美國擴大防務預算，著眼大國競爭

張業(yè)亮

3月11日，特朗普政府公布了2020財年預算案，該預算案在削減大部分聯(lián)邦政府機構(gòu)開支、社會福利開支以及對外援助資金、難民援助資金的同時，大幅增加防務和邊境安全的開支。從次日美國國防部披露的2020財年防務預算詳情來看，這一預算編撰的一個基本特點是著眼于大國競爭，反映了美國軍事戰(zhàn)略正從冷戰(zhàn)后、特別是9.11事件以來以反恐和應對海外緊急行動為主，轉(zhuǎn)為以在一場未來的軍事沖突中戰(zhàn)勝主要對手為主。

近70年數(shù)額最大的防務預算案

該預算案是特朗普在民主黨控制國會后提出的首個預算案。傳統(tǒng)上，美國聯(lián)邦政府通常在每年2月的第一個星期一向國會提出預算案，但今年由于聯(lián)邦政府停擺而延遲。這份題為“為了一個更好的美國的預算案”長達150頁，提出聯(lián)邦政府2020財年預算總額高達4.7萬億美元，防務預算即為其中一部分。此外，在美國財政赤字居高不下的情況下，該預算案提出未來十年共削減聯(lián)邦政府2.7萬億美元開支的計劃，主要是削減醫(yī)療照顧、醫(yī)療補助、食品券、住房補貼等社會福利項目，以及環(huán)保、教育等聯(lián)邦政府項目開支，充分顯示了特朗普政府在預算和開支政策上大幅削減聯(lián)邦政府開支和持續(xù)擴大防務開支并重的特點。

根據(jù)這一預算案，美國2020財年防務預算從2019財年的7160億美元增加到7500億美元，其中國防部預算開支為7180億美元，比上一年度增加了4.9%，占聯(lián)邦可自由支配預算的57%，其他聯(lián)邦機構(gòu)與防務有關(guān)的預算開支（主要是能源部核武器項目的開支）為320億美元。

在國防部7180億美元的防務預算中，約5440億美元用于“基礎(chǔ)”防務預算，另有90億美元作為處理邊境安全和颶風災難的應急資金，余下的1650億美元作為“海外應急行動”（Overseas Contingency Operations）資金，用于支付類似美國在阿富汗、敘利亞和伊拉克等國軍事行動的開支，該資金比2019財年的690億美元增加139%，是2008年以來最大的增幅。

盡管特朗普政府前兩項防務預算開支比奧巴馬執(zhí)政最初幾年要少，但2020財年防務預算開支遠遠超過了奧巴馬政府時期防務開支最高的2010年的6910億美元，是美國聯(lián)邦政府近70年來向國會提交的數(shù)額最大的防務預算開支。

重建美國軍力、壯大美軍實力

和總統(tǒng)國情咨文一樣，聯(lián)邦政府預算案也是總統(tǒng)優(yōu)先議程的一個聲明，美國2020財年預算反映了特朗普政府“壯大美國軍力”的政策主張，體現(xiàn)了其應對大國競爭的戰(zhàn)略思想。

