外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督分析

李正映　張樺　陳曉　解永芬

引言

自上世紀(jì)50年代初我軍形成軍事代表制度以來(lái)，軍事代表裝備質(zhì)量監(jiān)督工作為我軍裝備建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。隨著國(guó)防和軍隊(duì)調(diào)整改革的進(jìn)行和高新技術(shù)在裝備領(lǐng)域的應(yīng)用，原有的質(zhì)量監(jiān)督模式已不能適應(yīng)新時(shí)代裝備質(zhì)量建設(shè)的要求。研究外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督工作，改進(jìn)我軍裝備質(zhì)量監(jiān)督工作模式，提升裝備質(zhì)量監(jiān)督效益大有裨益。

基于上述考慮，本文從裝備采辦、裝備質(zhì)量監(jiān)督等基本概念著手，重點(diǎn)分析了歐美強(qiáng)國(guó)軍隊(duì)在裝備采辦過(guò)程中的現(xiàn)狀及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我軍裝備質(zhì)量監(jiān)督工作模式改進(jìn)提供思路。

1 基本概念

1.1 裝備采辦

裝備采辦是指為了滿(mǎn)足軍事需求，由國(guó)家或者軍隊(duì)相關(guān)部門(mén)利用經(jīng)費(fèi)獲得軍事裝備的一系列活動(dòng)。在歐美強(qiáng)國(guó)裝備采購(gòu)中，較少使用“裝備采辦”一詞，“國(guó)防采辦”這一概念使用較為廣泛，除裝備采辦外，還包括后勤物資及軍用設(shè)施等采辦。

1.2 質(zhì)量監(jiān)督

質(zhì)量監(jiān)督是指為了滿(mǎn)足質(zhì)量要求，由相關(guān)部門(mén)或代表對(duì)方法、程序、產(chǎn)品、條件及過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

1.3 裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督

2011年出版的《軍語(yǔ)》，對(duì)裝備質(zhì)量監(jiān)督的定義是：為保證裝備質(zhì)量滿(mǎn)足規(guī)定的要求而進(jìn)行的檢查、驗(yàn)證、分析和督促改進(jìn)等的活動(dòng)。綜合上述定義，裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督可理解為：在裝備采辦過(guò)程中，為獲得滿(mǎn)足質(zhì)量要求的裝備，國(guó)家相關(guān)部門(mén)、軍方（或第三方機(jī)構(gòu)）對(duì)采辦過(guò)程實(shí)施的一系列監(jiān)督活動(dòng)。

2 外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督剖析

綜述相關(guān)資料表明，由于武器裝備與國(guó)家的政治、軍事、外交和經(jīng)濟(jì)都有緊密的關(guān)聯(lián)，所以對(duì)武器裝備的質(zhì)量監(jiān)督，世界各國(guó)都高度重視。特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，為繼續(xù)保持和提高本國(guó)軍事實(shí)力，獲得高新技術(shù)武器裝備系統(tǒng)，都高度重視裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督和控制。以歐美強(qiáng)國(guó)為代表，外軍裝備質(zhì)量監(jiān)督方法廣泛吸收全面質(zhì)量管理思想，堅(jiān)持系統(tǒng)優(yōu)化原則，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和控制所有影響裝備質(zhì)量的因素。其主要特點(diǎn)有：

2.1 注重質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)體系建設(shè)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家法律法規(guī)體系比較完善，對(duì)裝備采辦質(zhì)量管理監(jiān)控非常重視，制定了一系列的法律法規(guī)，確保裝備質(zhì)量管理監(jiān)控的有效實(shí)施。美國(guó)從公共法律、行政指令和國(guó)防規(guī)章三個(gè)層次制定了完備的法律、法規(guī)和規(guī)章指導(dǎo)，以規(guī)范國(guó)防采辦行為[1]。頒布了體系完整、層次分明、規(guī)定明確的質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，從制度上規(guī)范了合同管理機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行裝備質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)權(quán)、范圍、依據(jù)、程序、具體實(shí)施方法和要求等，并且對(duì)承包商在實(shí)施裝備質(zhì)量活動(dòng)時(shí)的權(quán)限、義務(wù)和應(yīng)達(dá)到的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求等也進(jìn)行了規(guī)定[2]。美國(guó)《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦條例國(guó)防部補(bǔ)充條例》對(duì)政府、軍方所購(gòu)項(xiàng)目的質(zhì)量保證和質(zhì)量審查問(wèn)題也都作了嚴(yán)格和明確的規(guī)定[3]，國(guó)防部制定了大量指示、指令及指南對(duì)裝備具體監(jiān)督工作進(jìn)行了規(guī)范。俄羅斯則制定了《國(guó)防訂貨法》、《俄羅斯國(guó)有企業(yè)法》及《國(guó)防工業(yè)法》等法規(guī)，來(lái)控制產(chǎn)品的研制和生產(chǎn)，保證武器裝備質(zhì)量[4]。

