外商投資進(jìn)一步“開(kāi)閘”之后……

陳海躍

3月15日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)外商投資法》，這是中國(guó)第一部外商投資領(lǐng)域統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，自2020年1月1日起施行，屆時(shí)“外資三法”將退出歷史舞臺(tái)?！锻馍掏顿Y法》不僅明確了內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，全面確立對(duì)外資的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，還針對(duì)外國(guó)投資者關(guān)心的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題作出了明確規(guī)定。

據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，截至2018年10月，中國(guó)外商投資企業(yè)累計(jì)近95萬(wàn)家，實(shí)際利用外資累計(jì)超過(guò)2.1萬(wàn)億美元，成為全球第二大引資國(guó)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議統(tǒng)計(jì)，2018年全球跨國(guó)投資下降19%，因此，穩(wěn)定外資在華投資任務(wù)艱巨。加上國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力成本上漲，在華外商投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸減弱，部分外商投資企業(yè)降低了對(duì)華投資，嚴(yán)重影響了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，特別是外商投資轉(zhuǎn)移帶來(lái)部分行業(yè)就業(yè)壓力增大。美國(guó)采取優(yōu)惠稅率政策吸引在華外部資本回流，不斷指責(zé)中國(guó)對(duì)內(nèi)外資企業(yè)實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)疑中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)環(huán)境的公平性，對(duì)我國(guó)外商投資總量造成現(xiàn)實(shí)威脅。在此背景下，《外商投資法》及時(shí)回應(yīng)了種種關(guān)切，給在華外商投資企業(yè)吃了顆“定心丸”。

《外商投資法》帶來(lái)怎樣的機(jī)遇

首先，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外企業(yè)雙贏。

盡管外商投資限制放開(kāi)，可能對(duì)局部行業(yè)和企業(yè)產(chǎn)生短期沖擊，但是整體來(lái)看，《外商投資法》給予國(guó)內(nèi)外企業(yè)平等的市場(chǎng)地位，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外資企業(yè)的雙贏。

對(duì)于國(guó)內(nèi)企業(yè)來(lái)講，雖然外商投資企業(yè)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加，但它們?cè)诩夹g(shù)合作、管理經(jīng)驗(yàn)傳播、市場(chǎng)開(kāi)拓方面給國(guó)內(nèi)企業(yè)帶來(lái)了更多機(jī)會(huì)，使得國(guó)內(nèi)外企業(yè)合作空間變大?？紤]到中國(guó)企業(yè)已經(jīng)具備相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)力，放開(kāi)外商投資限制對(duì)于中國(guó)企業(yè)進(jìn)一步開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、更快熟悉國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、利用外商投資企業(yè)布局國(guó)際化生產(chǎn)銷售網(wǎng)絡(luò)具有積極作用。表面上是開(kāi)放了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，實(shí)際上也是給中國(guó)企業(yè)打開(kāi)了進(jìn)一步開(kāi)拓全球市場(chǎng)的一扇新的大門(mén)。

對(duì)于外商投資企業(yè)來(lái)說(shuō)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)、龐大的市場(chǎng)需求規(guī)模，意味著更多商機(jī)和利潤(rùn)空間，在國(guó)際市場(chǎng)萎縮的情況下這更是不能放棄的機(jī)會(huì)。同時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)可以更好保護(hù)它們?cè)谌A利益訴求，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，分享中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的紅利。

其次，倒逼國(guó)內(nèi)市場(chǎng)化改革進(jìn)程加快。

封閉只能導(dǎo)致落后。中國(guó)改革開(kāi)放的成功實(shí)踐告訴我們，中國(guó)經(jīng)濟(jì)只有積極擁抱世界、更加堅(jiān)定推進(jìn)全球化進(jìn)程，才會(huì)邁過(guò)“中等收入陷阱”，真正實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。與國(guó)際上成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，中國(guó)企業(yè)在技術(shù)水平、管理經(jīng)驗(yàn)、國(guó)際化程度等方面存在不小差距，中國(guó)企業(yè)還要繼續(xù)向先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)，逐步積累后發(fā)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

