新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)高校財(cái)務(wù)核算的影響思考

章美春

（紹興文理學(xué)院，浙江 紹興 312000）

一、新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施背景

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”，2014年修訂發(fā)布的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求各級(jí)政府財(cái)政部門要按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，2015年財(cái)政部出臺(tái)的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》以及相關(guān)規(guī)定中就已初步確立了新的政府會(huì)計(jì)框架，新政府會(huì)計(jì)制度漸有雛形；隨后在2017年財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，明確于2019年1月1日正式實(shí)施《政府會(huì)計(jì)制度》。本次制度革新是一次具有時(shí)代性特征的改革，對(duì)政府的財(cái)務(wù)管理將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，不僅可以提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)信息公開，而且可以推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[1]。而高校屬于事業(yè)單位，也被納入本次會(huì)計(jì)制度改革對(duì)象，因其本身所具有的特殊性，導(dǎo)致高校在本次新舊制度轉(zhuǎn)換以及新制度的實(shí)施過程中財(cái)務(wù)管理受到較大影響，其中財(cái)務(wù)核算所受影響尤為明顯。

二、高校財(cái)務(wù)核算在新制度下的變革

新政府會(huì)計(jì)制度的核心是構(gòu)建政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離并相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算模式（見表1）。其變化主要表現(xiàn)在三個(gè)“雙”，即“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報(bào)告”，最為突出的變化就是雙基礎(chǔ)會(huì)計(jì)核算體系，在同一會(huì)計(jì)核算體系中，對(duì)納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)，既要通過財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)反映權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)務(wù)信息，又要通過預(yù)算會(huì)計(jì)反映收付實(shí)現(xiàn)制下的預(yù)算執(zhí)行信息，這種雙分錄的平行記賬模式，實(shí)現(xiàn)了各會(huì)計(jì)要素之間的相互協(xié)調(diào)和相互補(bǔ)充[2]。在該會(huì)計(jì)核算體系下，新政府會(huì)計(jì)制度對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)進(jìn)行了強(qiáng)化，對(duì)預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行了完善，將原來的五要素?cái)U(kuò)展為財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)五要素（資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用）與預(yù)算會(huì)計(jì)三要素（預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余）共同組合而成。通過以上八種要素將財(cái)務(wù)信息體現(xiàn)在會(huì)計(jì)報(bào)表當(dāng)中，全面展現(xiàn)了雙基礎(chǔ)會(huì)計(jì)核算體系下平行記賬的優(yōu)勢(shì)。

表1 政府會(huì)計(jì)核算模式

在新政府會(huì)計(jì)制度下，高校財(cái)務(wù)核算根據(jù)新制度進(jìn)行了改革，初步實(shí)現(xiàn)了雙功能、雙基礎(chǔ)的核算模式，核算理念由原來的收支核算開始轉(zhuǎn)向成本核算與收支核算并行，尤其是引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算基礎(chǔ)，使得高校財(cái)務(wù)核算更加全面、規(guī)范，會(huì)計(jì)信息更加客觀、準(zhǔn)確，增強(qiáng)了高校財(cái)務(wù)信息的可比性，為提供全面、可靠的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告打下了基礎(chǔ)。首先是將基本建設(shè)投資業(yè)務(wù)歸入大賬統(tǒng)一核算，不再單獨(dú)建賬，直接在大賬中設(shè)置“在建工程”科目進(jìn)行核算，既減少了工作量，又能全面、完整地反映高校會(huì)計(jì)信息，提高會(huì)計(jì)信息的完整性；其次是增加了“研發(fā)支出”“壞賬準(zhǔn)備”“應(yīng)收股利”“應(yīng)收利息”“待攤費(fèi)用”“長期待攤費(fèi)用”等科目，用于對(duì)資產(chǎn)信息的全面核算，提高了資產(chǎn)負(fù)債表的可靠性。最后是將固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷等引入高校財(cái)務(wù)核算，以費(fèi)用化的方式按月計(jì)入“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)”或“單位管理費(fèi)”等科目，引導(dǎo)高校轉(zhuǎn)變資產(chǎn)管理觀念，真實(shí)、全面反映高校各成本對(duì)象的實(shí)際運(yùn)行成本，為今后實(shí)施全面績效管理打下基礎(chǔ)[4]。

