中美高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核制度比較

□ 涂永前 高雅琪

一、 研究背景

西方公共管理理論認(rèn)為，公共服務(wù)部門績(jī)效的監(jiān)管與測(cè)量有利于完善部門預(yù)算編制，合理分配部門資源，促進(jìn)項(xiàng)目運(yùn)作透明化，提高公共服務(wù)部門的公信力。在公共服務(wù)部門建立績(jī)效導(dǎo)向的組織文化，可以達(dá)到評(píng)估、控制、預(yù)算規(guī)劃、激勵(lì)、宣傳、表彰、反思與提高的管理目標(biāo)，最終達(dá)到提高組織整體績(jī)效的目的。[1]而政府的績(jī)效考核與管理必須通過(guò)細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化，最終體現(xiàn)在每一個(gè)部門和公務(wù)員上。

（一）美國(guó)聯(lián)邦高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效管理

美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員（Senior Executive Service，SES）是政府實(shí)行公共服務(wù)改革的推動(dòng)力量，通過(guò)發(fā)揮其特有的管理與領(lǐng)導(dǎo)職能提高公共服務(wù)部門的績(jī)效。[2]該制度肇始于1978年《公務(wù)員改革法》（Civil Service Reform Act），包括原行政系列（GS）中15級(jí)職等之上的三個(gè)職等（GS-16、17、18）。高級(jí)公務(wù)員不僅是政策制定與實(shí)施間的溝通橋梁，其橫向調(diào)動(dòng)還可協(xié)調(diào)各部門間的行動(dòng)，有利于提高聯(lián)邦政府各部門的凝聚力，塑造政府的全局觀念，是公共服務(wù)改革的持續(xù)動(dòng)力。[3]正是由于該群體身份與職能的獨(dú)特性，所以其績(jī)效考核與評(píng)價(jià)的措施與普通公務(wù)員是分離的。

聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核制度（Senior Executive Service Performance Management System）由美國(guó)人事管理總署（Office of Personnel Management）和美國(guó)行政管理和預(yù)算局（Office of Management and Budget）于2012年共同制定，規(guī)定在績(jī)效考核制度的指導(dǎo)下，聯(lián)邦政府各部門可以獨(dú)立建立績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以顧客導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，進(jìn)行客觀、透明和嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)美國(guó)人事管理總署所建立的人力資本評(píng)價(jià)與責(zé)任系統(tǒng)（Human Capital Assessment and Accountability Framework，HCAAF）規(guī)定，戰(zhàn)略錨定、領(lǐng)導(dǎo)力與知識(shí)管理、結(jié)果導(dǎo)向、實(shí)行問(wèn)責(zé)是聯(lián)邦政府部門績(jī)效考核的基本原則。[4]

在此基礎(chǔ)上建立起的美國(guó)聯(lián)邦高級(jí)公務(wù)員績(jī)效評(píng)價(jià)的政策系統(tǒng)和運(yùn)行流程折射出高級(jí)公務(wù)員績(jī)效管理的基本思想：在部門中營(yíng)造 “績(jī)效文化”（performance-based culture）的氛圍，通過(guò)認(rèn)可與獎(jiǎng)勵(lì)參評(píng)者的績(jī)效表現(xiàn)，進(jìn)一步提高個(gè)人與部門的績(jī)效；通過(guò)匹配參評(píng)者的績(jī)效表現(xiàn)與行政資格核心要素（executive core qualifications）建立結(jié)果導(dǎo)向的考核標(biāo)準(zhǔn)；促使參評(píng)者規(guī)劃與監(jiān)督下屬的績(jī)效目標(biāo)；通過(guò)組織任務(wù)完成情況、顧客評(píng)價(jià)、雇員評(píng)價(jià)等方式全方位考核參評(píng)者的績(jī)效表現(xiàn)；科學(xué)運(yùn)用評(píng)估結(jié)果確定參評(píng)者的薪酬等級(jí)、晉升機(jī)會(huì)、職業(yè)發(fā)展等人事決策；對(duì)被認(rèn)可為部門績(jī)效做出突出貢獻(xiàn)的參評(píng)者實(shí)行最高等級(jí)的薪酬獎(jiǎng)勵(lì)等；[5]美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員制度自建立以來(lái)，配合了行政改革，推動(dòng)了政府工作效能和公共服務(wù)質(zhì)量的不斷提升，[6]其績(jī)效考核制度也非常值得我們關(guān)注。

