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    財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思考及實(shí)施路徑

    2019-05-17 10:12:04閆坤鮑曙光
    財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究 2019年3期
    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村治理三農(nóng)鄉(xiāng)村振興

    閆坤 鮑曙光

    摘 要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署,是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手。鄉(xiāng)村振興具有豐富的科學(xué)內(nèi)涵,就時(shí)間維度而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展認(rèn)識(shí)一脈相承且不斷深化的過(guò)程;就空間維度而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含多個(gè)層次和多個(gè)主體,涉及現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局;就整體發(fā)展戰(zhàn)略而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建設(shè)小康社會(huì)和中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展戰(zhàn)略安排銜接。財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮至關(guān)重要的作用,就政策性和工具性層面、制度性和體制性層面、政治性和功能性層面而言,財(cái)政都是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和支撐。因此,應(yīng)構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障機(jī)制,推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè),強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給,通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理格局。

    關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興;財(cái)政;鄉(xiāng)村治理;現(xiàn)代財(cái)政制度;“三農(nóng)”問(wèn)題

    中圖分類(lèi)號(hào):F320文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

    文章編號(hào):1000-176X(2019)03-0090-08

    鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略,不僅凸顯出鄉(xiāng)村在國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位,而且也是新時(shí)代解決“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手,對(duì)于全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)具有里程碑意義。雖然中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化不斷推進(jìn),但新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。從“三農(nóng)”供給端的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,無(wú)論農(nóng)業(yè)整體供給質(zhì)量和城鄉(xiāng)各種差別等方面,還是農(nóng)村環(huán)境面貌和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平等方面,整體上都體現(xiàn)出發(fā)展不平衡、不充分的矛盾,習(xí)近平總書(shū)記指出“農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)、農(nóng)村美不美、農(nóng)民富不富,決定著中國(guó)全面小康社會(huì)的成色和社會(huì)主義現(xiàn)代化的質(zhì)量”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略吹響了“三農(nóng)”全面振興的總號(hào)角,是新階段對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展思路和認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步拓展。

    一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論淵源和文獻(xiàn)綜述

    鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略屬于鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題,20世紀(jì)50年以來(lái),經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行了大量研究。根據(jù)鄉(xiāng)村的地位,鄉(xiāng)村發(fā)展理論可以分為對(duì)立和統(tǒng)一兩大分支。對(duì)立的鄉(xiāng)村發(fā)展理論認(rèn)為鄉(xiāng)村主要被動(dòng)式地滿(mǎn)足工業(yè)化和城市化需要,本質(zhì)上是以工業(yè)化和城市化為中心的區(qū)域發(fā)展學(xué)說(shuō)。城鄉(xiāng)發(fā)展是一種典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),城市和鄉(xiāng)村地位不平等,工業(yè)化和城市優(yōu)先發(fā)展,鄉(xiāng)村處于附屬地位,甚至以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價(jià)換取城市和工業(yè)發(fā)展。典型的如Lewis[1]的二元經(jīng)濟(jì)模型、Krugman[2]的中心—外圍理論以及Rostow[3]的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段論等。此后,隨著社會(huì)公平觀念和消除貧困等理念不斷深入,統(tǒng)一鄉(xiāng)村理論突破了以往城鄉(xiāng)二元的發(fā)展關(guān)系,提出工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的思想。Ricardo[4]認(rèn)為,工農(nóng)、城鄉(xiāng)存在相互協(xié)調(diào)和促進(jìn)關(guān)系。Johnson[5]主張,為解決城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)失衡和人口過(guò)度集聚等城市問(wèn)題,應(yīng)該選擇有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)村培育增長(zhǎng)中心,以小城鎮(zhèn)為依托,推動(dòng)鄉(xiāng)村形成功能經(jīng)濟(jì)區(qū)。

    馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)則對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)論述,并且提出了“城鄉(xiāng)融合”的概念,主張消除產(chǎn)業(yè)不同帶來(lái)的城鄉(xiāng)就業(yè)對(duì)立、人口空間分布不均衡和福利差異等問(wèn)題。馬克思和恩格斯[6]認(rèn)為,城鄉(xiāng)分離是一個(gè)歷史范疇,是階段性發(fā)展的產(chǎn)物,其對(duì)城鄉(xiāng)分離與對(duì)立的社會(huì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了深刻的檢視和批判,并提出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與融合是未來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷史大趨勢(shì)。但馬克思和恩格斯強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,并不是要達(dá)到城市與鄉(xiāng)村之間無(wú)差別的絕對(duì)統(tǒng)一,而是要消滅城鄉(xiāng)對(duì)立所帶來(lái)的農(nóng)村愚昧和孤立的分散狀態(tài)。