三、高校財(cái)務(wù)核算在新制度下存在的問題

高校作為特殊的事業(yè)單位，承擔(dān)了教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)三大基本職能。高校財(cái)務(wù)核算主要是圍繞這三大基本職能開展的，所以高校財(cái)務(wù)管理上具有以下特點(diǎn):一方面，首先高校財(cái)務(wù)核算的對(duì)象不單一，既要核算教學(xué)成本、又要核算科研成本，還要核算社會(huì)服務(wù)成本；其次高校資產(chǎn)類別廣，資金總量大，按收入資金性質(zhì)分主要有四類，包括財(cái)政撥款收入、專戶資金收入、科研項(xiàng)目收入、其他收入，按支出用途分可以分為行政管理支出、后勤保障支出、教育支出、科研支出、離退休支出等；最后高校財(cái)務(wù)管理還以服務(wù)好全校師生為目標(biāo)，財(cái)務(wù)核算是預(yù)算編制、預(yù)算控制、財(cái)務(wù)查詢、薪酬發(fā)放的重要環(huán)節(jié)；另一方面，高校下屬機(jī)構(gòu)多、業(yè)務(wù)復(fù)雜，所執(zhí)行的財(cái)務(wù)管理辦法口徑也不相同。新政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施之后，這些特點(diǎn)不僅給高校的財(cái)務(wù)管理提出了新的要求，也給高校財(cái)務(wù)核算帶來了一系列問題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)務(wù)信息化銜接不順暢

2019年1月1日新制度實(shí)施以來，各高校紛紛對(duì)財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行了升級(jí)或更換，有的省份還推出了統(tǒng)一的財(cái)務(wù)云核算服務(wù)平臺(tái)，雖然軟件升級(jí)或更新都付出了高昂的費(fèi)用，然而都未能真正有效地滿足新制度對(duì)高校財(cái)務(wù)核算提出的要求。

其一，統(tǒng)一開發(fā)的財(cái)務(wù)云服務(wù)平臺(tái)只能滿足一般性行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的日常核算需求，由于高校財(cái)務(wù)管理還要完成很多附屬功能，在這種特殊要求下，該平臺(tái)無法做到，所以高校不適合加入該平臺(tái)。其二，面對(duì)新購置的財(cái)務(wù)系統(tǒng)，缺乏專業(yè)人士的指導(dǎo)，初始化工作困難重重，而初始化的好差，直接決定了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。目前軟件公司的服務(wù)人員只懂軟件操作卻不沒有全面的財(cái)務(wù)知識(shí)，尤其是新政府會(huì)計(jì)制度，而高校的財(cái)務(wù)人員面對(duì)新軟件新制度，更是瞎子摸象。其三，無論是財(cái)務(wù)軟件的購置還是維護(hù)，軟件公司都將收取高額的費(fèi)用。

（二）明細(xì)科目設(shè)置不統(tǒng)一

會(huì)計(jì)科目是財(cái)務(wù)核算的基礎(chǔ)，新制度共設(shè)置了103個(gè)一級(jí)會(huì)計(jì)科目，并對(duì)重要科目提出了設(shè)置明細(xì)科目核算的要求，然而高校的財(cái)務(wù)核算不僅要按用途分類，還要按資金性質(zhì)、按項(xiàng)目分類，由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，所以各高校的財(cái)務(wù)人員憑借工作經(jīng)驗(yàn)以及從方便內(nèi)部查詢的角度，根據(jù)符合自身需求原則設(shè)置二級(jí)、三級(jí)甚至四級(jí)明細(xì)科目，這種不規(guī)范的設(shè)置明細(xì)科目，不但影響了財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確性，而且降低了高校之間報(bào)表的可比性。

（三）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力跟不上

新制度下的平行記賬會(huì)計(jì)核算體系，不僅使財(cái)務(wù)核算工作量翻倍式增長，而且對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平也提出了新要求。新制度實(shí)施后，從核算角度分析，事實(shí)上，財(cái)務(wù)人員需要完成“三套賬”，既要完成國庫支付系統(tǒng)的錄入，又要同時(shí)完成財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)。幾十年的預(yù)算會(huì)計(jì)思路，使財(cái)務(wù)人員對(duì)收付實(shí)現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)根深蒂固，而權(quán)責(zé)發(fā)生制的引入，打破了這種體系，使財(cái)務(wù)核算發(fā)生了前所未有的革新，由于對(duì)平行記賬核算體系的不熟悉，導(dǎo)致了記賬速度慢且容易出錯(cuò)。從預(yù)算編制角度分析，預(yù)算的細(xì)化及精確程度直接影響了核算的質(zhì)量，比如，購買圖書的預(yù)算，對(duì)于少量圖書購置，新制度實(shí)施以前，預(yù)算編制可以安排在辦公經(jīng)費(fèi)科目，仍然可以登記圖書資產(chǎn)，實(shí)行圖書資產(chǎn)管理，新制度實(shí)施以后，這種預(yù)算安排方法則不可行，否則財(cái)務(wù)核算無法進(jìn)行。