改革進(jìn)入深水區(qū)后，利益集團(tuán)的阻礙加大，引入外部競(jìng)爭(zhēng)力量可以激勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)提高效率，推動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程。最好的激勵(lì)機(jī)制是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引入外國(guó)投資者可以起到“引狼驅(qū)虎”功能，加快解決國(guó)內(nèi)國(guó)有企業(yè)、金融體制、市場(chǎng)平等、行政分割等改革中的老大難問(wèn)題，倒逼國(guó)內(nèi)企業(yè)充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，形成行業(yè)間、產(chǎn)品間的良性競(jìng)爭(zhēng)，提高技術(shù)效率和能源利用效率，從而提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體效率。

再次，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的國(guó)際化。

國(guó)際金融危機(jī)后，反全球化抬頭，貿(mào)易保護(hù)主義和單邊主義興起，貿(mào)易摩擦和經(jīng)濟(jì)利益沖突擴(kuò)大，不利于全球經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。中國(guó)是經(jīng)濟(jì)全球化的受益者，也是經(jīng)濟(jì)全球化的堅(jiān)定支持者和推動(dòng)者，以實(shí)際行動(dòng)進(jìn)一步放開(kāi)外商投資限制，可以有力回?fù)舴慈蚧顺?，為中?guó)企業(yè)在全球開(kāi)辟市場(chǎng)空間。中國(guó)主動(dòng)減少外商投資限制，必然會(huì)吸引大量外商投資企業(yè)來(lái)中國(guó)投資興業(yè)，也會(huì)降低貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)中國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的抵制，有利于中國(guó)企業(yè)的國(guó)際化進(jìn)程。同時(shí)也有助于外資進(jìn)入更廣泛的國(guó)內(nèi)行業(yè)領(lǐng)域，在更廣的范圍內(nèi)吸引全球投資者。因此，自我進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)看似會(huì)造成沖擊，但實(shí)際上大大提升了自身經(jīng)濟(jì)的國(guó)際化水平。

最后，有助于建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

國(guó)民待遇原則是外商投資企業(yè)長(zhǎng)期的利益訴求，中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場(chǎng)合明確提出要對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、平等對(duì)待，歡迎和鼓勵(lì)各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，保障內(nèi)外資企業(yè)平等待遇。此次修法，醞釀時(shí)間較長(zhǎng)。2011年商務(wù)部啟動(dòng)修法研究，2015年首次公開(kāi)征求意見(jiàn)，立法委員會(huì)多次到上海自貿(mào)區(qū)等地實(shí)地調(diào)查研究、組織聽(tīng)證會(huì)評(píng)估該法的社會(huì)效果，充分吸收了改革開(kāi)放以來(lái)外商投資領(lǐng)域管理的經(jīng)驗(yàn)。新法草案從負(fù)面清單管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、融資方式、合法權(quán)益保護(hù)、地方政府守約、投訴維權(quán)等方面，對(duì)外商投資進(jìn)行了全方位、全生命周期保護(hù)，解決了過(guò)去對(duì)外商投資企業(yè)“重審查、特事特辦”的制度性缺陷，匯聚形成了外商投資安全審查制度，為外商投資企業(yè)“守法便利”創(chuàng)造了條件，更為外商投資企業(yè)參與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了公開(kāi)、透明、穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境。此外，新法有助于規(guī)范國(guó)內(nèi)地方政府招商引資政策，遏制地方政府招商引資政策惡性競(jìng)爭(zhēng)，迫使地方政府將更多精力放在優(yōu)化政府職能、提升營(yíng)商環(huán)境等便利化措施方面，有利于根本上建立內(nèi)外資一致的市場(chǎng)環(huán)境。

