普惠金融建設(shè)背景下農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展的法律對策

鄧冰聰 李在華

摘 要：農(nóng)村資金互助社作為一種內(nèi)生性的新型農(nóng)村金融機構(gòu)之一，是農(nóng)村普惠金融發(fā)展重點。推動農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展是確保助力鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)普惠金融發(fā)展的前提。目前，我國農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展還面臨法律地位、融資、產(chǎn)權(quán)、監(jiān)管等困境。為促進(jìn)農(nóng)村資金互助社持續(xù)發(fā)展，我國應(yīng)采取相應(yīng)的法律對策破解困境，優(yōu)化農(nóng)村資金互助社發(fā)展法律保障機制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村資金互助社；法律困境；法律對策

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“發(fā)展普惠金融。鼓勵金融創(chuàng)新”戰(zhàn)略目標(biāo)。2015年12月，國務(wù)院發(fā)布了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，促進(jìn)普惠金融發(fā)展確定為國家政策。農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機構(gòu)。作為一類新型農(nóng)村合作金融組織，農(nóng)村資金互助社有著不同于其他農(nóng)村新型合作金融組織的內(nèi)生性優(yōu)勢。在普惠金融和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，促進(jìn)其持續(xù)發(fā)展十分必要。

1 農(nóng)村資金互助社是推進(jìn)農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重要力量

1.1 農(nóng)村資金互助社是保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的基本主體

2016年1月，國務(wù)院印發(fā)了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》，指導(dǎo)我國農(nóng)村普惠金融發(fā)展的前景與藍(lán)圖。作為一個農(nóng)業(yè)大國，推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃，對于解決目前我國社會上存在著的“三農(nóng)問題”起到了重要作用，然而要想徹底解決，離不開推動農(nóng)村資金互助社的不斷完善發(fā)展。

農(nóng)村資金互助社是保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的基本途徑，這是由農(nóng)村資金互助社的固有性質(zhì)所決定。作為一個互助性的合作金融組織，農(nóng)村資金互助社通過本集體內(nèi)農(nóng)民存款入股為社員，農(nóng)村資金互助社將農(nóng)村的資金有效停留在內(nèi)部而將資金貸給社員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，以社內(nèi)資金為社員提供可貸款。農(nóng)村借貸者在參與借貸活動時通常處在一個弱勢地位。一方面，作為弱勢一方主要根源在于其信息的不對稱，難以滿足“三農(nóng)”日益增長的參與經(jīng)濟(jì)生活的需要。另一方面，信息的不對稱通常會導(dǎo)致高昂的交易成本與管理成本，使得整個過程的效率下降。而農(nóng)村資金互助社的所有社員是該片區(qū)域的農(nóng)村金融參與主體自愿加入，通常借貸雙方是非常熟悉彼此。這樣就保證了借貸雙方的信息對稱，降低了整個交易流程的成本，從而達(dá)到有效保障農(nóng)村弱勢者金融權(quán)利的目的。

1.2 農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展的基本力量

“包容性發(fā)展”是指以人為中心，人與人、人與社會、人與自然的和諧發(fā)展，包括GDP增長指數(shù)、人類發(fā)展指數(shù)、社會發(fā)展指數(shù)、社會福利指數(shù)、幸福指數(shù)在內(nèi)的全面發(fā)展。作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村地區(qū)的金融活動參與人員基數(shù)十分龐大。然而現(xiàn)實生活中，仍有廣大農(nóng)村地區(qū)的居民想要參與農(nóng)村金融活動卻并沒有城市地區(qū)的居民那么簡單。真正提升我國農(nóng)村金融全面發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展是首選道路。在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村金融包容性發(fā)展水平相較于中西部地區(qū)農(nóng)村金融包容性發(fā)展水平較高。促進(jìn)我國農(nóng)村金融包容性全方位發(fā)展，應(yīng)將重心放在中西部農(nóng)村地區(qū)同時兼顧東部沿海地區(qū)，從而實現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展。農(nóng)村資金互助社作為三類新型農(nóng)村金融機構(gòu)之一，存在著許多其他農(nóng)村合作金融組織難以比擬的優(yōu)勢。其中最突出的便是農(nóng)村資金互助社以社員為中心，所有的金融活動緊密圍繞著社員而展開，嚴(yán)格的保障了參與金融活動的社員的金融權(quán)益。通過農(nóng)村資金互助社參與金融活動的流程中，無一不體現(xiàn)出以人為中心、人與人之間和諧發(fā)展的發(fā)展理念，有力地促進(jìn)了農(nóng)村金融包容性發(fā)展。農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展的基本力量，二者相輔相成。促進(jìn)農(nóng)村資金互助社發(fā)展，同時也能促進(jìn)農(nóng)村金融包容性發(fā)展。