    自從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后,國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行了理論探索和分析,已有研究側(cè)重于論述鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵意義和具體路徑等方面。就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵意義而言,葉興慶[7]認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興的清晰脈絡(luò),既保持了支持“三農(nóng)”發(fā)展的整體思路和目標(biāo)的連續(xù)性,又在新的階段拓展了新思路和新目標(biāo)。陳文勝[8]認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)城鄉(xiāng)融合的進(jìn)一步深化,是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)融合為表征的政府與市場(chǎng)的良性合作和有機(jī)配合。郭曉鳴等[9]認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興是對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí),是發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換,是從重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變,是農(nóng)村單一發(fā)展向綜合發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

    就鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實(shí)施路徑而言,韓俊[10]認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要與推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合,從而實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動(dòng)。劉合光[11]認(rèn)為,實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵在于要抓住“人、地、錢(qián)”三大關(guān)鍵要素,從機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才培育四個(gè)路徑推進(jìn)。羅必良[12]同樣認(rèn)為,“人、地、錢(qián)”是鄉(xiāng)村振興的主線,而城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)融合是鄉(xiāng)村振興的基本路徑,構(gòu)建城鄉(xiāng)分工體系和新型農(nóng)業(yè)體系是鄉(xiāng)村振興的核心。張軍[13]從國(guó)家層面的法律、規(guī)劃和組織以及制度層面的體制機(jī)制兩個(gè)方面提出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的保障措施。張曉山[14]認(rèn)為,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)要圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理機(jī)制完善等抓手展開(kāi)。

    從財(cái)政支持鄉(xiāng)村發(fā)展角度,國(guó)內(nèi)外學(xué)者較早地展開(kāi)了研究。斯密[15]強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民財(cái)富和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要作用,因而政府應(yīng)重視農(nóng)業(yè)投入,且農(nóng)業(yè)投入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于工業(yè)投入。舒爾茨[16]提出,財(cái)政投入是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),財(cái)政要加大支農(nóng)力度,財(cái)政支出重點(diǎn)在于農(nóng)業(yè)科技和教育的投資,推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。Hu和Antle[17]也認(rèn)為,政府投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科學(xué)研究能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,從而能夠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。Watson[18]認(rèn)為,財(cái)政如果不能提供教育等公共服務(wù),那么農(nóng)村會(huì)永遠(yuǎn)落后。從國(guó)內(nèi)來(lái)看,財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還相對(duì)較少,大部分都是基于投入角度,認(rèn)為財(cái)政要健全投入保障制度,創(chuàng)新投融資機(jī)制,加快形成多元投入格局。

    綜上所述,國(guó)內(nèi)外學(xué)者都對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展提出了自己的見(jiàn)解,但一方面,中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還處于初步階段,對(duì)其內(nèi)涵和路徑的研究還需進(jìn)一步深入;另一方面,對(duì)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的研究還十分薄弱,多是強(qiáng)調(diào)投入和資金的保障作用,而沒(méi)有站在“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的視角,對(duì)財(cái)政在其中的作用和路徑缺乏深入系統(tǒng)的分析。基于此,本文以財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為視角,研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景和科學(xué)內(nèi)涵,探索財(cái)政在其中的地位和作用,分析財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)障礙,為通過(guò)財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑提供參考和借鑒。

    二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景和科學(xué)內(nèi)涵

    (一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施背景

    實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新起點(diǎn)和新征程。黨和政府一直重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,過(guò)去幾年農(nóng)村建設(shè)取得巨大成就。從農(nóng)業(yè)角度看,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)豐收,2017年糧食總量已經(jīng)達(dá)到了6 179億千克。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,農(nóng)業(yè)科技含量不斷提升,2017年中國(guó)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率已達(dá)到57.50%。從農(nóng)村角度看,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化邁出新步伐,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷成為城鎮(zhèn)居民,城鎮(zhèn)化率不斷提升,2017年鄉(xiāng)村常住人口減少到57 661萬(wàn)人。城鄉(xiāng)收入差距逐步縮小,從2011年的2.88∶1縮小到2017年的2.71∶1。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)建設(shè)不斷加強(qiáng),人居環(huán)境不斷優(yōu)化,截止到2017年,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到51 255萬(wàn)人,保險(xiǎn)覆蓋面不斷提升。多年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)所取得的成就、所積累的經(jīng)驗(yàn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)和條件。

    實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾,實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的迫切需要。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告指出:“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代,中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”,這是新時(shí)代對(duì)中國(guó)社會(huì)主要矛盾認(rèn)識(shí)和判斷的科學(xué)把握。雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就,但由于歷史欠賬較多,中國(guó)最大的發(fā)展不平衡仍然是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,最大的發(fā)展不充分仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo),全面建成小康社會(huì),最艱巨的挑戰(zhàn)、最大的任務(wù)在鄉(xiāng)村。

