營造一個良好的外部生活環(huán)境。但真正推動地方政府進(jìn)行移民社區(qū)建設(shè)的動力，不是來自移民群體的迫切需要而是源于層層加壓的政績考核壓力。地方政府進(jìn)行移民社區(qū)外圍環(huán)境的建設(shè)，主要是為了應(yīng)對各級部門的參觀考察與評估。易地扶貧搬遷工作的特殊性使地方政府疲于應(yīng)對各種檢查和評估，忙于制作大量的書面材料。因此，無論是針對貧困群體的就業(yè)培訓(xùn)還是進(jìn)行各種社區(qū)外圍的營造活動，其出發(fā)點不是移民的現(xiàn)實需求而是應(yīng)付各種檢查評估。在各個社區(qū)服務(wù)中心曾專門制作了搬遷移民創(chuàng)業(yè)就業(yè)的帶頭人光榮榜。但光榮榜中的人物要么在現(xiàn)實中查無此人，要么創(chuàng)業(yè)就業(yè)信息被夸大。此外，當(dāng)?shù)卣畬⒋罅康馁Y源投入到移民社區(qū)外表的建造、復(fù)雜的搬遷工作動員與迎檢、打造工業(yè)園區(qū)等活動中，但他們不能從根本上回應(yīng)和解決移民群體面臨的生存發(fā)展、就業(yè)安置等深層次問題，無法滿足移民群體的真實需要。大量資源的投入并未從根本上改善移民群體的生存處境。因此，由于創(chuàng)業(yè)無門，就業(yè)無路，生存無保障，很多貧困群體進(jìn)入移民新村后的生活水平和抵御風(fēng)險的能力非但未能提高，反而降低了。該群體對地方政府充滿了各種怨言，甚至很多人迫于生存的壓力不得不走上回遷之路。

現(xiàn)今移民社區(qū)中居住的社區(qū)居民，主要是老人、兒童和部分婦女，也就是遷入前的留守老人、留守兒童和留守婦女，男性青壯年和部分婦女基本上都外出務(wù)工了。這些“三留守”人員由農(nóng)村遷入城鎮(zhèn)，盡管居住環(huán)境有所改善，但生存成本也隨之增加，加之失去了土地所帶來的增益，使他們面臨的生存問題更加嚴(yán)峻。在城鎮(zhèn)留守的老人和婦女，更多地是為了子女上學(xué)，一旦子女放假，很多人又帶著小孩返回農(nóng)村了。他們周期性地在城鄉(xiāng)流動和漂泊，并在流動和漂泊中失去了歸依。很多移民群體之所以對地方政府拆除舊房的行為極為抵制，更主要的原因就在于他們在城鎮(zhèn)難以立足，找不到歸依。對他們而言，家鄉(xiāng)是他們生存的最后一道防線。這道防線一旦失去，等于將他們推向了絕路。

因此，移民群體參與社區(qū)治理的過程，顯得非常盲從和被動，缺乏社區(qū)參與的主體性。他們對未來生活的前景，更是充滿了迷茫和無所適從。地方政府只有改變資源投入的路徑和軌道，重視社區(qū)的內(nèi)源性發(fā)展，切實滿足該群體的真實需要而不是做表面功夫，移民社區(qū)治理才可能擺脫內(nèi)卷化困境并最終實現(xiàn)善治，地方政府的威信和信任關(guān)系也才可能真正樹立。

五、優(yōu)化移民社區(qū)治理的新路徑

優(yōu)化移民社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)和治理路徑，實現(xiàn)移民社區(qū)治理關(guān)系與治理秩序的良性運行，確保移民群體在社區(qū)治理的過程中重建自身的主體性，并在新的社會環(huán)境中獲得新的生存與發(fā)展機(jī)會，在新形勢下顯得極為迫切。而要實現(xiàn)移民社區(qū)的善治，需要改變地方行政主體只注重社區(qū)外在的物質(zhì)環(huán)境建設(shè)而忽視移民群體內(nèi)在的發(fā)展能力的培育、過度強(qiáng)調(diào)表面功夫而忽視貧困群體核心利益的治理理念。

一方面，地方相關(guān)行政主體應(yīng)改變資源的投入路徑，由僅僅重視社區(qū)外在環(huán)境的建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注移民群體自身發(fā)展能力的培育上。主導(dǎo)當(dāng)前地方政府對移民社區(qū)進(jìn)行資源投入的邏輯是一種“物質(zhì)建設(shè)邏輯”而非“內(nèi)生性的能力發(fā)展邏輯”。在移民社區(qū)形成之初，健全和完善移民社區(qū)的外在環(huán)境，使移民群體生活在相對好的生存環(huán)境中，這是非常必要的。但隨著大量移民群體的持續(xù)入住和移民社區(qū)的縱深發(fā)展，再反復(fù)將寶貴的資源投入到社區(qū)外圍環(huán)境的建設(shè)中，還停留在迎接檢查評估中上級所關(guān)心的考核指標(biāo)上，這不僅會造成大量的資源堆積和浪費，而且還會引發(fā)移民群體的不滿情緒，導(dǎo)致社區(qū)治理關(guān)系更加緊張。因此，地方政府的資源投入應(yīng)直接回應(yīng)和滿足貧困群體的真實需求，由僅重視“物的發(fā)展”而轉(zhuǎn)向“人的內(nèi)生性發(fā)展”上來，為貧困群體發(fā)展能力的培育和發(fā)展，為該群體就業(yè)、創(chuàng)業(yè)盡可能創(chuàng)造更好的平臺和機(jī)會，使他們獲得可持續(xù)發(fā)展的潛力和能力。只有這樣，扶貧資源的投入才是有效的，地方政府的行為也才可能得到移民群體的認(rèn)同，兩者之間也才可能進(jìn)行良性的溝通和互動。