（四）新制度宣傳力度不夠

很多高校在新制度實(shí)施過程中，沒有成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，改革成了財(cái)務(wù)處的“獨(dú)角戲”，而像資產(chǎn)清查、合同管理、基建并賬等業(yè)務(wù)，沒有相關(guān)職能部門的配合，新制度的落實(shí)就沒有保障。尤其是資產(chǎn)折舊、攤銷業(yè)務(wù)，新制度對(duì)資產(chǎn)管理部門也提出了新要求，不僅要科學(xué)、合理編制采購預(yù)算，還要實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的精細(xì)化管理，才能保證成本核算的準(zhǔn)確性，保證財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性。

四、高校財(cái)務(wù)核算在新制度下的應(yīng)對(duì)策略

（一）加強(qiáng)對(duì)新制度的宣傳力度，成立新制度實(shí)施工作協(xié)調(diào)小組

新制度涉及到高校財(cái)務(wù)改革的多個(gè)方面，所以各部門各自為營實(shí)行新制度就會(huì)導(dǎo)致新制度的落實(shí)情況參差不齊，最后導(dǎo)致整個(gè)高校對(duì)于新制度的落實(shí)效果不理想。所以高校應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略角度出發(fā)，由高校財(cái)務(wù)部門牽頭，成立一個(gè)專門實(shí)施新制度的協(xié)調(diào)小組，其主要職責(zé)是設(shè)計(jì)政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施方案，明確各部門工作任務(wù)，落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)部門協(xié)同，按責(zé)任分工要求，梳理問題清單、責(zé)任清單，重點(diǎn)在資產(chǎn)管理、合同管理、科研管理、信息化建設(shè)等方面制訂工作措施。同時(shí)借助校園的宣傳平臺(tái)，通過校園網(wǎng)和各類會(huì)議，宣傳新制度的出臺(tái)背景和執(zhí)行新制度的重要意義，營造新制度實(shí)施的良好氛圍，確保新政府會(huì)計(jì)制度整體、協(xié)同推進(jìn)實(shí)施。

（二）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)對(duì)財(cái)務(wù)部門整體運(yùn)作水平起到了關(guān)鍵的作用。沒有優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員，即便是再先進(jìn)的軟件或硬件設(shè)備，也難以有效發(fā)揮其工作效率。新制度實(shí)施以來，雖然各級(jí)部門通過組織培訓(xùn)的方式，對(duì)財(cái)務(wù)人員開展了相應(yīng)的培訓(xùn)，但是，這種培訓(xùn)一方面參加的對(duì)象有局限性，另一方面培訓(xùn)時(shí)間短，一般都只是以點(diǎn)帶面的講述改革的重點(diǎn)。然而本次新制度的改革力度前所未有，通過一兩次的培訓(xùn)，已經(jīng)很難起到快速提升財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平的作用。各高校應(yīng)建立財(cái)務(wù)人員長效學(xué)習(xí)機(jī)制，定期組織財(cái)務(wù)人員開展新制度的培訓(xùn)學(xué)習(xí)、專題研討，提高他們對(duì)于新制度的認(rèn)識(shí)水平，增強(qiáng)他們的財(cái)務(wù)核算業(yè)務(wù)能力。具體來說，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)人員現(xiàn)有的會(huì)計(jì)核算觀念，按照新的政府會(huì)計(jì)制度引導(dǎo)其樹立成本核算意識(shí)，逐漸在操作中提高運(yùn)用平行記賬完成財(cái)務(wù)核算的技能，促使他們熟練掌握權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算方式；其次，加強(qiáng)基建賬業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，由于大多數(shù)財(cái)務(wù)人員對(duì)基建賬不了解，甚至不會(huì)做，所以對(duì)基建并賬產(chǎn)生了恐慌心理；最后，積極組織高校間調(diào)研活動(dòng)，通過交流與溝通，取他人長處，可以讓自己少走彎路，從而更快的提升專業(yè)知識(shí)水平，確保高校能夠更好地適應(yīng)新制度。

