試從“小官巨腐”現(xiàn)象談基層腐敗及其治理路徑

盧仁浩

摘 要 小官巨腐是基層腐敗的一種典型形態(tài)，在政治經(jīng)濟文化等領(lǐng)域均造成了不同程度的危害。透過“小官巨腐”現(xiàn)象談基層腐敗的治理，關(guān)鍵在于探析基層腐敗的根源，本文認(rèn)為基層腐敗發(fā)生和蔓延的根源表現(xiàn)在公權(quán)力過于集中且缺乏監(jiān)督；基層干部人事制度不健全；信息公開機制和問責(zé)機制不完善；經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)權(quán)力的失衡；熟人社會交往關(guān)系的弊病等方面。走出基層腐敗的困境，主要從權(quán)力、制度、體制、經(jīng)濟、社會文化五個方面來尋求治理路徑。

關(guān)鍵詞 小官巨腐 基層腐敗 公權(quán)力 治理路徑

中圖分類號：D26 文獻標(biāo)識碼：A

1“腐敗”與“小官巨腐”的相關(guān)概念界定

美國著名政治學(xué)者亨廷頓在研究發(fā)展中國家政治時把腐?。–orruption）定義為：“國家官員為了謀取個人私利而違反公認(rèn)準(zhǔn)則的行為?！笔澜玢y行定義的腐敗是指國家公職人員濫用公共權(quán)力謀取私人利益的行為。通過國外學(xué)者及其機構(gòu)對于腐敗定義的界定可以看出，腐敗主要指的是國家公職人員的權(quán)力腐敗，是一種濫用公權(quán)力謀取個人（家庭、團體、組織）不正當(dāng)利益的行為。

本文所指的“小官”，主要是指縣處級以下、副科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部（包括縣級機關(guān)部委局和國有企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人），以及 “兩委”（村民委員會、城市街道居委會）干部。他們處在低層次的權(quán)力機構(gòu)，直接和當(dāng)?shù)乩习傩栈??！熬薷笔恰靶」佟崩寐殭?quán)便利收受賄賂、侵吞和挪用公款等獲取價值一千萬元以上的非正當(dāng)利益。

2“小官巨腐”案件的典型特征分析

2.1從領(lǐng)域上看，民生領(lǐng)域為貪腐重災(zāi)區(qū)

近年來隨著城鄉(xiāng)社會保障制度逐漸完善，基層官員手中掌管著大量的公益性強、公眾關(guān)注度高、附加公共利益大的民生項目，資金流量充足，民生領(lǐng)域很容易成為腐敗重災(zāi)區(qū)，特別是國家下發(fā)的退耕還林補助、危房改造補助、種糧補貼等各種補貼補助，低保金、養(yǎng)老金、優(yōu)撫金等各類民生資金，是一些基層干部貪占的主要對象。這是因為這些資源的分配主要靠基層干部落實，某些干部長期負(fù)責(zé)某個領(lǐng)域、某項業(yè)務(wù)，形成特定利益關(guān)系，極易滋生腐敗。

2.2從手段上看，官商勾結(jié)，抱團貪腐現(xiàn)象嚴(yán)重

“小官巨腐”案件中涉案人員由于手中握有權(quán)力，時常要與市場主體發(fā)生密切聯(lián)系。但是一旦交往過度，經(jīng)不住誘惑，便容易引起腐敗。如頻頻興起的農(nóng)村征地拆遷工程腐敗案，由于涉及范圍廣，程序繁瑣，資金額度大，喜歡走旁門左道的村官往往相互聯(lián)合，與商人相互勾結(jié)，一方面官員利用手中的權(quán)力幫助商人獲利，另一方面，官員借助商人拆遷牟取暴利。他們結(jié)成利益共享聯(lián)盟，形成畸形的政商朋友圈和捆綁腐敗的“利益板塊”。

在“小官巨腐”案件中，涉案人員還常常呈現(xiàn)出抱團式腐敗現(xiàn)象。在基層政府決策過程中，單憑某一個領(lǐng)導(dǎo)干部無法達到某種不正當(dāng)目的，需要“聯(lián)合”其他干部暗箱操作，互相勾結(jié)，這就容易形成抱團式受賄，這種貪腐手段也呈現(xiàn)出越來越嚴(yán)重的趨勢。

2.3從趨勢上看，貪腐手段逐漸趨于隱蔽化

“小官巨腐”案件的發(fā)生大多經(jīng)過精心謀劃，涉案人員大多采用“對上虛報，對下隱瞞”的方式，利用政策漏洞為個人謀取私利。而廣大基層民眾處于政策認(rèn)知不充分，信息不對稱的劣勢中，無法合理維護個人權(quán)益。在對涉案人員審查過程中，小官由于職級低，往往會披著隱形外衣，又會受到上級領(lǐng)導(dǎo)庇護，貪腐行為的漏洞從表面上越來越不易察覺。