1.3 農(nóng)村資金互助社是促進(jìn)農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展的主要形式

內(nèi)生發(fā)展的核心思想是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)能夠不依賴外力推動實現(xiàn)持續(xù)增長，內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的決定因素。這一概念由西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究者于20世紀(jì)80年代提出，強調(diào)不完全競爭和收益遞增。在2007年就有學(xué)者指出，真正的合作金融不可能在農(nóng)村信用社框架內(nèi)再生，建立新型農(nóng)村合作金融組織要走內(nèi)生路徑。[1]若想推動農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展，恰當(dāng)?shù)慕鹑跈C構(gòu)在其中扮演了無比重要的角色。而在農(nóng)村地區(qū)，有著一套特殊的，以人情、熟人關(guān)系為紐帶的信用評價體系。這一特殊的信用評價體系恰巧有悖于正規(guī)金融所提倡的。而且農(nóng)業(yè)本身承擔(dān)著較大的風(fēng)險，有著不可預(yù)知性與脆弱性，再加之對于農(nóng)村地區(qū)的金融監(jiān)管以及金融交易等成本比之城市地區(qū)要高昂許多，農(nóng)戶與金融機構(gòu)之間存在著信息的不對稱性等等。綜上原因正規(guī)金融紛紛遠(yuǎn)離了農(nóng)村市場，使得農(nóng)村地區(qū)居民參與金融生活的要求得不到滿足，引發(fā)了許多矛盾。在這樣的背景之下，農(nóng)村資金互助社順勢而生，有著較穩(wěn)定的內(nèi)部平衡性以及對風(fēng)險的自我調(diào)整性，既能夠滿足農(nóng)村居民參與金融活動的需要，又規(guī)避了其他金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展可能承擔(dān)的風(fēng)險以及造成的不良后果。農(nóng)村資金互助社是真正能促進(jìn)農(nóng)村金融內(nèi)生發(fā)展的主要形式。

2 普惠金融視角下的農(nóng)村資金互助社可持續(xù)發(fā)展面臨的法律困境

2.1 法律地位困境

農(nóng)村資金互助社的特殊性質(zhì)決定了它在法律上的特殊地位。其特殊性在于農(nóng)村資金互助社內(nèi)部資本全部來自于社員，也就是說，農(nóng)村資金互助社的股東也是它的客戶。要想明確規(guī)制農(nóng)村資金互助社的法律，就必須先將農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)分析詳盡。然而，農(nóng)村資金互助社的性質(zhì)在學(xué)界內(nèi)存在爭議，對其性質(zhì)尚無統(tǒng)一的定論。實踐中，仍有大量的農(nóng)村資金互助社尚未取得金融許可證，因此只能將其看作一種非正規(guī)的金融組織，尚未納入現(xiàn)行監(jiān)管體制中，處于一個無法管制的尷尬境地，[2]其法律地位面臨著困境。

2.2 融資困境

作為新型農(nóng)村金融機構(gòu)，目前沒有完善的法律制度以及相關(guān)政策來規(guī)制和扶持農(nóng)村資金互助社的發(fā)展。截止2013年，全國正規(guī)的農(nóng)村資金互助社共有49家，[3]其余的則都是未獲取金融許可，由農(nóng)民自發(fā)組織設(shè)立，非正規(guī)性的農(nóng)村資金互助社。由于農(nóng)村資金互助社制度規(guī)定，只能吸收社員的內(nèi)部存款，從而導(dǎo)致了其存款來源不足，因此難以滿足社員的貸款需求。[4]取得了金融許可的農(nóng)村資金互助社，在融資這方面面臨著困境，無法滿足農(nóng)民的正常融資需要。因此導(dǎo)致部分非正規(guī)性的農(nóng)村資金互助社沒有嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)定，逐漸演變?yōu)槲∞r(nóng)民資金，破壞農(nóng)村金融環(huán)境的工具。

2.3 產(chǎn)權(quán)困境

作為社員共同出資設(shè)立農(nóng)村資金互助社，本應(yīng)由社員實行民主管理。然而在實踐中，往往容易出現(xiàn)民主管理被削弱的情況。究其原因，在于農(nóng)村資金互助社的內(nèi)部，尚未構(gòu)建合理而清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)，并且產(chǎn)權(quán)性質(zhì)尚未明確。然而作為一個新生的農(nóng)村金融組織，產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)立尚且存在著很大的爭議。而在產(chǎn)權(quán)制度尚未明確設(shè)立之前，產(chǎn)權(quán)不清必然對農(nóng)村資金互助社的獨立、治理以及擔(dān)責(zé)等方面產(chǎn)生負(fù)面影響，也難以對其進(jìn)行真正的管束。