    (二)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵

    黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,就是要培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力,推動(dòng)2050年全面振興鄉(xiāng)村,破解當(dāng)前“三農(nóng)”發(fā)展短板。鄉(xiāng)村振興是應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)換、新時(shí)期新階段城鄉(xiāng)發(fā)展情況而作出的戰(zhàn)略安排,具有十分豐富的科學(xué)內(nèi)涵。

    就時(shí)間維度而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)了黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展認(rèn)識(shí)一脈相承且不斷深化的過(guò)程。從目標(biāo)任務(wù)看,鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的重大戰(zhàn)略任務(wù)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不是一蹴而就的,其分為2020年、2035年和2050年三個(gè)階段。這種劃分與中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)保持一致,既體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)整體布局有機(jī)銜接,又體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)期的重大戰(zhàn)略任務(wù)。從城鄉(xiāng)關(guān)系看,對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展,體現(xiàn)出黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的認(rèn)識(shí)逐步清晰。國(guó)家不再僅基于鄉(xiāng)村本身思考鄉(xiāng)村發(fā)展問(wèn)題,而是更加強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要與鄉(xiāng)村發(fā)展有機(jī)結(jié)合,把鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展看做一個(gè)有機(jī)整體,形成全新的城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí),體現(xiàn)出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的與時(shí)俱進(jìn)。從“三農(nóng)”發(fā)展內(nèi)涵看,由過(guò)去重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)出黨和政府對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)不斷提升。鄉(xiāng)村發(fā)展不再僅僅重視農(nóng)業(yè)發(fā)展,以提高相關(guān)產(chǎn)量和注重生產(chǎn)效率為基本目標(biāo),而是更加重視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展,更加注重鄉(xiāng)村居民福利和生態(tài)環(huán)境,形成綜合發(fā)展的基本發(fā)展范式。從發(fā)展目標(biāo)看,鄉(xiāng)村振興要求從生產(chǎn)發(fā)展演變到產(chǎn)業(yè)興旺、從生活寬裕演變到生活富裕、從村容整潔演變到生態(tài)宜居、從管理民主演變到治理有效,體現(xiàn)出鄉(xiāng)村發(fā)展生產(chǎn)生活方面更高的目標(biāo)要求,是對(duì)過(guò)去社會(huì)主義新農(nóng)村和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)一步提檔升級(jí)。

    就空間維度而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略包含多個(gè)層次和多個(gè)主體,涉及現(xiàn)代化建設(shè)的整體布局。從城鄉(xiāng)布局看,鄉(xiāng)村振興要推進(jìn)城鄉(xiāng)融合,解決城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)空間平等發(fā)展問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)。鄉(xiāng)村振興體現(xiàn)出農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市協(xié)同發(fā)展格局,追求城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素等資源的雙向流動(dòng),推動(dòng)構(gòu)建規(guī)劃、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多個(gè)方面的城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)與相互融合的發(fā)展格局。從現(xiàn)代化建設(shè)布局看,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略體現(xiàn)出社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)布局由城市向鄉(xiāng)村延伸。過(guò)去中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)都在城市,鄉(xiāng)村是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié),未來(lái)鄉(xiāng)村將成為現(xiàn)代化建設(shè)新的重點(diǎn)區(qū)域,現(xiàn)代化重大舉措都會(huì)向鄉(xiāng)村傾斜。從協(xié)同發(fā)展布局看,鄉(xiāng)村振興要充分利用跳出鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村發(fā)展,要充分利用和整合鄉(xiāng)村內(nèi)部和外部雙重資源。從外部看,應(yīng)利用全球化和城鎮(zhèn)化發(fā)展機(jī)遇,主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程,引導(dǎo)各種生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移,從內(nèi)部看,要充分激發(fā)政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體等多元主體活力,共同推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

