城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何優(yōu)化利用土地資源

任彧

【摘要】改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用，對調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。在城鎮(zhèn)化過程中，要注重土地資源的優(yōu)化配置，改進(jìn)土地審批效率、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局、推進(jìn)綠色城市發(fā)展的理念。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 土地資源 優(yōu)化利用 【中圖分類號】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

城鎮(zhèn)化是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，我國一直將推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。從黨的十九大報(bào)告數(shù)據(jù)來看，過去5年我國城鎮(zhèn)化率以每年1.2%的水平在提高，由此可以推算，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍需要20年左右的時(shí)間。有限的土地資源和與日俱增的土地需求矛盾愈發(fā)凸顯，傳統(tǒng)粗放型的土地資源開發(fā)模式給區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展的承載能力帶來巨大的考驗(yàn)。土地作為推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)，如何建立科學(xué)的土地資源優(yōu)化利用結(jié)構(gòu)體系，成為了當(dāng)前工作的重中之重。

土地資源的優(yōu)化利用任重而道遠(yuǎn)

土地資源優(yōu)化利用是保護(hù)耕地紅線的必然要求。耕地紅線和國家安全息息相關(guān)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推動(dòng)下，開發(fā)建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾愈演愈烈，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化速度不同步，征地過程中“人地分離”“超規(guī)模占地”等現(xiàn)象屢見不鮮，造成了土地資源的浪費(fèi)，大量農(nóng)民失去了可耕種的土地。如何在確保國家糧食安全的同時(shí)，合理利用稀缺的土地資源，是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化利用的重要內(nèi)容。

土地資源優(yōu)化利用是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)需要。我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化速度不斷加快，但是資本相對不集中，投入產(chǎn)出比較低。在建設(shè)用地受到了價(jià)格保護(hù)的情況下，眾多企業(yè)受讓和囤積了大量的土地，土地市場活躍度較低，土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象在所難免。在項(xiàng)目開發(fā)中，一些地方政府沒有充分考慮當(dāng)?shù)厍闆r，不切實(shí)際地建設(shè)大型廣場和商業(yè)街，導(dǎo)致土地利用率低、土地資源失衡。舊城區(qū)結(jié)構(gòu)改造不當(dāng)、城鎮(zhèn)與郊區(qū)結(jié)合部的土地利用缺乏合理的規(guī)劃等情況在我國很多城鎮(zhèn)普遍存在，因此，土地資源的優(yōu)化利用任重而道遠(yuǎn)。

提升土地綜合利用效率和可持續(xù)發(fā)展勢在必行

土地審批效率低。一方面，土地審批時(shí)間過長。在線性工程、能源項(xiàng)目用地等公共設(shè)施建設(shè)中，審批時(shí)間往往在半年以上。另一方面，操作相對繁瑣，審批效率較低。社會在不斷的發(fā)展和進(jìn)步，過去的審批條文和實(shí)際情況脫節(jié)，對土地資源的綜合利用效率產(chǎn)生負(fù)面影響。同時(shí)，土地出讓主體不明確，使用監(jiān)管不力。一些地方政府利用職務(wù)之便大搞土地財(cái)政，隨意變更土地用途、變相開發(fā)建設(shè)等情況比比皆是，都在不同程度上影響了土地資源的利用效果。

土地利用結(jié)構(gòu)不合理。由于不合理的開發(fā)和使用，我國在土地資源利用方面存在諸多問題：一是過度開墾，后備資源不足。截止目前，我國已經(jīng)開發(fā)利用的土地面積占全國土地總面積的73.95%，剩余未開發(fā)利用的部分以難利用的土地為主。整體而言，耕地、林地、草地和城鎮(zhèn)用地效率較低。二是利用不當(dāng)，土地性狀改變。由于不合理的開發(fā)和利用，土壤侵蝕、荒漠化的現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了土地鹽堿化、污染等情況。三是供需失衡，資源矛盾凸顯。從總量上來看，我國土地資源豐富，但人均量較少，不到世界平均水平的三分之一。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在土地資源供需上的矛盾更加明顯。四是結(jié)構(gòu)畸形，片面追求效益。我國仍處于社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，建設(shè)用地?cái)?shù)量逐年增加，提升土地綜合利用效率和可持續(xù)發(fā)展勢在必行。

土地資源利用未兼顧綜合效益。整體而言，小城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均占地面積相對較高，約為大中城市的1.5～1.8倍。尤其是中西部地區(qū)，缺少超大、特大的中心區(qū)域城市，中小城市規(guī)模小、密度低，在這種情況下城鎮(zhèn)化的集聚效益和規(guī)模效益難以有效的發(fā)展，土地經(jīng)營集約度較低。土地資源的利用不僅要追求經(jīng)濟(jì)效益，還要兼顧社會效益和生態(tài)效益。然而，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的利用對生態(tài)效益考慮不足，特別是由于規(guī)模小、技術(shù)設(shè)備落后、治污措施不力等問題，一些企業(yè)的工業(yè)“三廢”排放總量居高不下，加劇了生態(tài)環(huán)境的破壞。