黨的十九大報(bào)告提出，全面建成小康社會(huì)、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)需要構(gòu)筑現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體系，新時(shí)代全面開(kāi)放的發(fā)展戰(zhàn)略，是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐出發(fā)，符合全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。放開(kāi)外商投資限制就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方式。

由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)

放開(kāi)外商投資限制短期內(nèi)也會(huì)帶來(lái)一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，但這些風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)是開(kāi)放必須付出的代價(jià)，對(duì)此要適當(dāng)加以管控，確保開(kāi)放有序、平穩(wěn)運(yùn)行。

第一，對(duì)外商投資實(shí)行負(fù)面清單管理，可能造成局部行業(yè)或者企業(yè)受較大沖擊。特別是那些長(zhǎng)期受到國(guó)內(nèi)政策保護(hù)、壟斷經(jīng)營(yíng)程度高、市場(chǎng)化水平較低、競(jìng)爭(zhēng)能力較弱的行業(yè)，放開(kāi)外商投資限制可能造成這些企業(yè)短期內(nèi)經(jīng)營(yíng)困難，長(zhǎng)期甚至?xí)飘a(chǎn)。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量巨大、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力在持續(xù)提高，但是還有些弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和幼稚產(chǎn)業(yè)尚處于襁褓期、嬰兒期，需要政府提供補(bǔ)貼或者政策支持、隔離外部企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。比如，我國(guó)的新能源、新材料、農(nóng)業(yè)、生物醫(yī)藥等行業(yè)，過(guò)快放開(kāi)外商投資限制可能帶來(lái)產(chǎn)業(yè)替代，使國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)發(fā)展不起來(lái)，外商投資企業(yè)壟斷這些行業(yè)形成新的利益集團(tuán)，最終不能達(dá)到以開(kāi)放促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提高效率的目標(biāo)。

第二，《外商投資法》強(qiáng)調(diào)對(duì)于外資企業(yè)利益的保護(hù)，特別是允許外資企業(yè)自由匯出利潤(rùn)、降低對(duì)外商投資進(jìn)出的限制等，可能會(huì)干擾我國(guó)資本管制目標(biāo)，引起資本外逃等金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。國(guó)際金融危機(jī)后，許多發(fā)展中國(guó)家受到美歐資本跨國(guó)大規(guī)模流動(dòng)的影響，外商投資企業(yè)很容易演變成投資炒作集團(tuán)，抬高東道國(guó)資產(chǎn)價(jià)格水平、引起局部經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。一些國(guó)內(nèi)企業(yè)打著與外商投資合作旗號(hào)，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)至海外，使得國(guó)家的資本管制形同虛設(shè)。尤其是在目前國(guó)際貨幣體制下，小國(guó)經(jīng)濟(jì)的貨幣政策、資本管制和匯率制度上存在著不可能三角的矛盾，實(shí)行資本項(xiàng)目有效管制盡管損失了部分效率，但是卻得到了國(guó)家經(jīng)濟(jì)或者金融安全，這也是中國(guó)成功應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、避免被國(guó)際流動(dòng)資本洗劫的重要經(jīng)驗(yàn)。如果新的《外商投資法》降低對(duì)資本管制，可能有潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，外商投資企業(yè)特別是制造業(yè)企業(yè)大幅度增加，可能加劇中國(guó)與全球主要國(guó)家經(jīng)貿(mào)不平衡的矛盾。根據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)是全球制造業(yè)體系最為完備的國(guó)家，中國(guó)制造供給了全球絕大部分工業(yè)制成品。中美貿(mào)易摩擦最核心的矛盾之一就是貿(mào)易赤字，如果全球制造業(yè)向中國(guó)集聚將進(jìn)一步增強(qiáng)中國(guó)制造在全球的市場(chǎng)份額。在核算國(guó)際收支平衡過(guò)程中，在華外商投資企業(yè)生產(chǎn)出口的商品也是計(jì)算在中國(guó)的貿(mào)易盈余中，大量轉(zhuǎn)口貿(mào)易計(jì)算在中國(guó)國(guó)際收支上，使得中國(guó)對(duì)一些國(guó)家的貿(mào)易盈余長(zhǎng)期增加，這必然會(huì)導(dǎo)致一些國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義進(jìn)一步抬頭。