    就整體發(fā)展戰(zhàn)略而言,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面建成小康社會(huì)和中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展戰(zhàn)略安排銜接。從社會(huì)主要矛盾看,黨的十九大報(bào)告指出:“中國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。鄉(xiāng)村和城市發(fā)展不平衡是最大的不平衡,鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分是最大的不充分。因此,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是應(yīng)中國(guó)社會(huì)主要矛盾變化而作出的重要戰(zhàn)略安排,其目的在于更好地解決廣大鄉(xiāng)村居民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與鄉(xiāng)村地區(qū)不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。從“五位一體”總體布局看,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“五位一體”總體布局存在邏輯的一致性。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局相互銜接、相互對(duì)應(yīng)。鄉(xiāng)村振興不僅要發(fā)揮鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,更要發(fā)揮其在生態(tài)、文化和社會(huì)等方面的價(jià)值優(yōu)勢(shì),更好地滿(mǎn)足人民的美好生活需要。因此,統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局,迫切需要通過(guò)鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略舉措來(lái)全面展開(kāi)和不斷深化。從發(fā)展理念看,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念有機(jī)銜接。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技等技術(shù)層面創(chuàng)新和農(nóng)村社會(huì)治理等體制機(jī)制創(chuàng)新,體現(xiàn)出創(chuàng)新的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè),體現(xiàn)出協(xié)調(diào)的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)和綠色興農(nóng),體現(xiàn)綠色的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)構(gòu)建農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放新格局,體現(xiàn)開(kāi)放的發(fā)展理念;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求提高農(nóng)村民生保障水平,打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn),體現(xiàn)共享的發(fā)展理念。

    中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路,并把它歸納為“七個(gè)之路”,具體包括城鄉(xiāng)融合之路、共同富裕之路、質(zhì)量興農(nóng)之路、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路、鄉(xiāng)村文化興盛之路、鄉(xiāng)村善治之路和中國(guó)特色減貧之路。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過(guò)程中,要把握好“人、地、錢(qián)”三大要素。在人的方面,推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,逐步減少鄉(xiāng)村人口,同時(shí)要提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量,暢通智力、技術(shù)和管理下鄉(xiāng)通道,造就更多鄉(xiāng)土人才。在地的方面,完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置,激活主體、激活要素和激活市場(chǎng)。具體包括:鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革;完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局,探索盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地。在錢(qián)的方面,加大對(duì)“三農(nóng)”的投入,引導(dǎo)形成財(cái)政、金融、社會(huì)和農(nóng)民等多元投入格局,從而使之與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需求相適應(yīng)。

    三、財(cái)政在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位和作用

    振興鄉(xiāng)村要凝聚各方力量,運(yùn)用多種因素,構(gòu)建系統(tǒng)機(jī)制,共同推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。財(cái)政連接政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大子系統(tǒng),反映政府、市場(chǎng)和社會(huì)等關(guān)系,涉及生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和政治等多個(gè)領(lǐng)域。因此,財(cái)政在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮至關(guān)重要的作用,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和支撐,具體可以從以下三個(gè)層面來(lái)理解。

    就政策性和工具性層面而言,財(cái)政是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要政策工具和手段。財(cái)政政策手段包括稅收、公共支出、補(bǔ)貼和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。財(cái)政通過(guò)財(cái)政支出直接保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資金需要,為政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供財(cái)力保障和物質(zhì)基礎(chǔ),體現(xiàn)出財(cái)政在其中的政策性和工具性。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中,要加大財(cái)政投入力度,不斷整合和引領(lǐng)各種資金投向“三農(nóng)”領(lǐng)域,提高資金使用效率,優(yōu)化資源配置。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》也提出,要確保財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)。建立健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)政投入保障制度,公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜,確保財(cái)政投入與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)相適應(yīng)。

    就制度性和體制性層面而言,財(cái)政為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供基礎(chǔ)性制度保障。財(cái)政直接涉及到政府與市場(chǎng)的關(guān)系,與其相關(guān)的財(cái)力保障制度和農(nóng)村基本公共服務(wù)制度等,均是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基本制度安排。財(cái)政是庶政之母,要厘清政府與市場(chǎng)的邊界,運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。要通過(guò)財(cái)政制度改革和創(chuàng)新,為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供體制機(jī)制支撐;要?jiǎng)?chuàng)新基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政制度框架,切實(shí)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的公平性和均等化;要推動(dòng)公共資源和調(diào)整社會(huì)利益格局的財(cái)政制度化,形成可持續(xù)發(fā)展的體制環(huán)境和支撐體系??傊七M(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè),推進(jìn)有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度和體制創(chuàng)新,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供制度保障。

