國內(nèi)外防災(zāi)綠地之比較與我國城市避災(zāi)綠地的規(guī)劃建設(shè)

劉迪

摘 要 一直以來，我國的地震與火災(zāi)等災(zāi)害頻頻發(fā)生，給人民帶來了沉重的生命財產(chǎn)損失，這也引起了人們對城市避災(zāi)功能的思考。本文將我國防災(zāi)綠地與日本、美國進行了比較，分析了我國城市防災(zāi)綠地的規(guī)劃、建設(shè)與存在的問題。

關(guān)鍵詞 城市防災(zāi)綠地 避災(zāi)綠地系統(tǒng) 規(guī)劃 建設(shè)

中圖分類號：TU986 文獻標識碼：A

我國是一個受地震威脅較為嚴重的國家。自20世紀至今，我國6級以上的地震共發(fā)生過800余次，地震遇難人數(shù)超過55萬人，給人民的生命財產(chǎn)安全帶來了嚴重的損失。而各種原因引發(fā)的火災(zāi)也不容小覷，2016年我國火災(zāi)共發(fā)生31.2萬起，傷亡人數(shù)超過2500余人，直接財產(chǎn)損失達37.2億元。在人口密集的城市中，地震與火災(zāi)的發(fā)生將造成毀滅性的影響，而城市綠地作為開敞空間，在防災(zāi)避災(zāi)救災(zāi)中扮演發(fā)揮著重要的角色，必須重視對城市避災(zāi)綠地的規(guī)劃與建設(shè)。

1國內(nèi)外城市防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)

1.1美國

美國是現(xiàn)代城市防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)的先驅(qū)。美國的芝加哥與波士頓在19世紀接連發(fā)生兩起重大城市火災(zāi)，給城市帶來了嚴重的破壞，在災(zāi)后重建時充分考慮了城市火災(zāi)控制，通過開放性空間布局的方式改善城市的災(zāi)害抵抗能力，具體做法是用公園與道路對建筑密集的市區(qū)進行分割，凸顯出了城市綠地的防災(zāi)屬性。隨后，舊金山、洛杉磯等城市的火災(zāi)與地震頻發(fā)，迫使當?shù)卣查_始采用系統(tǒng)性城市綠地規(guī)劃對災(zāi)害進行防范。

1.2日本

日本的防災(zāi)綠地建設(shè)在其歷史上早有記錄，在江戶幕府時期便有意識的規(guī)劃火除地，使沿街建筑各自后移，置出開闊空地用于火災(zāi)隔斷與臨時避難。日本在經(jīng)歷過1923年的關(guān)東大地震后，開始效仿美國芝加哥城市重建過程中的開放性空間布局設(shè)計，制定出了第一個城市防災(zāi)綠地系統(tǒng)，并在以后的實踐中逐步完善。

日本是一個地震災(zāi)害頻發(fā)的國家，其高度重視城市防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)，至今已經(jīng)形成了較為成熟的防災(zāi)公園體系，并形成了一系列法律和經(jīng)濟保障性制度。例如《城市綠地保全法》、《防災(zāi)公園計劃和指導(dǎo)方針》等，對防災(zāi)公園的建設(shè)進行了詳細而具體的規(guī)定，通過法律的形式加以推廣和保護；通過財政補助的方式，每年撥款巨額資金用于主要城市防災(zāi)公園建設(shè)，有力的支持了防災(zāi)公園規(guī)劃的落地。

2我國防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀

我國的防災(zāi)綠地最早出現(xiàn)在臺灣地區(qū)，在20世紀90年代吸取日本方面的防災(zāi)經(jīng)驗對臺北市防災(zāi)系統(tǒng)進行了初步規(guī)劃，隨后又陸續(xù)進行了調(diào)整與修正。我國內(nèi)地防災(zāi)綠地研究起步較晚，相關(guān)理論從20世紀90年代才開始出現(xiàn)，且多集中于日本防災(zāi)體系的引進與分析上。2002年我國頒布了《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要》，但該綱要未明確城市避災(zāi)綠地規(guī)劃。直至近年來，一些學者在對城市綠地系統(tǒng)進行深入研究時才發(fā)現(xiàn)了綠地對災(zāi)害的防范功能，并編制了系統(tǒng)性的城市綠地規(guī)劃。

自21世紀以來，中央政府和地方政府出臺了一系列關(guān)于城市綠地規(guī)劃方面的法律法規(guī)，宏觀上出臺了《城市綠化條例》、《公園設(shè)計規(guī)范》、《城市綠化規(guī)劃建設(shè)指標的規(guī)定》等文件，北京市頒布了《北京市公園條例》，強調(diào)了公園的放在避災(zāi)屬性；廣東省發(fā)布了《廣東省防震減災(zāi)條例》，要求城市居住區(qū)應(yīng)合理規(guī)劃居民避震場所等。這些城市防災(zāi)綠地管理政策正在逐步細化，部分城市也已經(jīng)開始建設(shè)城市防災(zāi)綠地公園?？梢钥闯?，盡管我國的防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)起步較晚，但當前中央及地方各級政府已經(jīng)看到了城市防災(zāi)綠地的重要性，積極推進該工程的建設(shè)。

3我國城市防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)中存在的問題

3.1城市綠地系統(tǒng)與城市規(guī)劃脫節(jié)

長期以來，我國的城市規(guī)劃片面重視土地的利用，忽視了城市綠地系統(tǒng)的空間布局，使城市綠地只能存在與城市整體規(guī)劃的夾縫中，常集中于新城邊緣地帶，而人口密集的老城區(qū)綠地則明顯不足。這種綠地規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不均衡，嚴重削弱了城市綠地的防災(zāi)避震功能。