2.4 社員權(quán)保護(hù)困境

農(nóng)村資金互助社的社員將資金投入互助社中，自己喪失了對于資金的支配權(quán)，同時也獲得了作為互助社員的社員權(quán)。農(nóng)村資金互助社作為一個農(nóng)村合作金融組織，社員在參與互助社金融活動時對社員權(quán)的享有與行使關(guān)乎互助社存在的根本，其設(shè)立初衷便是為社員服務(wù)。然而目前并沒有一部詳盡的法律明文規(guī)定農(nóng)村資金互助社社員享有的權(quán)利，只能依照《公司法》及相關(guān)法律法規(guī)或者農(nóng)村資金互助社內(nèi)部章程對社員的權(quán)利進(jìn)行的規(guī)定，并對社員權(quán)實施保護(hù)，這給農(nóng)村資金互助社社員權(quán)利的保護(hù)增加了難度。

2.5 監(jiān)管困境

當(dāng)前，農(nóng)村地區(qū)居民日益增長的經(jīng)濟(jì)需求與農(nóng)村資金互助社的供給能力產(chǎn)生了較大矛盾，在這其中便容易催生不法情形。因此對于農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管顯得尤為重要。然而，農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管也不是一朝一夕便能解決的問題。就最基本的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)而言，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，會造成監(jiān)管部門的不正當(dāng)干預(yù)，引致互助社脫離合作性質(zhì)，不利于互助社可持續(xù)發(fā)展。[5]監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)過于寬松則無法真正起到對其的監(jiān)管作用。目前，農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管面臨著很大的困境。

3 普惠金融視角下的促進(jìn)農(nóng)村資金互助社持續(xù)發(fā)展的法律對策

3.1 進(jìn)一步明確農(nóng)村資金互助社的法律地位

作為農(nóng)村合作金融的新嘗試，目前我國農(nóng)村資金互助社的法律地位尚未明確。其法人地位雖有形式，但尚缺實質(zhì)性內(nèi)容。若想農(nóng)村資金互助社能夠在普惠金融大背景下可持續(xù)發(fā)展，首先便應(yīng)確立互助社的法律地位，這是我們商討其他問題的前提。在農(nóng)村資金互助社的法律地位尚未明確的情況下，想要商討其他有關(guān)農(nóng)村資金互助社的法律問題無異于紙上談兵。因此，進(jìn)一步明確農(nóng)村資金互助社的法律地位，是保障我國農(nóng)村資金互助社持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與前提。

3.2 健全農(nóng)村資金互助社融資制度

以江蘇省鹽城市5家農(nóng)村資金互助合作組織為研究對象的報告中指出，農(nóng)村資金互助社獨特的內(nèi)在制度設(shè)計限制了其籌資能力，資金已經(jīng)成為互助社發(fā)展生存的瓶頸。[6]資金互助社的融資途徑較其他農(nóng)村金融機構(gòu)比較相對單一，健全農(nóng)村資金互助社融資制度有助于為推動農(nóng)村資金互助社持續(xù)發(fā)展提供持續(xù)動力。本文認(rèn)為可從以下幾個方面進(jìn)行嘗試。

（1）參考其他農(nóng)村合作金融機構(gòu)融資機制

農(nóng)村資金互助社在很大程度上可以看作是其中一種特殊形式的合作金融機構(gòu)，因此在考慮農(nóng)村資金互助社融資制度的健全與完善時可以參考已有的農(nóng)村合作金融機構(gòu)的融資制度。合作金融遵循以下基本原則：自愿性原則、互助合作性原則、民主管理原則及非贏利性原則。[7]其中互助合作性原則在農(nóng)村資金互助社的設(shè)立目的與經(jīng)營理念中體現(xiàn)得淋漓盡致。當(dāng)農(nóng)村資金互助社的參與者之間的利益息息相關(guān)時，社員間的關(guān)系要比一般合作金融機構(gòu)要更加緊密。健全農(nóng)村資金互助社融資制度，參考其他農(nóng)村合作金融機構(gòu)的融資機制，能夠幫助在健全農(nóng)村資金互助社融資制度的過程中少走彎路，起到一個參照作用。

（2）拓展農(nóng)村資金互助社融資渠道

眾所周知，農(nóng)村資金互助社是由全體社員出資設(shè)立的。這個特質(zhì)導(dǎo)致了我國農(nóng)村資金互助社融資渠道較為單一。根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》以下簡稱《暫行規(guī)定》，社員主體只局限于農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)，此范圍過于狹窄。只依靠《暫行規(guī)定》所確定的主體出資，通常難以滿足互助社的資金需求。因此農(nóng)村資金互助社想要得到長足穩(wěn)定的發(fā)展，必須拓展其融資渠道。在自愿性原則、民主管理原則的前提下，考慮擴大農(nóng)村資金互助社的營業(yè)范圍或是鼓勵以多種形式出資，皆能吸引到更多農(nóng)民或是農(nóng)村小企業(yè)加入互助社成為社員。