（三）推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，為制度落實(shí)提供技術(shù)支撐

面對(duì)新制度，高校需要采取平行記賬進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，工作量至少增加一倍，通過擴(kuò)招財(cái)務(wù)人員來解決這個(gè)問題明顯是不合理的，因此應(yīng)當(dāng)提高財(cái)務(wù)管理信息化水平，以政府會(huì)計(jì)制度實(shí)施為契機(jī)，加強(qiáng)信息化建設(shè)。一方面各省可以統(tǒng)一實(shí)施政府采購，由省教育廳牽頭，加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)軟件開發(fā)，將統(tǒng)一的會(huì)計(jì)明細(xì)科目、核算及報(bào)銷制度、同類型業(yè)務(wù)核算模板嵌入軟件，減少各高校對(duì)科目和項(xiàng)目設(shè)置的隨意性，規(guī)范會(huì)計(jì)核算口徑與報(bào)銷政策，解決了各高校各自為政、信息不對(duì)稱的現(xiàn)狀，提高了會(huì)計(jì)信息的可比性，與此同時(shí)降低了各高校的軟件使用成本；另一方面完善資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、人事管理、學(xué)生管理、科研管理、教務(wù)管理、合同管理等各業(yè)務(wù)系統(tǒng)；推進(jìn)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，構(gòu)建覆蓋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化、智能化，為政府會(huì)計(jì)實(shí)施提供技術(shù)支撐，確保單位會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)所生成的信息能夠滿足政府會(huì)計(jì)改革的需要。

（四）加強(qiáng)成本核算，確定新制度下的相關(guān)核算制度與流程

加強(qiáng)成本核算是新政府會(huì)計(jì)制度的重要改革內(nèi)容，新制度雖然沒有設(shè)置成本類科目，但設(shè)置了支出類和費(fèi)用類科目。一方面，高校應(yīng)當(dāng)理清支出、費(fèi)用、成本之間的內(nèi)在聯(lián)系，明確成本核算對(duì)象，建立各成本核算對(duì)象的成本核算機(jī)制，根據(jù)新制度對(duì)會(huì)計(jì)核算的所有科目和項(xiàng)目進(jìn)行全面的設(shè)置和梳理；另一方面應(yīng)根據(jù)核算制度，明確業(yè)務(wù)流程，保證成本核算順利完成。財(cái)務(wù)部門首先應(yīng)加強(qiáng)與各學(xué)院、部處的聯(lián)系和溝通，根據(jù)其需求設(shè)置業(yè)務(wù)流程，其次需多與軟件公司溝通，及時(shí)將業(yè)務(wù)流程電腦化。比如：固定資產(chǎn)折舊計(jì)提流程，財(cái)務(wù)部門需要聯(lián)合資產(chǎn)管理部門，按照國家相關(guān)制度、從高校實(shí)際情況出發(fā)，對(duì)固定資產(chǎn)或無形資產(chǎn)的定義進(jìn)行明確，并對(duì)其分類標(biāo)準(zhǔn)、入賬依據(jù)統(tǒng)一口徑，不同類型的固定資產(chǎn)根據(jù)其特性，采用不同的折舊方法，使得資產(chǎn)管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)能夠無縫對(duì)接。另外對(duì)壞賬準(zhǔn)備計(jì)提，學(xué)費(fèi)收入確認(rèn)等流程都可以進(jìn)行明確化，從而為成本核算打下基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語

總而言之，新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，是國家層面的一次重大改革，各省、市應(yīng)高度重視新制度的實(shí)施與落實(shí)，高校應(yīng)從政治高度認(rèn)識(shí)本次改革的重要性，積極實(shí)施制度改革。通過努力，各高校財(cái)務(wù)部門已基本完成了新舊制度的平穩(wěn)過渡，但我們?nèi)詰?yīng)看到新制度執(zhí)行過程中存在的各類問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)新制度的學(xué)習(xí)，提高財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平，利用強(qiáng)大的信息技術(shù)，加快財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，確保新制度有效實(shí)施、高校財(cái)務(wù)核算順利推進(jìn)。