3.2城市避災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)的法律保障不健全

城市避災(zāi)綠地具有公共性，屬于政府提供公共管理服務(wù)的內(nèi)容，需要法律法規(guī)保障在各地的實施，為全國范圍的城市綠地規(guī)劃與建設(shè)提供程序上的正當性與實施上的強制性。自我國1992年開始，我國開始有城市對綠地系統(tǒng)進行規(guī)劃和編制，但迄今為止，仍然有部分城市沒有制定綠地系統(tǒng)。同時，這些城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的編制基于《園林城市評選標準》等文件，在綠地功能上側(cè)重于美觀、生態(tài)等環(huán)境屬性，沒有根據(jù)其避災(zāi)防災(zāi)功能進行合理規(guī)劃。可見，我國城市防災(zāi)綠地規(guī)劃缺乏一系列指導(dǎo)性的法律法規(guī)作為實施保障。

3.3缺乏對城市避災(zāi)綠地規(guī)劃的深入研究

現(xiàn)階段，我國關(guān)于城市避災(zāi)綠地方面的研究主要是對日本先進經(jīng)驗的分析和借鑒，僅有幾個城市擁有規(guī)劃實例，而城市構(gòu)成情況復(fù)雜，不同城市的情況不同，城市避災(zāi)綠地規(guī)劃方案不能一以概之。我國當前的城市避災(zāi)綠地系統(tǒng)由一級、二級避災(zāi)據(jù)點、避災(zāi)通道與救災(zāi)通道等部分組成，但對各個組成部分的詳細規(guī)定、參數(shù)要求、選址標準等方面沒有確切指標。換言之，我國城市避災(zāi)綠地規(guī)劃僅有大致框架，并無詳細內(nèi)容，使綠地的避災(zāi)屬性難以全面發(fā)揮。另一方面，我國幅員遼闊，地質(zhì)結(jié)構(gòu)和災(zāi)害分布復(fù)雜多樣，各地的災(zāi)害類型不可一概而論，盲目的移植日本城市避災(zāi)綠地規(guī)劃體系可能并不能滿足部分城市的防災(zāi)需求，甚至會適得其反。因此，對不同城市的具體綠地規(guī)劃設(shè)計方法、參數(shù)、構(gòu)成等還需進一步的深入研究。

3.4城市避災(zāi)綠地資金來源單一

城市避災(zāi)綠地建設(shè)是一個持續(xù)性的過程，需要大量的資金投入，僅靠政府力量難以維系。一方面，隨著城市綠地建設(shè)規(guī)模的持續(xù)擴張，政府要加大資金投入力度，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。另一方面，采用金融方案籌措資金，引入市場機制，一如紐約政府發(fā)行“公園債券”籌資建設(shè)城市避災(zāi)綠地公園；再如廣州珠江公園的建設(shè)，與周邊房地產(chǎn)項目開發(fā)相結(jié)合，借助開發(fā)商的力量興建城市避災(zāi)綠地。可實行城市綠地建設(shè)責任制，由綠地的直接受益單位，如附近的房地產(chǎn)開發(fā)商，來負責綠地建設(shè)資金的籌措。

3.5城市防災(zāi)綠地用地指標過小

城市防災(zāi)綠地功能作用的發(fā)揮依賴于開闊的大面積綠地。根據(jù)日本防災(zāi)綠地體系的要求，其公園人均占有面積在7m2以上。而我國的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中規(guī)定，城市人均公共綠地面積不小于7m2。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，若我國所有的公共綠地都按避難公園來規(guī)劃建設(shè)才能達到日本的標準，但在實際中，我國公共綠地還承擔著觀賞、綠化、環(huán)保等功能，山地、丘陵、濕地、水面以及需要保護的歷史名跡等面積需要從中扣除，扣除后的城市防災(zāi)公園規(guī)模指標僅為日本的一半左右。表明我國城市防災(zāi)綠地指標過小，城市用于避難的開敞空間不足。

我國城市用地規(guī)劃是根據(jù)城市人口數(shù)量的多少來進行計算和審批的，但在大城市中，外來流動人口的擁入使城市人口激增，相對應(yīng)的城市防災(zāi)綠地面積需要按照城市人數(shù)的增加而增加，但城市用地規(guī)劃和審批中并不將外來流動人口納入城建用地指標中，無形中激化了城市防災(zāi)綠地需求與綠地規(guī)模的矛盾。

3.6城市防災(zāi)綠地的選址、改造與建設(shè)

受到政策導(dǎo)向與市場驅(qū)動，當前我國對城市公園綠地的設(shè)計更注重視覺上的美觀效果，在防災(zāi)避難和居民使用等方面沒有給予足夠的重視，因此在城市綠地的選址上也有考慮實用性。防災(zāi)綠地的實用性也其安全性，是其作為防災(zāi)避難場所的前提，在對城市防災(zāi)綠地進行選址、改造或建設(shè)的過程中，應(yīng)從地質(zhì)環(huán)境、自然環(huán)境、人工環(huán)境三個方面進行考慮，避開地質(zhì)復(fù)雜地區(qū)、容易引發(fā)次生災(zāi)害地區(qū)。

4結(jié)語

無數(shù)次的天災(zāi)人禍告訴我們，要時刻保持高度的災(zāi)害防范意識，要把這種意識融入城市空間規(guī)劃中，體現(xiàn)在城市防災(zāi)綠地規(guī)劃與建設(shè)上。當前我國城市防災(zāi)綠地不管在規(guī)劃還是在建設(shè)方面，都與美國、日本等國家存在巨大差距，我們需要正視存在的問題，吸取國外先進發(fā)展經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，以積極的態(tài)度面對城市防災(zāi)綠地的規(guī)劃與建設(shè)問題。