3.3 創(chuàng)新農(nóng)村資金互助社產(chǎn)權(quán)制度

作為新型的農(nóng)村合作金融機構(gòu)，沒有經(jīng)過長期實踐以及高位階的法律法規(guī)對其加以規(guī)范，農(nóng)村資金互助社產(chǎn)權(quán)制度不清晰，在互助社內(nèi)部管理造成分歧時容易導(dǎo)致難以得出最終定論。當(dāng)前，農(nóng)村資金互助社的內(nèi)部管理主要依據(jù)《暫行規(guī)定》以及《公司法》相關(guān)條文，其運營與現(xiàn)代企業(yè)管理區(qū)別不大，但由于其自身的獨特性使得普通企業(yè)的管理方法不能完全套用至互助社管理中。譬如說農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營地域局限于一個行政村或是行政鄉(xiāng)內(nèi)，社員都是彼此熟知，可能會有社員運用其他不正當(dāng)手段企圖壟斷互助社社內(nèi)運營的情況出現(xiàn)。諸如此類的情形在農(nóng)村資金互助社產(chǎn)權(quán)制度尚未完善時顯得無比棘手，只有創(chuàng)新農(nóng)村資金互助社產(chǎn)權(quán)制度才能促進(jìn)農(nóng)村資金互助社發(fā)展，壯大互助社競爭力，真正做到互助社與社員利益休戚相關(guān)，實現(xiàn)雙贏。

3.4 完善農(nóng)村資金互助社社員權(quán)保護(hù)制度

依據(jù)《暫行規(guī)定》，社員享有參加社員大會，并享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)，享受互助社提供的服務(wù)，享受社內(nèi)盈余，查閱章程、決議、財務(wù)報告，向有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)投訴等權(quán)利。然而空有規(guī)定及章程書寫的權(quán)利，沒有真正的權(quán)利保護(hù)制度，社員權(quán)在實踐中很可能僅僅是一紙空文。農(nóng)村資金互助社社員權(quán)保護(hù)制度，可參照《公司法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。社員在認(rèn)為自己的社員權(quán)受到侵犯時，可以依法行使程序性社員權(quán)以保障自己的社員權(quán)不受侵害，將問題解決在互助社內(nèi)部。或是在程序性社員權(quán)也遭受侵害時轉(zhuǎn)而向公力救濟(jì)求助，其中可向監(jiān)督機構(gòu)尋求行政救濟(jì)，在必要時啟動司法程序以維護(hù)社員自身合法享有的社

員權(quán)。

3.5 變革農(nóng)村資金互助社監(jiān)管制度

農(nóng)村資金互助社如果得不到妥善的監(jiān)管，便容易成為滋生非法集資的溫床。

《暫行規(guī)定》第五十三條指出由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)按照審慎監(jiān)管對農(nóng)村資金互助社進(jìn)行持續(xù)、動態(tài)監(jiān)管，第五十六條列舉了互助社違反有關(guān)法律法規(guī)的幾種情形以及違規(guī)后果，規(guī)定違規(guī)行為按照《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律法規(guī)進(jìn)行處罰。然而銀監(jiān)會采取的監(jiān)管手段，并不完全對農(nóng)村資金互助社有效。比如非現(xiàn)場監(jiān)管方式，主要通過查閱報表、信息數(shù)據(jù)、財務(wù)狀態(tài)等方式進(jìn)行監(jiān)督，并從其中分析農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營現(xiàn)狀。然而目前為止，農(nóng)村資金互助社的融資渠道單一，給社員提供的服務(wù)類型也不如其他同類合作金融組織復(fù)雜，銀監(jiān)會難以從這些單一的數(shù)據(jù)中得到互助社真實的經(jīng)營情況。同時銀監(jiān)會監(jiān)管對象的復(fù)雜性也使得銀監(jiān)會對于互助社的監(jiān)管不能真正做到合理可行。目前從整體來看，對于農(nóng)村資金互助社實行從嚴(yán)監(jiān)管的理念屬于主流觀點。[8]構(gòu)建嚴(yán)格、有效的農(nóng)村資金互助社監(jiān)管制度勢在必行。因此，我國應(yīng)以穩(wěn)健經(jīng)營、風(fēng)險可控為目標(biāo)，強化對農(nóng)村資金互助社的業(yè)務(wù)、運行等監(jiān)管。

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