    就政治性和功能性層面而言,財(cái)政是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,因而也是鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)和重要支柱。鄉(xiāng)村治理涉及治理主體和各要素培育發(fā)展,涉及治理規(guī)則明細(xì),這其中財(cái)政都發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,鄉(xiāng)村治理面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、利益分化和各種利益矛盾凸顯等問(wèn)題,這些都需要通過(guò)財(cái)政化解和緩和矛盾,推進(jìn)利益整合和社會(huì)整合。在鄉(xiāng)村治理的大背景下,財(cái)政不僅僅是一種單純的資金投入和支持,更要起到價(jià)值引導(dǎo)和推進(jìn)治理能力建設(shè)的復(fù)合功能,實(shí)現(xiàn)從工具理性向價(jià)值理性的升華。在踐行分配正義的價(jià)值觀和構(gòu)建民主財(cái)政關(guān)系的同時(shí),農(nóng)村財(cái)政以其特殊方式豐富了農(nóng)村治理內(nèi)涵[19]。因此,要發(fā)揮財(cái)政的價(jià)值引領(lǐng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)整合作用,通過(guò)自身改革導(dǎo)向,牽引帶動(dòng)其他領(lǐng)域體制機(jī)制改革,構(gòu)建激勵(lì)相容機(jī)制,化解改革中的各種利益糾紛,為不同主體的互動(dòng)與組合治理帶來(lái)可能性和可行性,形成多元共治、法治、有效率和包容的鄉(xiāng)村治理格局。

    四、當(dāng)前財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀和現(xiàn)實(shí)障礙

    (一)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策框架

    新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政政策手段主要包含稅收政策和財(cái)政支出政策兩類(lèi)。其中稅收政策主要通過(guò)稅收減免、稅收優(yōu)惠、稅收抵免和先征后返等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。財(cái)政支出政策主要通過(guò)財(cái)政直接支出、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助、政府采購(gòu)、貸款貼息、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和投資參股經(jīng)營(yíng)等方式支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

    具體來(lái)說(shuō),財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的政策框架主要包括以下方面:一是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策,財(cái)政通過(guò)直接支出和補(bǔ)貼等方式,推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提升農(nóng)產(chǎn)品供給體系的質(zhì)量和效率,包括財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入,對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化的支持,農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”等財(cái)政惠農(nóng)補(bǔ)貼政策。二是財(cái)政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)政策,包括農(nóng)村道路和電網(wǎng)改造等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),退耕還林、天然林保護(hù)、保護(hù)耕地和水資源等農(nóng)村生態(tài)建設(shè)支持。三是財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展政策,包括支持農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和文化等事業(yè)的發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等。四是財(cái)政支持農(nóng)村綜合改革政策,包括村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等。五是財(cái)政支持扶貧開(kāi)發(fā)政策,包括財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合改革、資產(chǎn)收益扶貧和生態(tài)保護(hù)脫貧等。

    (二)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)狀分析

    隨著中國(guó)財(cái)力不斷增強(qiáng),財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村的支持力度不斷加大。從絕對(duì)規(guī)???,國(guó)家財(cái)政支農(nóng)支出不斷增加,其從1990年的221.76億元增長(zhǎng)到2017年的19 089億元。從增長(zhǎng)率看,財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)波動(dòng)顯著,體現(xiàn)出明顯的階段性特征。在2003年以前,財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率相對(duì)較低,在2003年以后,隨著公共財(cái)政的提出,財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率顯著提高,最高達(dá)57.53%。但在2010年以后,經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下財(cái)政收支矛盾凸顯,財(cái)政支農(nóng)支出增長(zhǎng)率有所下降??傮w來(lái)看,財(cái)政支農(nóng)支出年均增長(zhǎng)率較高,體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視。

    財(cái)政分項(xiàng)支出所占比重直接體現(xiàn)出政府對(duì)某一領(lǐng)域發(fā)展的偏好。從相對(duì)比重看,財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì)。以2003年為界限,在2003年以前,財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重不斷下降,由1990年的7.19%下降到2003年的4.60%。此后,隨著公共財(cái)政理念的提出以及黨和政府對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視,財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政支出比重不斷提高,2017年上升到9.39%。從占比情況看,“三農(nóng)”越來(lái)越成為未來(lái)財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域。

    從財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)看,農(nóng)業(yè)支出、農(nóng)業(yè)水利支出、扶貧資金和林業(yè)支出在財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。其中農(nóng)業(yè)支出所占比重最高,在30%以上,但其比重在近幾年有所下降;農(nóng)業(yè)水利支出所占比重也大多在25%以上。農(nóng)業(yè)支出、農(nóng)業(yè)水利支出和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出三者所占比重之和大多在70%以上,體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視,在“三農(nóng)”問(wèn)題中,農(nóng)業(yè)問(wèn)題是政府長(zhǎng)期關(guān)注的首要問(wèn)題。但2017年三者所占比重之和顯著降低到58%,同時(shí)扶貧支出所占比重迅速提升,體現(xiàn)出國(guó)家由過(guò)去重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向越來(lái)越重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變,政府不僅重視農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升,而且更加重視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展,更加注重鄉(xiāng)村居民福利和生態(tài)環(huán)境等。