（二）我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的發(fā)展

我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度已經(jīng)初步建立，并且在實(shí)踐中不斷完善，然而公務(wù)員績(jī)效管理與考核工作仍然存在一系列問(wèn)題。2018年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，明確提出為適應(yīng)新時(shí)代新任務(wù)新要求，要充分發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)鞭策作用，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。[7]我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度本身存在著起步晚、經(jīng)驗(yàn)少、受傳統(tǒng)官僚體制束縛等內(nèi)在局限性。[8]受此影響，公務(wù)員績(jī)效管理制度化建設(shè)相對(duì)滯后，[9]在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐的過(guò)程中，存在著考核指標(biāo)體系籠統(tǒng)且量化程度低、[10]考核結(jié)果主觀性強(qiáng)、[11]激勵(lì)功能弱化[12]等種種問(wèn)題。

科學(xué)的績(jī)效分析框架是人事管理體系的基礎(chǔ)。近年來(lái)公務(wù)員績(jī)效考核體系在全國(guó)各地不斷試點(diǎn)創(chuàng)新，平衡記分卡等科學(xué)管理的考核形式也得到運(yùn)用，[13]然而我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的固有問(wèn)題仍舊存在。高級(jí)公務(wù)員是公務(wù)員隊(duì)伍中的重要組成部分，肩負(fù)政策的制定與執(zhí)行、工作指導(dǎo)、監(jiān)督下屬等職責(zé)，是政府機(jī)構(gòu)得以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)勁支持力量，[14]因而如何科學(xué)有效地對(duì)其實(shí)行績(jī)效考核從而收到激勵(lì)效果，是公務(wù)員績(jī)效管理的重大課題。雖然我國(guó)公務(wù)員制度中并無(wú)直接對(duì)應(yīng)高級(jí)公務(wù)員的職等，但我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度中有著考察這部分干部的依據(jù)。中央組織部2009年制定的《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）適用于縣級(jí)以上黨政工作部門、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)以及其他直屬機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子任期考察、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)別提拔任職考察，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法與此相似。雖然文件頒布至今已十年，但其仍不失為績(jī)效考核的綱領(lǐng)性文件，具有相當(dāng)重要的參考價(jià)值，本研究正是以此為藍(lán)本進(jìn)行分析。

（三）相關(guān)研究狀況

中外公務(wù)員制度比較研究一直是學(xué)界關(guān)注的話題，大部分研究都是從公務(wù)員制度的整體出發(fā)，結(jié)論較為籠統(tǒng)，同質(zhì)性較強(qiáng)；此類研究一般選擇英、美、德、日等若干發(fā)達(dá)國(guó)家整體作為參照，忽視了參照國(guó)家內(nèi)部的多樣性；高級(jí)公務(wù)員這個(gè)職業(yè)群體也因其職等與身份的特殊性鮮有關(guān)注。近年來(lái)，中美公務(wù)員績(jī)效考核制度的比較研究受到少數(shù)學(xué)者的關(guān)注，取得了一些進(jìn)展。田蘊(yùn)祥將美國(guó)公務(wù)員的績(jī)效考核制度置于經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的體系中，從人力資源管理改革的角度總結(jié)了改革我國(guó)公務(wù)員體系、提升全球競(jìng)爭(zhēng)力的宏觀經(jīng)驗(yàn)。[15]徐芳芳、劉旭濤介紹了美國(guó)公務(wù)員的績(jī)效激勵(lì)機(jī)制，指出美國(guó)公務(wù)員的績(jī)效評(píng)價(jià)作為內(nèi)化為公務(wù)員管理的一部分，所秉承的重視結(jié)果與責(zé)任、資源投入與業(yè)績(jī)相聯(lián)系、目標(biāo)可衡量性等特點(diǎn)。[16]方振邦、侯純輝等人系統(tǒng)地梳理了美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員基本情況以及績(jī)效考核制度的內(nèi)容。[17]然而，相關(guān)研究主要停留在引入、介紹與闡述的層面，從制度細(xì)節(jié)、從微觀的政策角度對(duì)比研究中外高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核制度的研究較少。我國(guó)行政體制改革雖然不斷深化，但行政績(jī)效管理制度仍處于探索階段，黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制歷時(shí)尚短、難抓落實(shí)。吸收美國(guó)高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核體系的基本經(jīng)驗(yàn)，把握好我國(guó)公務(wù)員制度創(chuàng)新的取向，有利于建設(shè)規(guī)范化、現(xiàn)代化的高級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍，提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的行政能力和效率，達(dá)成政府的績(jī)效目標(biāo)。