“世界正重新回到大國競爭時代”是特朗普政府對美國面臨的國際環(huán)境的基本戰(zhàn)略判斷之一。美國認為，從冷戰(zhàn)結(jié)束到上世紀90年代末的十年里，美國在全球的經(jīng)濟、外交和軍事上都處于無以匹敵的地位，“沒有一個相對等的競爭者（a peer competitor）”。近十多年來，隨著中國的快速崛起、俄羅斯軍事實力的不斷擴大，以及近年來中美關(guān)系、美俄關(guān)系的日趨緊張，美國在經(jīng)濟、技術(shù)和安全上面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，在全球的影響力不斷下降。因此，2017年12月18日，特朗普發(fā)布了首份綜合安全文件——《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，其后又公布了最新版《核態(tài)勢評估》等文件，并由此得出結(jié)論：冷戰(zhàn)結(jié)束以來，“世界正重新回到大國競爭時代”。 在美國看來，大國競爭是一場大國之間在全球范圍內(nèi)為爭奪權(quán)勢和影響而展開的競爭，其在軍事上的一個主要表現(xiàn)就是“俄羅斯和中國都在加強其軍事能力，像全球大國那樣行事”，“俄羅斯作為一個地緣政治敵人重新出現(xiàn)”“俄羅斯和中國正在尋求不對稱的方式和措施來抵御美國的常規(guī)軍事能力，從而增加了誤判以及與美國及其盟友發(fā)生潛在軍事對抗的風險”。特朗普政府在《核態(tài)勢評估》中歷數(shù)俄羅斯和中國在核武器、太空和網(wǎng)絡空間等領(lǐng)域開發(fā)軍事能力的行為，以說明美國面臨的來自俄羅斯和中國的戰(zhàn)略威脅正在增大?；谏鲜鲈?，2017年版《美國國家安全戰(zhàn)略報告》把俄羅斯和中國明確定位為“戰(zhàn)略競爭對手”。因此，特朗普政府除了在經(jīng)濟上和技術(shù)上與中國等“戰(zhàn)略競爭對手”展開激烈的競爭外，還把重建美國軍力、壯大美軍實力作為其實施大國競爭戰(zhàn)略的一個重要支柱，為美國尋求“以實力謀和平”“推進美國在世界的影響力”提供堅實的基礎(chǔ)。

特朗普政府2020財年防務預算正是為適應這一戰(zhàn)略調(diào)整需要而提出，是特朗普“美國優(yōu)先”思想在防務安全上的具體體現(xiàn)。在美國參議院武裝力量委員會于預算公布次日舉行的聽證會上，美國參謀長聯(lián)席會議主席喬·鄧福德（Joe Dunford）稱，從軍事上來看，俄羅斯和中國的軍事能力開發(fā)在許多領(lǐng)域?qū)γ绹鴺?gòu)成了挑戰(zhàn)，“限制了美軍在陸、海、空、太空和網(wǎng)絡空間等領(lǐng)域自由實施行動的能力”，而2020財年增加防務預算的目的就是“使美國擁有在威脅出現(xiàn)的情勢下隨時隨地投放力量以推進其利益的能力”。美國空軍部長助理幫辦約翰·普利策（John Pletcher）在2020財年防務預算記者會上稱，當今國際安全環(huán)境中的“大國競爭者”準備在所有的戰(zhàn)爭作戰(zhàn)領(lǐng)域挑戰(zhàn)美國的主導地位，通過強迫和威脅其地區(qū)鄰國、削弱美國的盟國等方式在全球取代美國的影響力，從而威脅美國的繁榮和全球的安全。美國國防部代理副部長戴維·諾奎斯特（David L. Norquist）也宣稱，該預算就是“為了應對來自大國競爭者在多領(lǐng)域的挑戰(zhàn)而提出的”。

反映美國軍事戰(zhàn)略調(diào)整的動向

美國2020財年防務預算對防務開支安排的優(yōu)先順序反映了美國在大國競爭思維支配下軍事戰(zhàn)略調(diào)整的動向。

美國國防部2018年2月5日公布的《國家防務戰(zhàn)略》（the National Defense Strategy，NDS）把擁有反擊對自由和公開的國際秩序挑戰(zhàn)的軍事能力以及應對國家間再次出現(xiàn)的長期戰(zhàn)略競爭，特別是來自俄羅斯和中國的戰(zhàn)略競爭放在優(yōu)先地位，把“強化美國軍事的競爭優(yōu)勢”作為該戰(zhàn)略的主要目標，把捍衛(wèi)本土、提供一個安全、安保和有效的核威懾、擊敗一個強大的常規(guī)敵人、懾止侵略和擊潰（disrupt）暴力極端主義作為美國防務安全戰(zhàn)略的五個優(yōu)先任務。美國2020財年防務預算正是建立在《國家防務戰(zhàn)略》確立的上述目標和任務的基礎(chǔ)上。