2.2 強(qiáng)調(diào)采辦監(jiān)督管理體制健全

美軍采辦監(jiān)督管理體制的健全，能有效地實(shí)施對(duì)裝備全系統(tǒng)、全壽命過(guò)程質(zhì)量的監(jiān)督和控制[5]。美軍強(qiáng)調(diào)質(zhì)量監(jiān)督管理體制的頂層設(shè)計(jì)和一體化協(xié)作管理，建立了質(zhì)量監(jiān)督垂直結(jié)構(gòu)，健全了包括需求產(chǎn)生系統(tǒng)和規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算系統(tǒng)以及裝備采辦執(zhí)行系統(tǒng)等的裝備質(zhì)量全壽命管理協(xié)作結(jié)構(gòu)[6]。美軍對(duì)國(guó)防合同履行過(guò)程的監(jiān)督，經(jīng)歷了軍種分散管理到國(guó)防部集中統(tǒng)管和軍種分散管理相結(jié)合、國(guó)防部集中管理幾個(gè)發(fā)展階段。在2000年，國(guó)防部將隸屬于國(guó)防后勤局的國(guó)防合同管理司令部單獨(dú)劃分出來(lái)，命名為國(guó)防合同管理局，其中國(guó)防合同管理局具體負(fù)責(zé)合同履行的監(jiān)督和管理[7]。英軍國(guó)防部也建立了由中央用戶(hù)（總參謀部武器系統(tǒng)需求管理部門(mén)）、第二用戶(hù)（軍、兵種用戶(hù)部門(mén)）、國(guó)防采購(gòu)局、國(guó)防后勤局組成的一個(gè)從需求管理、采購(gòu)管理到保障管理的一體化的采辦管理系統(tǒng)[8]，并建立了以一體化項(xiàng)目小組為核心的項(xiàng)目管理新體制，為實(shí)現(xiàn)裝備采辦“更快、更好、更省”目標(biāo)奠定組織基礎(chǔ)。英國(guó)非常重視武器裝備采辦的質(zhì)量管理，完善思維采辦質(zhì)量管理系統(tǒng)、規(guī)范的質(zhì)量保證的程序，同時(shí)在采辦過(guò)程中，進(jìn)行質(zhì)量資格認(rèn)證、進(jìn)行質(zhì)量保證監(jiān)督，還要對(duì)特殊的產(chǎn)品進(jìn)行合格認(rèn)證[9]。俄羅斯的國(guó)防工業(yè)采辦體系經(jīng)歷不斷變化調(diào)整后，也逐步走向成熟，武器裝備的質(zhì)量管理監(jiān)控最終劃歸國(guó)防部集中統(tǒng)一管理。法國(guó)在2004年對(duì)武器裝備總署進(jìn)行了調(diào)整，專(zhuān)門(mén)成立了質(zhì)量監(jiān)督局，確保裝備質(zhì)量處于武器裝備總署的監(jiān)管之下[10]。