二、績(jī)效考核指標(biāo)的分析

在深入制度考察前，必須明確中美高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核體系的適用范圍，這也是二者具有對(duì)比可行性的前提。對(duì)比二者適用范圍，美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核制度適用于職等較高的公務(wù)員，我國(guó)《辦法》中規(guī)定的適用級(jí)別和職務(wù)雖然跨度、彈性較大，但在原則上包括與美國(guó)職等序列相對(duì)應(yīng)的級(jí)別，因而二者在適用范圍上具有對(duì)比研究的可行性。

有效的績(jī)效管理系統(tǒng)需要做到：有效區(qū)分考核等級(jí)與對(duì)應(yīng)的激勵(lì)；明確、詳盡、客觀、及時(shí)進(jìn)行績(jī)效結(jié)果反饋；合理解決不良績(jī)效；建立保障管理系統(tǒng)合理運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制；定期核查確認(rèn)系統(tǒng)的公信力，獲得參評(píng)者對(duì)勝任能力、定級(jí)程序的認(rèn)可。[18]其中，績(jī)效考核等級(jí)的確認(rèn)無(wú)疑是未來(lái)一切評(píng)定的基礎(chǔ)，而科學(xué)地運(yùn)用績(jī)效評(píng)估指標(biāo)與方法是合理確定考核等級(jí)的前提?？?jī)效考核內(nèi)容的制定、績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇是績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行工具，也是績(jī)效目標(biāo)操作的核心步驟，在績(jī)效管理的流程中具有重要地位。

（一）美國(guó)高級(jí)公務(wù)員的考核指標(biāo)

績(jī)效考核內(nèi)容與指標(biāo)是難以割裂的，績(jī)效指標(biāo)是對(duì)考核內(nèi)容的類別化和具體化?？?jī)效指標(biāo)建立在績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，是對(duì)目標(biāo)考核內(nèi)容的測(cè)量或評(píng)價(jià)?？?jī)效指標(biāo)一般可分為特質(zhì)指標(biāo)、行為指標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)三大類。[19]在2012年的績(jī)效考核系統(tǒng)中，美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核內(nèi)容被劃分為五項(xiàng)行政資格核心要素（executive core qualifications），五項(xiàng)要素相互依賴，其均衡發(fā)展是高績(jī)效的必要條件；又在每項(xiàng)之下分別設(shè)置了若干操作性能力指標(biāo)（competencies）進(jìn)行要素的詮釋。[20]該指標(biāo)體系的具體內(nèi)容見表1：

在遵循基本行政資格要素的制度設(shè)計(jì)下，各聯(lián)邦部門有權(quán)結(jié)合部門事務(wù)的特殊性，自行制定本部門高級(jí)公務(wù)員具體的績(jī)效要求,將寬泛的行政資格核心要素操作化為各聯(lián)邦部門高級(jí)公務(wù)員具體的績(jī)效要求。這時(shí)需要遵循SMART-Q的分析框架，清晰化、量化、匹配部門目標(biāo)、注重實(shí)效、建立時(shí)間框架、追求質(zhì)量（Specific, Measurable, Aligned, Realistic, Timeframe, Quality）。[21]在操作時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考組織的戰(zhàn)略計(jì)劃，在參評(píng)者的工作范疇內(nèi)闡明工作復(fù)雜度，注重任務(wù)的完成情況，形成結(jié)果導(dǎo)向意識(shí)，關(guān)注具體的工作成果，使結(jié)果反映多方預(yù)期。[22]

表1 美國(guó)聯(lián)邦公務(wù)員行政資格要素（executive core qualifications）與能力指標(biāo)（competencies）

此外，考核系統(tǒng)還規(guī)定了每個(gè)要素權(quán)重不得低于5%、結(jié)果驅(qū)動(dòng)要素所占比重最大且不得低于20%等兩項(xiàng)對(duì)資格要素考核進(jìn)行權(quán)重分配的原則，[23]方便在具體考核方法中將績(jī)效表現(xiàn)折合成分?jǐn)?shù)，計(jì)算確定績(jī)效等級(jí)。

（二）我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的指標(biāo)

我國(guó)黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部民主測(cè)評(píng)一般在述職述廉的基礎(chǔ)上進(jìn)行，按照德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)類別設(shè)置測(cè)評(píng)內(nèi)容和評(píng)價(jià)要點(diǎn)。[24]具體的指標(biāo)見表2。

表2 黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部民主測(cè)評(píng)、個(gè)別談話評(píng)價(jià)要點(diǎn)

相關(guān)文件詮釋了這五個(gè)類別的參考權(quán)重。2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）指出，建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，要堅(jiān)持“德才兼?zhèn)?、以德為先，始終把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”的原則，完善考核內(nèi)容時(shí)要“充分體現(xiàn)把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，堅(jiān)持以黨性作為德的核心內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治素質(zhì)的考核”。[25]中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核指標(biāo)從以上五個(gè)角度出發(fā)，較全面地反映了對(duì)公務(wù)人員能力與素質(zhì)的基本要求，基本建立起我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核內(nèi)容的框架。