另一方面，地方政府應(yīng)改變以政績考核為中心的評價機(jī)制，突出以移民群體利益為中心的治理理念。當(dāng)前移民社區(qū)治理之所以陷入各種治理困境之中，根本原因在于地方政府過度彰顯了以政績考核為中心的目標(biāo)導(dǎo)向。由于過度強(qiáng)調(diào)政績因素，使各級行政主體將大量珍貴的扶貧資源用在打造超大型移民新村的社區(qū)景觀，物質(zhì)環(huán)境改造與迎檢評估上。這樣，在移民社區(qū)建造過程中，地方政府投入的資源越多，所引發(fā)的治理問題越突出，移民群體對政府的意見也越大。因此，移民社區(qū)治理的行政主體只有轉(zhuǎn)變自身的目標(biāo)導(dǎo)向和行動理念，由以政績考核為中心轉(zhuǎn)向以移民群體的根本利益為中心，其組織行為才具有合理性。堅持以移民群體的利益為中心，是國家所倡導(dǎo)的“以人民為中心的發(fā)展”這一新的發(fā)展理念在易地扶貧搬遷移民社區(qū)治理場域中的具體呈現(xiàn)，體現(xiàn)了國家發(fā)展理念與移民群體根本利益的高度契合。因此，在社區(qū)治理實踐中，堅持以移民群體利益為中心的目標(biāo)導(dǎo)向，就是要彰顯該群體在社區(qū)治理實踐中的主體性地位，尊重該群體的需求、愿望和呼聲，從他們在就業(yè)、教育、醫(yī)療、健康、生計等方面面臨的迫切需要出發(fā)來推進(jìn)社區(qū)建設(shè)與社會政策設(shè)計，并從社會制度與社會政策的完善層面來確保移民群體在融入城鄉(xiāng)的過程中實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

例如，在醫(yī)療保障方面，可以將移民群體納入城鎮(zhèn)居民社會醫(yī)療保障范疇，享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)利；在教育層面，移民群體子女享受和城鎮(zhèn)居民同等待遇，可以直接進(jìn)入政府的公立學(xué)校就讀；在社會保障方面，移民群體可以納入城鎮(zhèn)居民的最低生活保障范疇，同時可以享有失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、社會救助等政策支持。同時，應(yīng)當(dāng)將移民群體的職業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)安置納入長期的社會政策支持范疇，重視長遠(yuǎn)效應(yīng)而不是短期利益，嚴(yán)格依據(jù)移民群體的主體性愿望和需求開展培訓(xùn)，將培訓(xùn)、就業(yè)和生存發(fā)展等作為一個整體來看待，全面提升移民群體的生存發(fā)展與適應(yīng)社會的能力。同時，應(yīng)當(dāng)給移民群體在遷出與回遷之間留有余地，給他們返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)留有空間，尊重該群體的選擇性權(quán)利。地方政府不能采用一刀切的政策強(qiáng)行拆除他們的家園，斷絕他們返鄉(xiāng)的念頭。只有這樣，移民群體和各級行政主體之間才可能建立良性的互動關(guān)系，移民社區(qū)關(guān)系與社區(qū)秩序也才可能走向和諧發(fā)展與社區(qū)共治的軌道，移民群體也才可能在參與社區(qū)治理的實踐中實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的權(quán)利。

總之，地方政府只有改變扶貧資源的投入路徑和方向，只有堅持以移民群體的根本利益為中心的目標(biāo)導(dǎo)向，才可能克服當(dāng)前移民社區(qū)治理出現(xiàn)的內(nèi)卷化困境。

六、結(jié) 語

因易地扶貧搬遷而形成的移民新村是近年來國家脫貧攻堅戰(zhàn)略推動下的產(chǎn)物。這些附著在城鎮(zhèn)周邊而人為建構(gòu)起來的新景觀，它們因扶貧而形成，也因扶貧而產(chǎn)生各種治理性問題，它們既不同于鄉(xiāng)村社區(qū)，也有別于城市社區(qū)，是一種處于城鄉(xiāng)之間的一種過渡型社區(qū)，其治理結(jié)構(gòu)與治理關(guān)系呈現(xiàn)出新的形態(tài)。在論文中，筆者以就業(yè)安置、舊房拆遷等典型性事件為線索，將移民社區(qū)治理嵌入在行政主體和移民群體兩者的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，分析了移民社區(qū)治理關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的變動趨勢、實踐困境與治理路徑。由于移民新村正在建設(shè)、形成和發(fā)展中，移民社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、治理關(guān)系與治理秩序還未完全建立起來，移民社區(qū)治理存在的一些深層次問題也還未完全顯現(xiàn)。但可以肯定的是，移民群體在移民新村中面臨著嚴(yán)峻的生存與發(fā)展問題，該群體的生存前景堪憂。地方政府只有轉(zhuǎn)變資源投入的路徑和移民新村的建設(shè)目標(biāo)，真正將移民群體的根本利益置于關(guān)注的中心，尊重移民群體的主體性選擇，將易地扶貧搬遷工作真正落到實處，使移民群體在參與社區(qū)治理的實踐中擴(kuò)展自身的生存發(fā)展的機(jī)會和能力，移民新村才可能實現(xiàn)真正意義的善治?？梢灶A(yù)見，隨著移民新村的建設(shè)進(jìn)度的進(jìn)一步加快，越來越多的移民將入住社區(qū)。在這一過程中，原有的社區(qū)治理問題與新出現(xiàn)的社會問題相互交織，互相疊加，這一切將使移民社區(qū)治理呈現(xiàn)更復(fù)雜的形態(tài)。