3從“小官巨腐”看基層腐敗的危害

3.1破壞政權(quán)的合法根基，造成執(zhí)政危機

基層官員的腐敗行為對政權(quán)運行的基礎(chǔ)有著最直接的傷害，發(fā)生在群眾身邊的腐敗，實際上動搖黨的執(zhí)政能力在基層作用的發(fā)揮，也影響黨的執(zhí)政理念自上而下實現(xiàn)的程度，削弱黨的政策方針落實到基層和群眾中的程度，如果任由發(fā)展，極有可能引發(fā)執(zhí)政危機。

3.2官民矛盾加劇，人民對政府的信任感降低

基層一旦發(fā)生追逐特權(quán)、貪墨公產(chǎn)、任人唯親等腐敗現(xiàn)象，便會割斷官民之間的血肉聯(lián)系，讓政府在民眾心中的形象大打折扣，使得民眾對基層政府的權(quán)威和公信力提出質(zhì)疑。有些地區(qū)的基層腐敗現(xiàn)象還加劇了官民關(guān)系的緊張程度，甚至有時會出現(xiàn)大范圍的仇官現(xiàn)象，使得民眾與基層政府的矛盾激化。

3.3市場機制不能充分發(fā)揮，資源配置效率低下

經(jīng)濟體制改革就是要緩和社會各利益集團對改變政府現(xiàn)行政策壓力的訴求，因此改革就不可避免的涉及到各利益關(guān)系的調(diào)整，而這樣大規(guī)模的利益重新分配很容易讓有心人鉆空子，造成權(quán)力的失控和政府職能的異化。具體體現(xiàn)在基層貪腐上有：稅收流失性腐敗、地下經(jīng)濟性腐敗、公共投資與公共支出性腐敗。各類型腐敗現(xiàn)象反過來抵消了政府的政策調(diào)整力度，扭曲了市場競爭導(dǎo)致分配不公、加劇局部利益擴張行為，客觀上降低了社會資源的配置效率。

3.4滋生腐敗文化氛圍，助推腐敗文化的蔓延

在基層容易形成認(rèn)可腐敗、容忍腐敗、羨慕腐敗從而滋生腐敗的文化氛圍，大家對腐敗有一種認(rèn)同感，反腐妨礙經(jīng)濟發(fā)展的思想漸入人心，人們潛意識里逐漸默認(rèn)腐敗，慢慢接受腐敗。中國傳統(tǒng)美德如善良忍耐、不與官爭的心態(tài)同樣壯大基層官員肆意妄為、以權(quán)謀私的膽量?，F(xiàn)在，基層群眾的民主意識雖有所提升，但在碰到實際問題時，仍然抱消極態(tài)度，這使得不少基層官員在侵害群眾利益、收受賄賂等方面屢禁不止，無形中助推基層腐敗文化的蔓延。

4從“小官巨腐”探析基層腐敗發(fā)生和蔓延的根源

4.1權(quán)力過于集中且缺乏監(jiān)督是基層腐敗的生存空間

一方面，壓力型體制使得中國基層權(quán)力存在過于集中的情況，基層部門“一把手”往往集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)于一身。這使得民主集中制形同虛設(shè)，決策的透明程度低，政務(wù)、事務(wù)、財務(wù)在“一把手”那里暗箱操作方便，基層容易出現(xiàn)用人隨意性大、干預(yù)和插手工程項目、收受禮金和禮品等行為。

另一方面，基層腐敗缺乏對權(quán)力的有效監(jiān)督，上級部門和相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門沒有切實履行監(jiān)督責(zé)任，在打通權(quán)力監(jiān)督的“最后一公里”上出現(xiàn)障礙，如在惠民資金補貼和專項資金發(fā)放上，民政、農(nóng)業(yè)、水利、住建等不能深入一線審核把關(guān)和監(jiān)督檢查，幾乎完全依賴于基層干部。下?lián)軐ｍ椯Y金后，不能對資金分配使用情況實時開展跟蹤審計監(jiān)督，由此產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，給基層干部提供了尋租的空間。

4.2基層干部人事制度不健全是基層腐敗的制度根源

基層貪腐現(xiàn)象的頻發(fā)反映了基層干部在選拔任用上存在缺陷。在基層民主的實踐過程中，最為突出的是民主選舉存在漏洞，很多地方存在賄選，基層干部通過對村民施予小恩小惠來謀求一官半職。因此，如果民主選舉不落實，干部選用制度就得不到完善，基層腐敗問題就會一直存在。

4.3信息公開機制和問責(zé)機制不完善是基層腐敗的機制誘因

基層政府的信息公開水平尚處于初級階段。對于公開的事項隨意性較大，將公開當(dāng)作是例行公事。公開程度不高，只公布次要信息，對于主要、關(guān)鍵信息均以保密為由不對外公布。公開的信息時常會走形式、缺乏連續(xù)性。沒有真正從民眾角度出發(fā)，滿足民眾獲得真實透明信息的需求。