（三）中美考核指標(biāo)的比較

對(duì)比中美高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容和指標(biāo)，可以看出兩國(guó)在考核內(nèi)容設(shè)計(jì)方面的不同文化認(rèn)知。

1.客戶理念

在美國(guó)高級(jí)公務(wù)員 “結(jié)果驅(qū)動(dòng)”（result driven）這一行政資格核心要素下，設(shè)置了“客戶服務(wù)”（customer service）這一指標(biāo)，“預(yù)測(cè)并滿足內(nèi)部和外部客戶的需求，提供高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)；致力于持續(xù)改進(jìn)”。中國(guó)績(jī)效考核的指標(biāo)中與之對(duì)應(yīng)的概念是“勤”中的“聯(lián)系群眾”和“績(jī)”中的“解決群眾關(guān)心的疑難問(wèn)題”，在實(shí)際工作中，服務(wù)對(duì)象可以包括行業(yè)（系統(tǒng)）下級(jí)部門代表、服務(wù)部門、管理監(jiān)督和執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的直接聯(lián)系對(duì)象，本部門干部群眾代表等，而在責(zé)任范圍內(nèi)，服務(wù)對(duì)象還可以包括決策的受眾、政務(wù)服務(wù)的對(duì)象等。根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)和決策影響范圍明確領(lǐng)導(dǎo)干部的工作服務(wù)對(duì)象，能更好規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)服務(wù)范圍，提高服務(wù)對(duì)象的針對(duì)性。

2.創(chuàng)新意識(shí)

中國(guó)績(jī)效考核在“能”中有 “創(chuàng)新意識(shí)”這一描述，但沒(méi)有細(xì)化描述。美國(guó)績(jī)效考核的指標(biāo)對(duì)創(chuàng)新的界定標(biāo)準(zhǔn)為，在“領(lǐng)導(dǎo)變革”（leading changes）要素下有“靈活性”（flexibility）指標(biāo)，“對(duì)新信息保持開放;迅速適應(yīng)新的信息、變化的條件或障礙”，這是對(duì)創(chuàng)新意識(shí)的重視；有“創(chuàng)新與創(chuàng)造力”（creativity and innovation）指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“引入對(duì)現(xiàn)狀的新見解;質(zhì)疑常規(guī)方法；鼓勵(lì)新的想法和創(chuàng)新；設(shè)計(jì)和實(shí)施新的或尖端的計(jì)劃”，這是對(duì)創(chuàng)新行動(dòng)的規(guī)定；在“結(jié)果驅(qū)動(dòng)”要素中有“企業(yè)家精神”（entrepreneurship）指標(biāo)，“發(fā)現(xiàn)新的機(jī)會(huì)使組織獲得未來(lái)的成功；通過(guò)開發(fā)或改進(jìn)產(chǎn)品或服務(wù)來(lái)構(gòu)建組織，計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”，這首先是對(duì)創(chuàng)新實(shí)效的要求，其次意識(shí)到創(chuàng)新所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性?？?jī)效考核中“創(chuàng)新意識(shí)”這一指標(biāo)需要從思想準(zhǔn)備、行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新結(jié)果三個(gè)層面進(jìn)行深化，保障干部大膽建言，將創(chuàng)新結(jié)果服務(wù)改革實(shí)踐。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理

有創(chuàng)新必然會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)績(jī)效指標(biāo)重視對(duì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)的管理。在“結(jié)果驅(qū)動(dòng)”要素中第一個(gè)指標(biāo)即是“責(zé)任制”（accountability），“對(duì)可衡量的績(jī)效目標(biāo)、及時(shí)和高效地負(fù)責(zé)，確定目標(biāo)，設(shè)定優(yōu)先級(jí)并委派工作，承擔(dān)錯(cuò)誤，遵守既定規(guī)則”，在強(qiáng)調(diào)工作產(chǎn)出實(shí)效的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與失誤的承擔(dān)，并將這一任務(wù)也視為工作結(jié)果的一部分；在“領(lǐng)導(dǎo)變革”要素中有“彈性”（resilience）指標(biāo)，“有效地處理壓力;即使在逆境中也保持樂(lè)觀和持久，從挫折中迅速恢復(fù)”，強(qiáng)調(diào)面臨改革阻力時(shí)的抗壓能力和風(fēng)險(xiǎn)的承受能力。近年來(lái)，中國(guó)黨政干部的管理也提出了建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新制度提供保障。因此，有必要在績(jī)效考核指標(biāo)體系中引入容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，著力營(yíng)造勇于擔(dān)當(dāng)、敢于作為的良好環(huán)境。

