農(nóng)村宅基地有償退出探討
——以阜寧縣為例

楊 勇/江蘇省自然資源廳 唐曉波/阜寧縣自然資源和規(guī)劃局

江蘇省阜寧縣列入省農(nóng)村宅基地有償退出的試點(diǎn)后，全縣已簽訂宅基地退出協(xié)議20428戶，拆除相關(guān)建筑12011戶，11993戶退出了宅基地，復(fù)墾后凈增耕地7000畝左右。在農(nóng)村宅基地改革、促進(jìn)節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益等方面做了有益的實(shí)踐與探索。濟(jì)組織，復(fù)墾成耕地后由集體經(jīng)濟(jì)組織管理經(jīng)營，堅(jiān)持了土地集體所有的公有制性質(zhì)，并確保宅基地退出工作符合現(xiàn)行的各項(xiàng)法律法規(guī)。

將增加耕地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化作為基本目標(biāo)。首選群眾退出意愿較強(qiáng)、復(fù)墾面積較集中的村莊開展連片退出工作。另外選擇臨近大田、易復(fù)墾的零散戶、空關(guān)戶進(jìn)行零散退出。僅一年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了退出、復(fù)墾、新建三位一體，無縫對(duì)接，不僅改善了退出戶的居住條件，而且徹底改變了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地粗放浪費(fèi)的狀況，實(shí)現(xiàn)耕地面積、節(jié)地水平、土地產(chǎn)出效益“三提高”。

把保障和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)退出宅基地農(nóng)戶，在安置方式上，主要采取五種形式：倡導(dǎo)貨幣結(jié)算，激勵(lì)進(jìn)城入鎮(zhèn)，引導(dǎo)集中居住，嘗試存量置換，允許改建自建。對(duì)城里、集鎮(zhèn)或其他地區(qū)有住房的農(nóng)戶，可選擇貨幣安置，一次性結(jié)清地上附著物補(bǔ)償費(fèi)與宅基地補(bǔ)助費(fèi)用，及時(shí)兌

探索建立農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制

農(nóng)村宅基地改革仍處于試點(diǎn)階段，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循。阜寧縣在堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民權(quán)益不受損“三條底線”的基礎(chǔ)上，在眾多領(lǐng)域改革創(chuàng)新。

充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用和村民的自治作用。阜寧縣農(nóng)村宅基地有償退出包括農(nóng)民申請(qǐng)、村組把關(guān)、政府確認(rèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂宅基地退出協(xié)議等程序，宅基地退出后土地仍屬原集體經(jīng)現(xiàn)發(fā)放補(bǔ)償款；對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)購買商品房的，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)需要就近居住的農(nóng)戶，按照美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，就近規(guī)劃建設(shè)集中安置點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施配套，縣政府給每個(gè)安置點(diǎn)補(bǔ)助400萬元，戶均約2.7萬元，符合購房條件的農(nóng)戶除去補(bǔ)償、補(bǔ)貼外，每平方米僅需再花500元左右就可以買到新房子；對(duì)有退出原宅基地意向，仍想在本村組居住的農(nóng)戶，積極支持購置本村組質(zhì)量較好的閑置房屋，盤活閑置宅基地；對(duì)不想離開原宅基地的農(nóng)戶，允許改建自建，但需按縣規(guī)劃設(shè)計(jì)要求建設(shè)。試點(diǎn)工作的有效推進(jìn)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織而言，實(shí)現(xiàn)了土地資源到土地資產(chǎn)和土地資本的轉(zhuǎn)變；對(duì)農(nóng)民而言，在不改變身份的情況下，居住條件改善，用益物權(quán)增值，通過新增耕地的流轉(zhuǎn)，增加了收入；對(duì)政府而言，增加了發(fā)展空間，改變了農(nóng)村面貌，形成了多方共贏的局面，為深化農(nóng)村宅基地改革作了有益的探索。