    (三)財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興存在的現(xiàn)實(shí)障礙

    首先,雖然近些年來(lái)財(cái)政支農(nóng)支出保持快速增長(zhǎng),但其仍然難以滿(mǎn)足“三農(nóng)”發(fā)展需要。雖然近些年來(lái)財(cái)政支農(nóng)支出保持快速增長(zhǎng),但財(cái)政支農(nóng)支出仍然難以滿(mǎn)足中國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展需要。一方面,在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下,經(jīng)濟(jì)下行和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的政策性減收導(dǎo)致未來(lái)財(cái)政收入增長(zhǎng)潛力不足,收支矛盾凸顯導(dǎo)致未來(lái)財(cái)政支農(nóng)支出難以保持高速增長(zhǎng);另一方面,“三農(nóng)”發(fā)展資金缺口巨大,單靠財(cái)政支出難以滿(mǎn)足“三農(nóng)”發(fā)展資金需求。根據(jù)2016年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《“三農(nóng)”互聯(lián)網(wǎng)金融藍(lán)皮書(shū)》,自2014年起,中國(guó)“三農(nóng)”金融缺口超過(guò)3萬(wàn)億元,這一規(guī)模遠(yuǎn)超2016年財(cái)政支農(nóng)支出規(guī)模。

    其次,財(cái)政支農(nóng)體制關(guān)系并未理順。一是政府與市場(chǎng)的關(guān)系不清晰。財(cái)政更多將資金用于經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,如土地和房地產(chǎn)等領(lǐng)域,更多投向城市,而忽視了本應(yīng)由財(cái)政支持的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域,財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入長(zhǎng)期不足。此外,財(cái)政支出大多是無(wú)償性直接支出,傾向于資金和項(xiàng)目上的直接扶持,難以充分利用市場(chǎng)機(jī)制,財(cái)政引導(dǎo)和示范帶動(dòng)作用有待提升,金融支農(nóng)積極性沒(méi)有完全調(diào)動(dòng),多渠道、多元化“三農(nóng)”投入格局尚未建立。二是政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清。事權(quán)和支出責(zé)任劃分是政府有效提供公共服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái),中國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出主要由地方負(fù)責(zé),地方在財(cái)政支農(nóng)支出中的占比達(dá)95%以上,中央承擔(dān)責(zé)任仍然不足。2016年財(cái)政支農(nóng)支出中地方占比仍然高達(dá)95.81%。在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》公布后,關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分有了大體框架,但在具體城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域,仍需進(jìn)一步探索明確各級(jí)政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任,強(qiáng)化中央政府在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供中承擔(dān)的責(zé)任,推進(jìn)省級(jí)以下事權(quán)和支出責(zé)任劃分。三是轉(zhuǎn)移支付制度不健全。地方在財(cái)政支農(nóng)支出中承擔(dān)主要責(zé)任,但相對(duì)財(cái)權(quán)和財(cái)力劃分不足,這就需要中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付保障地方政府公共服務(wù)提供能力。但現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在許多問(wèn)題,一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍然不高,專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)繁雜、項(xiàng)目眾多,管理不規(guī)范,轉(zhuǎn)移支付資金管理隨意性較大,經(jīng)常出現(xiàn)層層滯留問(wèn)題,很難較好地提供滿(mǎn)足地方實(shí)際需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),影響了財(cái)政支農(nóng)效果的發(fā)揮。

    再次,財(cái)政資金缺乏整合,資金使用效率不高。從支出部門(mén)看,支持鄉(xiāng)村發(fā)展的財(cái)政資金涉及眾多支農(nóng)資金管理部門(mén),包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 、科技部等各部門(mén),政出多門(mén),資金分散。從項(xiàng)目看,農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)支出、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、扶貧支出和農(nóng)村綜合改革支出等支出中,項(xiàng)目多有交叉重復(fù),支出項(xiàng)目?jī)?nèi)容相似。財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善,條塊分割嚴(yán)重導(dǎo)致支農(nóng)資金難以形成制度合力。同時(shí),財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督乏力,資金配套不到位、專(zhuān)項(xiàng)資金被挪用和被擠占等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。缺少對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的績(jī)效考評(píng)機(jī)制,資金使用效率難以保障。