健全問責(zé)機制，堅持有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)。這種政策導(dǎo)向是好的，權(quán)力和問責(zé)理應(yīng)對等，但在實踐中，會面臨問責(zé)碎片化、重復(fù)化的問題。問責(zé)制度落后于問責(zé)需要，問責(zé)機制不靈活、問責(zé)體系不完備等問題突出，特別是在沒有解決好“誰問誰、誰來問、問什么、怎么問”等一系列問題。沒有將問責(zé)機制落實到嚴(yán)肅基層官員履職盡責(zé)的紀(jì)律上來。

4.4經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌打破了權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡是基層腐敗的經(jīng)濟根源

中國的傳統(tǒng)官本位政治文化受到市場經(jīng)濟的沖擊，原有的利益格局無法避免的受到觸動，權(quán)力的異化導(dǎo)致公權(quán)力由姓“公”慢慢轉(zhuǎn)向姓“私”，如果這種公權(quán)力難以監(jiān)督、控制和收回的話，就很容易使得公有財產(chǎn)蛻變成“私”有財產(chǎn)。

相對于經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國的政治體制暴露出很多的缺陷和漏洞。這為公權(quán)力的掌握者運用手中權(quán)力，參與支配經(jīng)濟活動提供了可乘之機。權(quán)力主體利用社會交換關(guān)系，通過權(quán)力尋租，利益輸送等方式干涉經(jīng)濟活動，為基層權(quán)力主體大規(guī)模腐敗提供了廣闊的市場空間。

4.5中國獨特的熟人社會交往關(guān)系是基層腐敗的文化土壤

中國社會交往結(jié)構(gòu)是按照“熟人社會”的人際交往特質(zhì)進行的?！笆烊松鐣钡囊粋€重要特征在于，“關(guān)系”在很大程度上構(gòu)成了個體社會行為的依據(jù)，人與人的交往注重私人關(guān)系。折射到基層政治生活中就是，廣大基層干部群眾普遍受到熟人社會這種人際交往結(jié)構(gòu)影響。在特定的腐敗情景中，送禮成風(fēng)、重人輕規(guī)、特權(quán)思維等都是這種“關(guān)系”結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，甚至不少基層官員普遍熱衷將社會交往關(guān)系中遵循的“關(guān)系”交往規(guī)范，帶入正式的行政管理過程中，交織和發(fā)展自己的官場“朋友圈”，集體共謀從事腐敗活動。基于這種根深蒂固的熟人社會交往關(guān)系的影響，基層腐敗就不可避免地成為一種普遍的現(xiàn)象，并不斷地蔓延。

5探索基層腐敗的治理路徑

5.1落實主體責(zé)任，建立健全基層權(quán)力制約和監(jiān)督機制

第一，強化基層“一把手”的主體責(zé)任。必須堅決落實中央關(guān)于“一把手”不直接分管人事、財務(wù)、基建等工作的制度規(guī)定，對重要事項實行決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，促進班子成員間權(quán)力的制約和監(jiān)督，同時通過規(guī)范權(quán)力運行流程，全面落實責(zé)任清單、確定責(zé)任項目、推進過程管理等措施促進主體責(zé)任的落實向基層黨組織的延伸。對于有些部門和崗位的自由裁量權(quán)要細(xì)化，推進配套措施落實，規(guī)范權(quán)力在內(nèi)部運行管理，推進基層權(quán)力運行公開化、規(guī)范化、制度化。

第二，加強對基層權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。需要進一步加強黨內(nèi)和黨外監(jiān)督系統(tǒng)的密切合作，形成一個全面、系統(tǒng)的監(jiān)督體系。對過于集中的權(quán)力在部門和人員中進行合理分配，相互制約并達到相對平衡，并以此作為監(jiān)督機制建設(shè)的基礎(chǔ)。同時應(yīng)注意暢通群眾監(jiān)督渠道。群眾監(jiān)督是反腐敗的有力武器。對基層“三資”管理、征地拆遷、還建安置、救濟救助、低保發(fā)放等領(lǐng)域開展經(jīng)常性專項審計，按照規(guī)定將審計結(jié)果及時告知群眾，接受群眾監(jiān)督。針對基層存在的問題，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)派出專門的巡視組，直接聽取群眾的意見，讓群眾在家門口反映意見?？梢酝菩蓄I(lǐng)導(dǎo)干部掛牌、群眾點名接訪制度，推行民情直通車、民情懇談會等制度，并利用現(xiàn)代信息技術(shù)，搭建群眾監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)平臺，探索鼓勵群眾參與監(jiān)督的新方法、新措施，從而更好發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。