4.綜合統(tǒng)籌能力

在中國(guó)績(jī)效考核的“績(jī)”中有“基礎(chǔ)工作”指標(biāo)，主要職責(zé)在于“制度建設(shè)，抓基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性工作的成效”。美國(guó)績(jī)效指標(biāo)中專設(shè)了“運(yùn)營(yíng)管理”（business acumen）要素，又在其中設(shè)置了“財(cái)務(wù)管理”（financial management）、“人力資本管理”（human capital management）和“技術(shù)管理”（technology management）三項(xiàng)指標(biāo)，具體規(guī)定了部門運(yùn)行所依賴的基礎(chǔ)性事務(wù)的內(nèi)容，進(jìn)一步明確了高級(jí)公務(wù)員的工作職責(zé)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及領(lǐng)導(dǎo)班子是決策和管理的中樞系統(tǒng)，需要對(duì)于整個(gè)單位的正常運(yùn)行負(fù)責(zé)，因此有必要在績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)上細(xì)化基礎(chǔ)工作的內(nèi)容和落實(shí)方向。

5.大局意識(shí)

在對(duì)中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部德行的要求中，“大局意識(shí)”強(qiáng)調(diào)要“圍繞中心，服務(wù)大局，團(tuán)結(jié)協(xié)作”。在美國(guó)績(jī)效考核中，關(guān)于大局意識(shí)也有直接相關(guān)的對(duì)應(yīng)，一是在“領(lǐng)導(dǎo)變革”要素下有“外部意識(shí)”（external awareness）指標(biāo)，“及時(shí)了解利益相關(guān)者的觀點(diǎn)、國(guó)家和國(guó)際政策和趨勢(shì)、組織對(duì)外部環(huán)境的影響”；二是在“建立聯(lián)盟”（building coalitions）要素下設(shè)“合作”（partnering）、“政治頭腦”（political savvy）和“影響/談判”（influencing/negotiating）三個(gè)指標(biāo)，主要強(qiáng)調(diào)達(dá)成與其他部門的合作，建立共同戰(zhàn)略，認(rèn)識(shí)部門內(nèi)部和外部的勢(shì)力并采取行動(dòng)。

6.領(lǐng)導(dǎo)力的管理

在美國(guó)績(jī)效考核中專設(shè)了“領(lǐng)導(dǎo)下屬”（leading people）指標(biāo)，設(shè)置了“沖突管理”（conflict management）、“多樣性管理”（leveraging diversity）、“培養(yǎng)下屬”（developing others）和“團(tuán)隊(duì)建設(shè)”（team building）四個(gè)領(lǐng)導(dǎo)力目標(biāo)。中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的領(lǐng)導(dǎo)力要求也成為考核內(nèi)容的一部分，在能力要求中，包括了溝通協(xié)調(diào)、組織動(dòng)員和處置突發(fā)事件等要求。

另外，通過(guò)指標(biāo)的對(duì)比，我們還看出兩國(guó)在權(quán)重分配上的差異，這些差異折射出兩種公務(wù)員制度的運(yùn)行基礎(chǔ)與價(jià)值取向。在內(nèi)容上，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的內(nèi)容中，黨性修養(yǎng)、道德品質(zhì)、堅(jiān)持原則、精神狀態(tài)等指標(biāo)占有很大比重，體現(xiàn)了鮮明的特質(zhì)指標(biāo)特色，而美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員考核的能力、績(jī)效指標(biāo)中，出現(xiàn)很多操作性與評(píng)價(jià)性很強(qiáng)的行動(dòng)描述，體現(xiàn)其行為指標(biāo)的風(fēng)格。但相較之下美國(guó)高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容更容易評(píng)估與衡量，在管理實(shí)踐中可操作性較強(qiáng)，而中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的內(nèi)容較為模糊，可解釋的空間比較大，在權(quán)重上，美國(guó)高級(jí)公務(wù)員考核內(nèi)容以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樽钪?，相關(guān)的指標(biāo)也以該項(xiàng)最為翔實(shí)豐富，這說(shuō)明美國(guó)高級(jí)公務(wù)員在兼顧能力、領(lǐng)導(dǎo)力的考核之外，緊緊圍繞工作實(shí)績(jī)這一核心，而中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部考核更強(qiáng)調(diào)全面素質(zhì)和政治要求。