在防務預算開支的重點上，美國2020財年防務預算把核武器現(xiàn)代化、太空和網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)領(lǐng)域、海陸空領(lǐng)域的現(xiàn)代化能力、人工智能、超音速、自動化和定向能（directed energy）等技術(shù)領(lǐng)域作為防務開支的重點，“以為未來的高端戰(zhàn)斗做準備”。具體來說，美國希望通過2020財年防務預算對防務開支的優(yōu)先順序安排和防務資源的再配置取得以下具體的“國家防務戰(zhàn)略”目標：一是為捍衛(wèi)國土、保持美國在世界上非凡的軍事實力、確保在關(guān)鍵地區(qū)的均勢有利于美國，推進對美國安全和繁榮最具傳導性的國際秩序等提供資源;二是持續(xù)懾止和反擊諸如朝鮮和伊朗等“流氓國家”、擊敗恐怖主義威脅、通過資源可持續(xù)的方式來鞏固美國在伊拉克和阿富汗的成果;三是重建更具殺傷力的力量，加強盟國和伙伴國的網(wǎng)絡，增加防務開支的影響。

為實現(xiàn)大國競爭的戰(zhàn)略目標和任務，美國2020財年防務預算提出了以下具體措施：一是致力于核武器現(xiàn)代化。美國認為，重回大國競爭需要靈活的、適應性強的、富有彈性的核能力以維護安全和提供安全保障。《國家防務戰(zhàn)略》《核態(tài)勢評估》都重申三位一體核力量對現(xiàn)代化美國的必要性。因此，2020財年防務預算案把美國核武庫現(xiàn)代化開支列在其優(yōu)先項目之一，要求撥付的開支高達310億美元，主要針對俄羅斯，其中包括30億美元用來設計和制造新的B-21轟炸機，22億美元用于建造新的哥倫比亞級核潛艇，7億美元用于研發(fā)和制造新的遠程導彈，6億美元用于檢修洲際彈道導彈力量。通過對核彈道導彈潛艇、戰(zhàn)略轟炸機和核空基的巡航導彈、洲際彈道導彈以及相關(guān)的核指揮、控制和通訊系統(tǒng)的投資，確保美國核威懾戰(zhàn)略的有效性，維持戰(zhàn)略優(yōu)勢。

二是為取得決定性的軍事優(yōu)勢而加速技術(shù)創(chuàng)新，把自動化系統(tǒng)、超音速和人工智能、定向能作為美國軍事投入的關(guān)鍵領(lǐng)域。美國認為，新技術(shù)的迅速進步和擴散正在改變戰(zhàn)爭的特點。為防止美國競爭優(yōu)勢受到削弱，必須對競爭、懾止以及在必要時打贏一場未來戰(zhàn)爭所需的新技術(shù)進行投資。美國國防部在2020財年防務預算中要求為超音速技術(shù)研發(fā)提供26億美元的資金，為無人機和自動化系統(tǒng)研發(fā)提供37億美元，為定向能武器研發(fā)提供2.35億美元，為人工智能研發(fā)提供9.27億美元資金。

三是加大對太空部隊和網(wǎng)絡戰(zhàn)的開支。美國國防部認為，太空和網(wǎng)絡空間是兩個最新的作戰(zhàn)領(lǐng)域。特朗普執(zhí)政以來，美國對太空和網(wǎng)絡空間作戰(zhàn)的投入不斷加大，2020財年防務預算對太空領(lǐng)域的預算開支為141億美元，比2019財年增加了15%，是連續(xù)第四年增長。美國新版預算中太空開支的重點放在支持新成立的太空部隊、改進太空部隊的組織結(jié)構(gòu)，提高太空通訊、天基預警系統(tǒng)（space-based warning systems）以及太空發(fā)射能力上。在網(wǎng)絡空間領(lǐng)域，2020財年防務預算開支為96億美元，比2019財年增加了10%，開支的重點放在改進進攻性和防御性能力、保護網(wǎng)絡和轉(zhuǎn)向多云環(huán)境，以推進美軍在網(wǎng)絡空間領(lǐng)域的三大任務，即保障國防部的網(wǎng)絡、信息和系統(tǒng)，支持軍事指揮目標，打贏網(wǎng)絡戰(zhàn)。