宅基地有償退出的問題與制約

土地利用總體規(guī)劃還需進(jìn)一步完善。阜寧有12011戶農(nóng)戶拆除住房，群眾參與宅基地退出的積極性之高超過原先的估計(jì)。在集中居住點(diǎn)選址時(shí)，一些集中居住點(diǎn)，規(guī)劃調(diào)整受到規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)限制，影響集中居住點(diǎn)建設(shè)。

老舊集中居住點(diǎn)零散退出的宅基地利用率不高。老舊集中居住點(diǎn)零星退出的宅基地不能集中連片，除了重新安排本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他人員使用外，既不能復(fù)墾作為新增耕地計(jì)算，又難以直接利用，易形成新的閑置。部分年輕的退出戶希望住多層或小高層，因建設(shè)成本增加而未能如愿，但若全部建低層安置房，會(huì)影響土地利用率。

不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證土地所有權(quán)確認(rèn)困難。根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民宅基地只能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地。集中居住點(diǎn)形成了眾多的跨村安置戶，存在如何進(jìn)行確權(quán)的問題。阜寧縣在羊寨鎮(zhèn)鎮(zhèn)東集中居住點(diǎn)試行使用國有建設(shè)用地，征地成本提高造成安置成本上升。

資金不足的矛盾將更加突出。目前，阜寧縣退出的宅基地主要是已不在農(nóng)村生活或急需改建住房的農(nóng)戶，而且首選的是增加耕地面積多、節(jié)余指標(biāo)多、調(diào)劑資金多的地塊。今后，房屋質(zhì)量越好，退出意愿越弱，補(bǔ)償安置成本越高，但新增耕地比例將逐步減少，資金缺口將更大，需要開辟新的資金來源。

深化宅基地改革的措施與建議

認(rèn)真修編土地利用總體規(guī)劃。按照多規(guī)合一的要求，充分考慮大規(guī)模的宅基地退出后新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，合理安排農(nóng)民集中居住點(diǎn)的規(guī)劃用地空間。

挖掘退出宅基地再開發(fā)的潛力。實(shí)踐表明，在原有農(nóng)民集中居住點(diǎn)宅基地退出多是零星的、插花式的，對(duì)這些退出的宅基地應(yīng)盡量作為建設(shè)用地使用，充分利用原有老宅基發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)等第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目以及集體公共設(shè)施和公益事業(yè)，減少非農(nóng)建設(shè)占用耕地和拆舊占新，在確保耕地質(zhì)量和數(shù)量的前提下，加快農(nóng)村非農(nóng)用地減量化步伐。另外，應(yīng)向上級(jí)部門爭取，將老集中居住點(diǎn)相對(duì)面積較大的地塊納入城鄉(xiāng)掛鉤的范圍，積少為多，以保證宅基地退出工作的連續(xù)性。

開展跨村安置不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證發(fā)放的試點(diǎn)工作。經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織召開村民代表會(huì)議或村民大會(huì)同意，與相鄰的村組實(shí)行土地置換，然后按原集體經(jīng)濟(jì)組織所有頒證。對(duì)跨多個(gè)村集體或地塊偏小等原因無法直接進(jìn)行耕地置換的，根據(jù)土地法“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”的規(guī)定，可經(jīng)村民代表會(huì)議或村民大會(huì)同意，將相關(guān)土地權(quán)屬委托鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)辦管理，安置點(diǎn)房屋所占土地按鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織所有頒證，相關(guān)耕地由農(nóng)經(jīng)辦負(fù)責(zé)收取流轉(zhuǎn)費(fèi)用并發(fā)放給被占用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織。先試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣，確保宅基地退出農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)得到保護(hù)。

拓寬資金籌集渠道。對(duì)各種項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排，形成合力，以達(dá)到事半功倍的效果。向上爭取將節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行異地調(diào)劑，提高節(jié)余指標(biāo)收益，增加收入。根據(jù)征收使用集體建設(shè)用地成本低于占用耕地的實(shí)際，認(rèn)真規(guī)劃研究拆舊后老宅基地的再開發(fā)利用，以降低成本，擴(kuò)大權(quán)能?！?/p>