三、績(jī)效考核方法的分析

除了績(jī)效考核的內(nèi)容與指標(biāo)，績(jī)效評(píng)價(jià)的方法在績(jī)效管理體系中也不容忽視。績(jī)效評(píng)價(jià)方法是組織依據(jù)大量客觀事實(shí)和數(shù)據(jù)，按照專門的規(guī)范、程序，遵循統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和特定的指標(biāo)體系，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，按照評(píng)價(jià)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的工作能力、工作業(yè)績(jī)進(jìn)行定期、不定期的考核和評(píng)價(jià)，[26]可以使組織監(jiān)督績(jī)效情況與績(jī)效目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略的契合度，改進(jìn)組織工作流程和方法，也有利于個(gè)人及時(shí)了解工作中的不足并改進(jìn)績(jī)效。

美國(guó)聯(lián)邦高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核采用行為錨定評(píng)估法，它在關(guān)鍵事件的基礎(chǔ)上選擇公務(wù)員的關(guān)鍵工作行為并為其賦值，進(jìn)行等級(jí)量化，形成評(píng)定量表。在實(shí)踐操作層面，考核系統(tǒng)給出跨度為1～5績(jī)效等級(jí)（見表3），該等級(jí)是為每項(xiàng)行政資格要素進(jìn)行評(píng)分的對(duì)照依據(jù)和最終績(jī)效得分的等級(jí)參考。評(píng)分上級(jí)要根據(jù)考核系統(tǒng)所要求的共性指標(biāo)與體現(xiàn)職業(yè)和部門特色的個(gè)性指標(biāo)，為被考核者的每一項(xiàng)行政資格要素進(jìn)行打分，并將所得分?jǐn)?shù)乘以該項(xiàng)權(quán)重并加總，將最后所得的分?jǐn)?shù)按規(guī)則轉(zhuǎn)換為相對(duì)應(yīng)的考核等級(jí)，這就是被考核者初次考核的績(jī)效等級(jí)。需要注意的是，若被考核者在某一項(xiàng)資格要素上的等級(jí)為不稱職，則績(jī)效等級(jí)無(wú)須進(jìn)行各項(xiàng)所得分?jǐn)?shù)加總，直接評(píng)定為不稱職。[27]

表3 美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核評(píng)分說(shuō)明

中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核方法多樣，“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，把按照科學(xué)發(fā)展觀要求履行職責(zé)的實(shí)際成效作為基本依據(jù)，綜合運(yùn)用民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民意調(diào)查、個(gè)別談話、實(shí)績(jī)分析、綜合評(píng)價(jià)等方法，全面客觀準(zhǔn)確地考核評(píng)價(jià)黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”，[28]這些考核方法具體體現(xiàn)于年度考核，相關(guān)法規(guī)是中央組織部2009年10月制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》。該辦法規(guī)定，年度考核測(cè)評(píng)按照提前發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)班子工作總結(jié)和干部個(gè)人述職報(bào)告、召開民主測(cè)評(píng)會(huì)議、參會(huì)人員填寫測(cè)評(píng)表、結(jié)合談話與平時(shí)考核形成年度考核意見、上級(jí)部門進(jìn)行考核結(jié)果反饋等程序和要求進(jìn)行。[29]該辦法的附表中要求不同關(guān)聯(lián)群體對(duì)正副職領(lǐng)導(dǎo)干部分別進(jìn)行打分，實(shí)行360°考評(píng)。在測(cè)評(píng)表（表4）中，總體評(píng)價(jià)意見[A][B][C][D]分別代表優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，分項(xiàng)評(píng)價(jià)意見[A][B][C][D]分別代表好、較好、一般、差。這是典型的績(jī)效量表評(píng)估法。

表4 領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核測(cè)評(píng)表（正職）

從以上分析可以看出，兩國(guó)績(jī)效考核方法都與其考核內(nèi)容和指標(biāo)密切相關(guān)。美國(guó)聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核由具有考核權(quán)的上級(jí)主管和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行，考核具有權(quán)威性；中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引入民主測(cè)評(píng)方法，由上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)相關(guān)人員進(jìn)行意向評(píng)價(jià)，視角和內(nèi)容較全面，但存在考核的專業(yè)性不高、主觀性較強(qiáng)的傾向。

四、 結(jié)論與借鑒

從中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與美國(guó)高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核的內(nèi)容與方法的對(duì)比中，我們可以看出兩種績(jī)效考核的制度基礎(chǔ)與指導(dǎo)思想的區(qū)別。