5.2科學(xué)選人用人，完善符合基層實際的干部人事制度

科學(xué)的選人用人在基層最迫切的是要落實好民主選舉制度。以對基層群眾的民主實踐教育為切入點，增強他們的民主選舉意識；以法治規(guī)范民主選舉行為，杜絕暗箱操作，加強對金錢賄選現(xiàn)象的懲處力度；以擴大候選人范圍來讓城鄉(xiāng)之間的人力資源可以有序流動。讓基層民主選舉更多體現(xiàn)現(xiàn)代社會的要素，從而更好從源頭遏制基層腐敗。

實行嚴(yán)格的干部任期制度，不能無限期地讓干部在同一職務(wù)長時間任職。實行定期的干部崗位交流制度，對重要領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的干部及時進行部門或崗位輪換交流。探索制定“城鎮(zhèn)干部離任交接工作制度”，制度中應(yīng)當(dāng)明確交接內(nèi)容，交接時間期限，并列明清單，并對離任干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計，做好審計結(jié)果運用。把監(jiān)督與管理干部有機結(jié)合起來。做到權(quán)清責(zé)明，公開透明。方法程序嚴(yán)格、規(guī)范有序。

5.3內(nèi)外有效結(jié)合、持續(xù)推進基層信息公開機制和問責(zé)機制創(chuàng)新

從外部機制看，首先要提高基層官員對政府信息公開工作重要性的認(rèn)識，其次在對保密信息進行清晰界定后，不斷拓展公開的內(nèi)容，尤其是像基層政府財務(wù)收支、各類專項資金使用狀況等涉及廣大基層群眾切身利益的信息要最大程度地公開，賦予群眾一定的知情權(quán)。最后要建立基層政務(wù)信息公開的監(jiān)督機制，讓基層官員明確不公開政務(wù)信息應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

從內(nèi)部機制看，問責(zé)機制的建立和完善是一個系統(tǒng)工程，需要相應(yīng)的條件和各方面的有機配合。當(dāng)前推進問責(zé)制建設(shè)需要考慮以下幾點：一是明確權(quán)力主體的責(zé)任體系，合理劃分各種權(quán)力關(guān)系的界限，減少由于各權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)的職權(quán)交叉、職能重疊、責(zé)任不清、權(quán)責(zé)分離的問題。二是制定明確的權(quán)力腐敗問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化權(quán)力腐敗問責(zé)的實施細(xì)則。這既便于問責(zé)部門對權(quán)力腐敗的主體責(zé)任進行有理有據(jù)的監(jiān)督，也便于被問責(zé)對象的申訴，同時還能方便廣大群眾根據(jù)問責(zé)細(xì)則對干部落實黨風(fēng)廉政建設(shè)的“主體責(zé)任”進行監(jiān)督。

5.4深化市場思維，推進良好的經(jīng)濟生態(tài)環(huán)境建設(shè)

首先，理順政府與市場的關(guān)系，明確政府的職能權(quán)限，合理劃分政府與市場的邊界。充分發(fā)揮市場機制的作用，創(chuàng)造有利的市場環(huán)境，支持市場在資源配置中的決定性作用，限制政府權(quán)力對于市場經(jīng)濟過程的無端干涉。其次，在基層建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，利用強有力的產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則來約束和限制公權(quán)力對于私人產(chǎn)權(quán)的侵占，解決因為產(chǎn)權(quán)不明導(dǎo)致的公權(quán)力肆意干涉掠奪私人產(chǎn)權(quán)的問題。最后，要維系公平交易的市場價值理念，破除公權(quán)力對于市場公平競爭的行政限制。

5.5注重法治引導(dǎo)，推進社會交往結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代變革

推進日常生活禮俗的現(xiàn)代變革，對于有效遏制基層腐敗的蔓延具有很大意義。要全面推進現(xiàn)代法治建設(shè)，構(gòu)筑以現(xiàn)代法治規(guī)范為基礎(chǔ)的社會交往規(guī)則體系。尤其要注重運用現(xiàn)代法治理念來引導(dǎo)和促進社會成員日常交往方式與結(jié)構(gòu)的變革，這里不是要拒斥正當(dāng)合理的社會交往禮俗對于維持社會成員關(guān)系的和諧，增進社會成員感情聯(lián)絡(luò)的意義，而是意圖通過法治的規(guī)范作用，準(zhǔn)確的區(qū)分社會交往過程中正當(dāng)合理的禮俗交往同腐敗的關(guān)系。劃分私人交往關(guān)系同公共領(lǐng)域交往的界限，把公共領(lǐng)域從日常交往關(guān)系結(jié)構(gòu)的束縛中解放出來，消除日常生活中非正當(dāng)?shù)慕煌P(guān)系對于公共領(lǐng)域的影響，從而回歸政治生活的本質(zhì)，維護政治生活的一般秩序。

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