第四，重視外商投資便利化措施，可能使得地方政府放松政企關(guān)系改善、放松提升政府服務(wù)效能，使得外商投資企業(yè)面臨“玻璃門(mén)”“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等隱性壁壘。中國(guó)作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，理應(yīng)形成市場(chǎng)主體多元、開(kāi)放程度更高、規(guī)則更為透明的經(jīng)濟(jì)體，優(yōu)化本國(guó)營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)上是要改善政企關(guān)系、營(yíng)造風(fēng)清氣正的政商關(guān)系。如果政府不重視推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境政策制定、落實(shí)、評(píng)估工作，僅僅關(guān)注外商投資便利化措施比拼，將《外商投資法》理解為流程壓縮，形式主義當(dāng)?shù)溃瑳](méi)有企業(yè)為主的意識(shí)，不愿提升政府的服務(wù)質(zhì)量，那么各種隱性約束仍然阻礙外商投資的動(dòng)力。與修法相比，政府要更加主動(dòng)認(rèn)清自我定位、徹底改變對(duì)政企關(guān)系的認(rèn)識(shí)、優(yōu)化政府職能更為重要，否則再好的法律也難以落地。

最后，外商投資限制放開(kāi)，可能在局部影響國(guó)家安全。國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延在發(fā)生深刻變化，如果銀行、支付、生物、基因等領(lǐng)域盲目開(kāi)放給外商投資企業(yè)，可能使得國(guó)內(nèi)居民的私人信息、生物信息等外流的風(fēng)險(xiǎn)大增，在放開(kāi)外商投資企業(yè)限制前，如果缺乏科學(xué)合理的保護(hù)法律以及技術(shù)手段，對(duì)一些可能涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域就會(huì)有影響，特別是對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息設(shè)備的安全性需要關(guān)注。

總之，外商投資限制放開(kāi)，可能從根本上重塑中國(guó)市場(chǎng)體系，增強(qiáng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，為國(guó)內(nèi)外企業(yè)提供新的商業(yè)機(jī)會(huì)，形成內(nèi)外資公開(kāi)、透明、穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境。針對(duì)放開(kāi)外商投資可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也需要認(rèn)真研究并提出切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)辦法。比如，要不斷完善負(fù)面清單制度，針對(duì)幼稚產(chǎn)業(yè)要采取合理的、國(guó)際通行的保護(hù)辦法，該保護(hù)的必須保護(hù);要完善資本監(jiān)控和管制程序，設(shè)置金融安全閥，防止外商投資變成熱錢(qián)、快錢(qián)，對(duì)那些過(guò)于頻繁進(jìn)出的國(guó)際資本要有監(jiān)控手段;要建立與負(fù)面清單管理相一致的配套措施，根據(jù)國(guó)家安全的需要抓緊完善規(guī)范外商投資安全審查制度，明確規(guī)定審查要素、審查程序和可采取的措施等，對(duì)涉及國(guó)家安全的外商投資要依法進(jìn)行安全審查。放開(kāi)限制不等于不限制，政府職責(zé)只是移位，從事前審批轉(zhuǎn)向事后事中監(jiān)管，政府的責(zé)任不是變小了而是變大了，政府監(jiān)管的難度也增大了。政府不是簡(jiǎn)單放開(kāi)外資限制，也不是為了給外商投資企業(yè)單獨(dú)搞一個(gè)法律這么簡(jiǎn)單，否則又會(huì)對(duì)內(nèi)資企業(yè)不公平。優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境本質(zhì)上是要改善政商關(guān)系，厘清政府和企業(yè)定位，全方位提高政府效能才能促進(jìn)《外商投資法》真正落地。 （作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）