美國(guó)高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核制度，乃至美國(guó)公務(wù)員體系的績(jī)效考核制度建立在理性化的科學(xué)管理（scientific management）思想之上。形式理性化（formal rationality）的思想起源于馬克斯·韋伯。形式理性化是指尋求最優(yōu)方案的途徑與方法被條例、規(guī)章甚至更大的社會(huì)結(jié)構(gòu)所規(guī)范。在規(guī)范之上建構(gòu)的科層制（bureaucracy）是形式理性化的社會(huì)結(jié)構(gòu)。科層制本身就是一個(gè)達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)的工具，具有高效、可預(yù)測(cè)性、可量化、技術(shù)控制等結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，其規(guī)則通過(guò)頂層設(shè)計(jì)者制度化，并為頂層設(shè)計(jì)者所利用以達(dá)到控制的目的。[30]

美國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度自誕生之日起就是實(shí)施公共服務(wù)改革的工具，其最終目的是提升聯(lián)邦政府的組織績(jī)效；在績(jī)效評(píng)估中注重實(shí)際結(jié)果、任務(wù)完成情況；對(duì)行政資格核心要素的考核統(tǒng)一進(jìn)行量化操作、運(yùn)用行為錨定法判定績(jī)效等級(jí)等，都是美國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度科學(xué)管理的反映。

在企業(yè)管理的情境下，科學(xué)管理的最終目的是提高效率，追求利潤(rùn)的最大化。在美國(guó)高級(jí)公務(wù)員制度中，高級(jí)公務(wù)員具有獨(dú)特的職等與地位，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府重要的職能部門，很少涉及專門化工作，這種身份和工作任務(wù)的特殊性本身就給績(jī)效評(píng)估帶來(lái)難度，加之政府部門的公共性使得個(gè)人績(jī)效難以與部門戰(zhàn)略與績(jī)效有效區(qū)分，如果不利用量化與控制，進(jìn)行各項(xiàng)行為的細(xì)化與評(píng)定，很難在高級(jí)公務(wù)員內(nèi)部真正建立績(jī)效導(dǎo)向的文化，反而會(huì)落入績(jī)效考核含混不清、公共部門責(zé)任分散的窠臼，最終將危害政府的行政效率。

韋伯指出，制度的理性化通常伴隨著非理性的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展到高級(jí)階段的、極端的形式理性會(huì)剝奪個(gè)人的選擇空間，最優(yōu)選擇也將被同化，基本的人性與選擇的權(quán)利將被制度的鐵籠磨滅與否定。在科層制下，這種磨滅與否定具體體現(xiàn)為高度精細(xì)的勞動(dòng)分工降低了緊急狀態(tài)的處理效率；盲目追求工作任務(wù)的完成，忽視工作質(zhì)量；自動(dòng)化的工作程序與技術(shù)控制、異化個(gè)人行為等；[31]在最大化追求效率與實(shí)績(jī)的同時(shí)，美國(guó)高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核制度竭力避免科層制所帶來(lái)的種種“去人性化（dehumanizing）”的弊端，在制度剛性中注入可控的制度彈性。高級(jí)公務(wù)員的身份本身就是對(duì)此類弊端的改造和優(yōu)化，它的出現(xiàn)是聯(lián)邦政府試圖建立政府全局觀念、明確共同目標(biāo)和戰(zhàn)略、推動(dòng)部門間合作的體現(xiàn)，高級(jí)公務(wù)員的橫向流動(dòng)機(jī)制、政策制定與實(shí)施的橋梁作用本身就是在消解科學(xué)管理所帶來(lái)的極端量化與精細(xì)分工的弊端。另外，考核制度本身也在量化前提下進(jìn)行了彈性的制度設(shè)計(jì)，比如各部門高級(jí)公務(wù)員任命的去中心化，部門可根據(jù)人事管理總署的標(biāo)準(zhǔn)自行任命、雇傭或委派高級(jí)公務(wù)員；基于職位（position-based）而非基于職業(yè)（careerbased）的選拔程序，部門的高級(jí)公務(wù)員并非經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)考試甄選任命，形成固定的職業(yè)價(jià)值觀與文化，而是向所有公務(wù)員開放，從所有公務(wù)員中選拔，建立流動(dòng)、有活力的組織文化；績(jī)效審核委員會(huì)（performance review boards）”的細(xì)則由各部門自行制定等等。

總的來(lái)看，美國(guó)高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核制度是在運(yùn)用科學(xué)管理理性化的思想的同時(shí)力圖避免韋伯所擔(dān)憂的工作簡(jiǎn)單化的缺點(diǎn)，在成熟的量化控制中保持效率與質(zhì)量的平衡。