    最后,財(cái)政注重資金投入,忽視了財(cái)政治理作用的發(fā)揮。當(dāng)前財(cái)政對(duì)支農(nóng)資金投入側(cè)重農(nóng)業(yè),以提高相關(guān)產(chǎn)量和注重生產(chǎn)效率為基本目標(biāo),而忽視鄉(xiāng)村多元化和全面發(fā)展,忽視了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的培育和構(gòu)建?!跋蛏洗硇汀敝卫斫Y(jié)構(gòu)使鄉(xiāng)村自我治理功能受到極大削弱,鄉(xiāng)村治理主體和機(jī)制缺失,導(dǎo)致財(cái)政下鄉(xiāng)資源或項(xiàng)目的公共性極大地喪失,財(cái)政政策資源被基層精英所把控,從而造成“精英俘獲”,進(jìn)而使農(nóng)村社會(huì)分化加劇,任何普惠性的制度變遷難以在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部發(fā)育維持[20]。因此,財(cái)政除了注重資金的直接支持外,還應(yīng)基于國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的作用,培育鄉(xiāng)村治理主體,推動(dòng)形成多元化鄉(xiāng)村治理格局,推動(dòng)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的各種剛性矛盾變?nèi)嵝?,有效化解?jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾,降低鄉(xiāng)村振興的制度成本。

    五、通過(guò)財(cái)政推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施路徑

    (一)構(gòu)建推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財(cái)力保障機(jī)制

    首先,財(cái)政支出要向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域傾斜,確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政支出規(guī)模適度增加和比例有所提高。財(cái)政支出要向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜,包括土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田生產(chǎn)設(shè)施和水利設(shè)施建設(shè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域,保證財(cái)政農(nóng)業(yè)投入增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入增幅。同時(shí),財(cái)政資金要向農(nóng)村貧困人口和深度貧困地區(qū)傾斜,從而有效地推進(jìn)城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的相對(duì)均衡發(fā)展。

    其次,推進(jìn)財(cái)金互融,創(chuàng)新財(cái)政投融資機(jī)制,形成財(cái)政、金融、社會(huì)和農(nóng)民的多元投入格局。探索財(cái)政支出的基金化支出方式,加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興專(zhuān)項(xiàng)債券體系建設(shè)。發(fā)揮財(cái)政杠桿作用,通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保、專(zhuān)項(xiàng)債券和基金化支出等方式,引導(dǎo)和撬動(dòng)金融和社會(huì)資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村,形成財(cái)政、金融、保險(xiǎn)、擔(dān)保和社會(huì)“五位一體”功能互補(bǔ)、相互協(xié)作的財(cái)政金融協(xié)同框架。適度鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體等投建小型農(nóng)田水利設(shè)施或高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等特定領(lǐng)域,形成多元化投入格局。

    再次,優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系,創(chuàng)新財(cái)政政策工具和手段。清理各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)政策,根據(jù)財(cái)政改革和鄉(xiāng)村振興的要求分別取消、合并和調(diào)整,調(diào)整部分存量資金和新增補(bǔ)貼資金向各類(lèi)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。要擴(kuò)大“綠箱”政策的實(shí)施范圍和規(guī)模,深化農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革,完善農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度,提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效能。建立財(cái)政支農(nóng)政策清單,合理把握市場(chǎng)與政府的關(guān)系,把“清單之外無(wú)權(quán)力”落到實(shí)處。

    最后,提升財(cái)政支農(nóng)資金管理水平,提高財(cái)政涉農(nóng)資金使用效率。一是加快建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》,改變過(guò)去財(cái)政涉農(nóng)資金使用和管理碎片化的情況,進(jìn)一步推動(dòng)涉農(nóng)資金整合,加強(qiáng)涉農(nóng)資金行業(yè)內(nèi)整合和行業(yè)間統(tǒng)籌銜接,發(fā)揮財(cái)政資金的綜合效應(yīng)。中長(zhǎng)期要結(jié)合中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分、各職能部門(mén)權(quán)責(zé)重新調(diào)整,對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行全面清理,建立權(quán)責(zé)明晰、包括立項(xiàng)、分配、管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲全過(guò)程的涉農(nóng)資金支出體系。二是以績(jī)效管理為抓手,強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理改革系統(tǒng)性,以政府和部門(mén)職責(zé)、中長(zhǎng)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)等為導(dǎo)向,把事前評(píng)估、事中監(jiān)控和事后評(píng)價(jià)三個(gè)階段有機(jī)結(jié)合起來(lái),構(gòu)建包含準(zhǔn)入、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)管、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、退出全過(guò)程,人大、社會(huì)和民眾多元參與,以績(jī)效管理數(shù)據(jù)信息庫(kù)和信息數(shù)據(jù)交換平臺(tái)為基礎(chǔ)的涉農(nóng)資金預(yù)算績(jī)效管理體系。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革與財(cái)政涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金管理等有機(jī)結(jié)合,增強(qiáng)改革合力。

    (二)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制建設(shè),強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給