2.3 注重承包商資格審查認(rèn)證

外軍認(rèn)為，承包商具備承擔(dān)裝備研制生產(chǎn)任務(wù)的質(zhì)量保證能力對(duì)提高裝備質(zhì)量具有基礎(chǔ)性作用。為了吸引中小企業(yè)順利進(jìn)入國(guó)防科研生產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域，形成大小統(tǒng)籌的國(guó)防工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局，美國(guó)在軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，逐步建立了一套面向市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的承包商選擇制度體系，為美軍“又好又快”地采辦到先進(jìn)武器裝備發(fā)揮了重要作用[11]。為此，美國(guó)國(guó)防部規(guī)定，承包商必須要具備滿(mǎn)足裝備采辦項(xiàng)目所要求的質(zhì)量體系認(rèn)證。美國(guó)國(guó)防部下屬的防務(wù)合同管理司令部（DCMC）的主要任務(wù)是擔(dān)任合同監(jiān)管官，對(duì)已經(jīng)簽訂的合同進(jìn)行監(jiān)管，也對(duì)承包商的采購(gòu)系統(tǒng)、制造監(jiān)督、質(zhì)量保證、成本/進(jìn)度控制系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、工作評(píng)價(jià)實(shí)務(wù)、工程支持以及分包商管理等業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)察和指導(dǎo)[12]。英國(guó)國(guó)防部也明確規(guī)定，承包商必須要通過(guò)相應(yīng)的質(zhì)量保證資格認(rèn)證，方能承擔(dān)裝備訂貨任務(wù)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)有效認(rèn)證的承包商不能承擔(dān)裝備訂貨任務(wù)。俄羅斯在1996年頒發(fā)的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家國(guó)防訂貨法》要求，所有參與研制、生產(chǎn)、維修的承包商都必須具有許可證。

2.4 普遍采用競(jìng)爭(zhēng)方式

美軍以法律的形式，規(guī)定主承包商選擇和主要分系統(tǒng)承包商選擇時(shí)，應(yīng)最大程度推行競(jìng)爭(zhēng)方式，提高裝備采辦質(zhì)量綜合效益。競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)方式是在采購(gòu)中通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光采購(gòu)。美國(guó)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)用于軍品采購(gòu)取得了矚目的成績(jī)。美軍在推行競(jìng)爭(zhēng)制度的同時(shí)，非常重視監(jiān)督制度，在國(guó)防部?jī)?nèi)，設(shè)立“競(jìng)爭(zhēng)倡議人”制度，在采購(gòu)活動(dòng)和相關(guān)行政部門(mén)都指定1名競(jìng)爭(zhēng)倡議人，來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)實(shí)施審查、監(jiān)督、評(píng)估；在國(guó)防部外，政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO） 每年都會(huì)提交報(bào)告，對(duì)合同項(xiàng)目的每種情況實(shí)施評(píng)估，督促?lài)?guó)防部進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)費(fèi)的利用效益[13]。英軍大力推行競(jìng)爭(zhēng)方式，2017年12月，英國(guó)防部發(fā)布《國(guó)防工業(yè)政策》，提出推動(dòng)國(guó)防工業(yè)發(fā)展的舉措，其中重要的一條就是：為中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)和非傳統(tǒng)供應(yīng)商等進(jìn)入國(guó)防領(lǐng)域提供便利。1996年，俄羅斯頒發(fā)實(shí)施的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家國(guó)防訂貨法》規(guī)定，承包商的挑選必須在平等進(jìn)出上競(jìng)爭(zhēng)，只要具有國(guó)防訂貨任務(wù)許可證，都可以成為承包商。法國(guó)裝備采辦大力推行競(jìng)爭(zhēng)模式，競(jìng)爭(zhēng)主要在承包商中進(jìn)行，競(jìng)爭(zhēng)采購(gòu)政策主要是歐盟內(nèi)部及友好國(guó)家的有限競(jìng)爭(zhēng)、面向世界的競(jìng)爭(zhēng)。

3 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)外軍裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督的研究，可以清晰的發(fā)現(xiàn)，外軍對(duì)于裝備采辦質(zhì)量監(jiān)督實(shí)踐中，普遍重視法律法規(guī)體系的建設(shè)，并保持連續(xù)性；各國(guó)裝備質(zhì)量管理監(jiān)督體系雖有不同，但都比較健全，而且國(guó)家、軍隊(duì)部門(mén)的配套銜接均有法規(guī)保障；歐盟強(qiáng)國(guó)軍隊(duì)裝備采辦均大力推行競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)，法律、法規(guī)、指令、操作指南層面均有規(guī)范要求；對(duì)多承制單位（總承包商、分承包商）的資格審查認(rèn)證嚴(yán)格規(guī)范，同時(shí)鼓勵(lì)只要取得資格認(rèn)證的承包商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)投標(biāo)，對(duì)質(zhì)量保證實(shí)施效益好的承包商，普遍進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)。

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（作者單位：陸軍工程大學(xué)石家莊校區(qū)，河北 石家莊 050003）