2019年3月14日，美國代理國防部長沙納漢（右）和美國參聯(lián)會主席鄧福德出席美國參議院武裝力量委員會就特朗普政府2020財年預算案舉行的聽證會。

四是加強導彈防御。特朗普就任以來，一直要求擴大和改進美國的導彈防御系統(tǒng)，持續(xù)加大對美國導彈防御系統(tǒng)的投入。2020財年防務預算要求為美國導彈防御署提供94.3億美元用于導彈防御系統(tǒng)開發(fā)，其中包括18億美元用于開發(fā)陸基中段攔截系統(tǒng)（the Ground-based Midcourse Defense，GMD），在加利福尼亞的范登堡空軍基地部署四個陸基攔截裝置;在阿拉斯加的格里利堡（Fort Greely）建設一個新的導彈防御基地，新增加部署20個攔截導彈，使在該地已部署的攔截導彈由原先的44枚增加到64枚，以加強和擴大本土的導彈防御。2020財年防務預算為部署遠程識別雷達（the Long Range Discrimination Radar，LRDR）撥款1.36億美元，在2020年投入使用，作為一種關(guān)鍵的中段傳感器，其部署將為美國彈道導彈防御系統(tǒng)增強識別能力，從而增加陸基中段攔截系統(tǒng)的命中率。2020財年防務預算為在導彈發(fā)射中段進行精確追蹤和識別的?；鵛波段雷達撥款1.28億美元。在戰(zhàn)區(qū)導彈防御上，2020財年防務預算提出為宙斯盾彈道導彈防御系統(tǒng)（Aegis BMD）提供17億美元撥款，包括維持標準3型導彈（Standard Missile 3）的費用和升級宙斯盾艦導彈防御能力。此外，導彈防御署要求撥款1.574億美元用來防御超音速導彈的威脅，3.035億美元用于提高追蹤彈道導彈目標的傳感器，最終目標是使用該項目繼續(xù)在太空追蹤導彈。這兩個項目都是為了反擊俄羅斯和中國。

五是在常規(guī)軍力現(xiàn)代化方面，提出推進建立一支面向21世紀的空軍力量，建設一支更具殺傷力和做好軍事準備的海軍，增加地面部隊的殺傷力，重視多域戰(zhàn)。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國軍事戰(zhàn)略幾經(jīng)調(diào)整，反恐和應對地區(qū)沖突成為美國軍事戰(zhàn)略的主要任務，同時打贏兩場戰(zhàn)爭成為美國軍事戰(zhàn)略的主要目標。特朗普政府對“大國競爭時代”的戰(zhàn)略判斷必將對美軍的戰(zhàn)爭認識、作戰(zhàn)理念、戰(zhàn)爭準備和軍隊建設轉(zhuǎn)型產(chǎn)生一定的影響，從而使美國的軍事戰(zhàn)略由反恐和應對海外緊急行動向以在一場軍事沖突中戰(zhàn)勝主要對手為主，特朗普政府近期作出從敘利亞撤軍、退出《中導條約》等決定，以及對是否延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》不作出回應等都可以作為此戰(zhàn)略動向的一個佐證。

將再次引發(fā)兩黨預算大戰(zhàn)

長期以來，美國兩黨在預算和開支問題上持對立的主張：民主黨和自由派主張增稅和實施赤字財政，以擴大社會福利開支;共和黨和保守派則主張減稅以刺激經(jīng)濟增長，減少財政赤字，由此而引發(fā)的兩黨預算之爭不時爆發(fā)并數(shù)次導致聯(lián)邦政府關(guān)門。

特朗普政府大幅增加防務開支的預算案雖然得到國會防務鷹派的大力支持，但在美國目前財政赤字居高不下、聯(lián)邦政府債務高達22萬億美元的情況下，這一預算案必將遭到國會兩黨財政保守派的阻撓。特朗普政府大幅增加“海外應急行動”資金也被認為有規(guī)避2011年《預算控制法》規(guī)定的預算限額之嫌。從整個預算案來看，特朗普政府在2020財年預算中大幅削減社會福利開支、要求撥款高達86億美元修建美墨邊境墻將遭到國會民主黨人的反對，從而引發(fā)一場新的預算大戰(zhàn)。

（作者為清華大學中美關(guān)系研究中心研究員）