    首先,進(jìn)一步明確中央、省、市、縣和鄉(xiāng)級(jí)政府的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任,理順各級(jí)政府之間的關(guān)系。增強(qiáng)基層政府財(cái)力,提升基層政府公共服務(wù)提供能力,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付改革、事權(quán)和支出責(zé)任劃分推進(jìn)財(cái)政縱向和橫向均等化,縮小地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距。

    其次,強(qiáng)化財(cái)政再分配職能,進(jìn)一步調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)等收入差距,優(yōu)化收入分配格局,強(qiáng)化對(duì)老少邊窮地區(qū)以及農(nóng)民、貧困人口等社會(huì)弱勢(shì)群體的支持和保護(hù)。

    再次,繼續(xù)完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制,著力提高農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量和可及性,建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系,完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度,逐步提高農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系,著力提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

    然后,完善和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機(jī)制,積極支持農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資,推進(jìn)農(nóng)墾體制改革,建立健全城鄉(xiāng)、地域之間的生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

    最后,推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,結(jié)合城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革,推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工,完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化轉(zhuǎn)移支付制度,實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策,建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制。

    (三)通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)構(gòu)建多元共治鄉(xiāng)村治理格局

    鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)系統(tǒng)工作,黨的十九大提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的具體要求,為振興鄉(xiāng)村指明了方向。遵循自治、法治、德治的原則,有機(jī)嵌入到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中,實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng),最終達(dá)成鄉(xiāng)村善治。通過(guò)完善財(cái)政資金監(jiān)管體制和推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)化、透明化改革,強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的約束,推動(dòng)民主參與,規(guī)范財(cái)政資金分配,體現(xiàn)公平正義原則,維護(hù)社會(huì)規(guī)則和秩序,構(gòu)建韌性、可控的利益協(xié)調(diào)和穩(wěn)定機(jī)制,最終形成包含政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民、新型經(jīng)營(yíng)主體和村委會(huì)等多元主體參與、激勵(lì)相容、良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理制度框架。

    從鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)容看,財(cái)政要遵循自治、法治和德治的基本要求。通過(guò)落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策、一事一議和支持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展等方式培育鄉(xiāng)村治理主體,激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力,構(gòu)建利益訴求表達(dá)機(jī)制和協(xié)商對(duì)話機(jī)制,推進(jìn)鄉(xiāng)村自治。通過(guò)財(cái)政法治化形成公開(kāi)透明的治理程序、規(guī)則和鄉(xiāng)村利益分配格局,依法規(guī)范和保障鄉(xiāng)村振興中各參與主體的權(quán)利,形成合理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,依靠法治凝聚共識(shí)和力量,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理法治實(shí)踐。加強(qiáng)制度建設(shè),合理處理公權(quán)與私權(quán)、公平與效率等關(guān)系,體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀,營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信、遵紀(jì)守法的基礎(chǔ)道德原則,為鄉(xiāng)村治理德治劃定底線,引導(dǎo)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和人才培育,健全鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)體系,弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)美德和社會(huì)主義核心價(jià)值觀,以公共財(cái)政推動(dòng)鄉(xiāng)村德治。

    從鄉(xiāng)村治理體系的主體看,要推動(dòng)財(cái)政資源、服務(wù)和管理向基層集中,培育鄉(xiāng)村治理主體,協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村治理中的公共利益、組織利益和個(gè)人利益,實(shí)現(xiàn)利益層面和價(jià)值層面的整合。厘清政府與市場(chǎng)的邊界,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變,由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,政府應(yīng)將主要精力用于鄉(xiāng)村公共服務(wù)提供、鄉(xiāng)村主體培育及體制機(jī)制完善,避免越權(quán)、缺位和權(quán)力濫用。鄉(xiāng)村財(cái)政支持政策要統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和扶持小農(nóng)戶(hù),培育各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化服務(wù)組織和服務(wù)性、公益性、互助性農(nóng)村社會(huì)組織。財(cái)政補(bǔ)貼等支持政策要特別注重合理處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系,推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大作用,以不扭曲市場(chǎng)資源配置為基礎(chǔ)。切實(shí)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)財(cái)政的體制機(jī)制,全面落實(shí)村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障政策,增強(qiáng)村委會(huì)作為群眾自治社會(huì)組織的自主性和獨(dú)立性。通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)和一事一議等方式,激勵(lì)和推動(dòng)村委會(huì)和村民共同參與村莊公共事業(yè),更好地反映公眾需求和偏好。在發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)的過(guò)程中,培育公眾責(zé)任意識(shí)和參與理性,為鄉(xiāng)村協(xié)商民主提供土壤和培育內(nèi)生動(dòng)力。以績(jī)效管理為抓手,健全財(cái)政資金監(jiān)管體制,提高涉農(nóng)資金使用效率。

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    (責(zé)任編輯:孫 艷)

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