吸收借鑒別國(guó)的制度經(jīng)驗(yàn)，前提是與本國(guó)國(guó)情與歷史文化傳統(tǒng)相結(jié)合。[32]在突出我國(guó)政治特色、“黨管干部”的前提下，完善我國(guó)官員的考核評(píng)價(jià)體系：一要突出政治標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)政績(jī)實(shí)效，力戒懶政怠政；二是要把握定性與定量相結(jié)合，細(xì)化量化考核標(biāo)準(zhǔn)， 以求考核結(jié)果的客觀公正，為區(qū)分績(jī)效等級(jí)提供便利；三是要將績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格定級(jí)，形成績(jī)效結(jié)果的區(qū)分度，以起到對(duì)政績(jī)優(yōu)異者的激勵(lì)與懶政怠政者的警示作用；四是要改進(jìn)績(jī)效考核的方法，在發(fā)揚(yáng)民主測(cè)評(píng)的綜合評(píng)價(jià)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，拓寬政務(wù)公開的渠道，完善民主評(píng)議的形式，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部做出公正、客觀的評(píng)價(jià)；五是要嚴(yán)格落實(shí)績(jī)效考核的政策，執(zhí)行相關(guān)的規(guī)定，形成績(jī)效導(dǎo)向的組織文化。

政府部門為了追求高績(jī)效，達(dá)成具體的績(jī)效目標(biāo)，有時(shí)需要借鑒企業(yè)人力資源管理的方法，建立起一套以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)的、以考核內(nèi)容、考核主體、考核周期、考核方法以及考核結(jié)果應(yīng)用等五項(xiàng)關(guān)鍵決策為分析框架的績(jī)效考核體系。在大型企業(yè)中，董事會(huì)與董事在決策制定、控制監(jiān)管、提供幫助與建議等方面與高級(jí)公務(wù)員的角色十分接近。從宏觀上看，高級(jí)公務(wù)員可以借鑒企業(yè)董事會(huì)和董事考核的經(jīng)驗(yàn)：一是在考核指標(biāo)方面，董事會(huì)考核的指標(biāo)主要分為組織結(jié)構(gòu)、管理控制、組織活力、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制、財(cái)政支持等方面；[33]董事考核的指標(biāo)主要有對(duì)董事會(huì)戰(zhàn)略規(guī)劃的貢獻(xiàn)、領(lǐng)導(dǎo)力、組織承諾、事務(wù)參與、溝通與交際能力、與高級(jí)行政人員的關(guān)系等，[34]二者在考核指標(biāo)方面具有相當(dāng)大的差別，可以有效區(qū)分組織績(jī)效與個(gè)人績(jī)效，在進(jìn)行高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核時(shí)可以借鑒其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效與領(lǐng)導(dǎo)班子整體績(jī)效考核的分離；二是在考核主體方面，企業(yè)董事會(huì)與董事的考核主體并無(wú)定式，然而內(nèi)部主體常常會(huì)使考核淪為機(jī)械化、形式化，因此外部專家顧問(wèn)反而更有利于考核過(guò)程的獨(dú)立透明，[35]因此無(wú)論中美高級(jí)公務(wù)員的績(jī)效考核制度，都要根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)與公開程度，合理設(shè)置考核主體；三是在考核方法上，由于董事會(huì)與董事事務(wù)的復(fù)雜性，定性考核反而更容易獲取豐富、客觀的資料，[36]因此在高級(jí)公務(wù)員績(jī)效考核時(shí)，必須酌情衡量定性與定量考核的關(guān)系，既要落實(shí)常規(guī)事務(wù)的量化考量，又要保證在緊急事務(wù)與長(zhǎng)期運(yùn)行上設(shè)置一定限度的質(zhì)性考核。

我國(guó)公務(wù)員制度要進(jìn)一步完善，如何激勵(lì)和管理公務(wù)員隊(duì)伍、提高公務(wù)員的工作投入、激發(fā)行政體制的活力是解決好人事問(wèn)題的突破口，應(yīng)借鑒吸收西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持根本原則和價(jià)值取向不變的前提下，由重視程序正確轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鼋Y(jié)果正確，并以強(qiáng)調(diào)實(shí)績(jī)、突出能力、全面考核、鏈接績(jī)效改進(jìn)為指導(dǎo)思想，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，合理設(shè)置干部考核指標(biāo)，改進(jìn)考核方式方法，增強(qiáng)考核的科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性，全面樹立起重實(shí)干重實(shí)績(jī)的用人導(dǎo)向，充分發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)鞭策作用。[37]

（涂永前 中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授、國(guó)家 發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員；高雅琪 中國(guó)人民大學(xué) 勞動(dòng)人事學(xué)院研究助理)