及時(shí)解決當(dāng)前階段土地資源利用的各種問題

改進(jìn)土地審批效率。近年來，我國對土地審批效率的提升提出了更高的要求。一是貫徹決策部署，優(yōu)化審批工作。各級國土資源主管部門要以用途管制為核心，遵循“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的基本原則，落實(shí)黨中央和國務(wù)院各項(xiàng)決策部署，準(zhǔn)確把握審批制定的方向和總體要求，為合理用地提供可靠的保障。二是簡化審查內(nèi)容，提高審批效率。國土資源主管部門要簡化相關(guān)工作流程，比如土地使用標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充耕地、征地補(bǔ)償?shù)确矫娴膶彶?，同時(shí)，對地質(zhì)類、重要礦產(chǎn)類、城鎮(zhèn)建設(shè)用地的審查進(jìn)行改進(jìn)，組織專家對項(xiàng)目用地進(jìn)行踏勘論證和節(jié)地評價(jià)，根據(jù)具體情況縮小土地預(yù)審范圍。三是強(qiáng)化監(jiān)督管理，提升服務(wù)水平。土地資源通過審批流程后，各級國土資源主管部門要加強(qiáng)對土地使用的監(jiān)管，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，通過批后抽查、實(shí)地監(jiān)督等方式對土地的使用情況嚴(yán)格把關(guān)，出現(xiàn)問題后，及時(shí)提出整改對策。在服務(wù)能力方面，通過對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的有效運(yùn)用，推動(dòng)用地預(yù)審和網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理，做好政策宣傳、加強(qiáng)相關(guān)部門之間的溝通交流，提升用地服務(wù)的主動(dòng)性。

優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局。土地資源能否實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，關(guān)鍵在于用地結(jié)構(gòu)和布局是否合理。與發(fā)達(dá)國家相比，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施還不夠完善，政治、教育、文化、經(jīng)濟(jì)等資源相對集中，帶來交通阻塞、居民生活環(huán)境污染、企業(yè)發(fā)展空間受限等諸多問題，影響土地的整體使用效益。在用地原則上，要充分利用地租的規(guī)律，以“優(yōu)地優(yōu)用”為基礎(chǔ)，保護(hù)現(xiàn)有基本農(nóng)田和林草濕地的數(shù)量，合理規(guī)劃城市和建設(shè)用地，優(yōu)化布局農(nóng)村居民點(diǎn)用地。以政府規(guī)劃為指導(dǎo)，合理運(yùn)用級差地租的經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與土地資源的良性循環(huán)。

在城市中心發(fā)展中，土地的使用遵循“退二進(jìn)三”“優(yōu)二興三”的基本原則，將生產(chǎn)性工廠遷移出來，市中心以發(fā)展商貿(mào)、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)為主，同時(shí)，加大城市軌道交通、環(huán)境綠化、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在土地集約利用上，一方面，要注重工業(yè)項(xiàng)目用地的集約化。推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)廠房的發(fā)展，逐步減少工業(yè)項(xiàng)目土地的粗放型使用和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。另一方面，推動(dòng)農(nóng)村住宅用地的集約化。嚴(yán)格農(nóng)村住宅建設(shè)規(guī)劃，鼓勵(lì)村民逐步向中心村鎮(zhèn)集聚，優(yōu)化農(nóng)民住宅結(jié)構(gòu)，合理控制戶型，發(fā)展建設(shè)用地少、需求大的戶型，在少占有土地的同時(shí)提升農(nóng)民生活環(huán)境質(zhì)量。此外，注重城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化。舊城區(qū)的改造在滿足基本使用功能的同時(shí)，改善城鎮(zhèn)居民的居住條件，盤活存量土地。

注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)城鎮(zhèn)綠色發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的利用，要充分考慮社會效益和生態(tài)效益。在污染排放上，嚴(yán)格控制排污量，避免工業(yè)“三廢”對土地造成的污染。在新建項(xiàng)目的開發(fā)中，要嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，已建項(xiàng)目污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要保持在設(shè)計(jì)規(guī)定的范圍內(nèi)。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源的優(yōu)化利用要以建立生態(tài)城市為宗旨，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式、構(gòu)建城鎮(zhèn)綠色發(fā)展平臺，為土地的優(yōu)化利用創(chuàng)造有利條件。

綜上所述，土地資源具有不可再生的特點(diǎn)，這決定了其在社會發(fā)展中的重要性。在未來很長一段時(shí)間，城鎮(zhèn)化仍是我國發(fā)展的趨勢，而現(xiàn)階段土地資源緊缺的現(xiàn)狀得不到有效的改觀，對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展有一定的制約作用。因此，在城鎮(zhèn)化的過程中，要注重土地資源的優(yōu)化配置，改進(jìn)土地審批效率、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局、樹立綠色城市發(fā)展的理念，及時(shí)解決當(dāng)前階段土地資源利用的各種問題，為城鎮(zhèn)化進(jìn)程和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（作者為鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①李鳳：《城鎮(zhèn)土地資源利用現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃研究》，《人民論壇》，2015年第14期。

②陳釗：《實(shí)現(xiàn)可持續(xù)土地管理戰(zhàn)略的具體措施探討》，《中國高新區(qū)》，2018年第12期。