北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景SWOT-AHP分析及策略研究

趙 靜， 趙金煜， 邢瀟雨

(北京建筑大學(xué) 經(jīng)濟與管理工程學(xué)院， 北京 100044)

據(jù)北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2020年北京市戶籍老人將達到380萬，老齡化程度的加深導(dǎo)致社會對養(yǎng)老機構(gòu)的需求急劇增加，而北京市養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量、質(zhì)量均不能滿足社會需求. 為解決當(dāng)下矛盾，北京市頒布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(京政辦發(fā)〔2017〕13號)鼓勵社會資本進入養(yǎng)老市場.

目前，PPP(Public-Private-Partnership)模式對接養(yǎng)老機構(gòu)在我國處于應(yīng)用初期，相關(guān)研究主要是論證養(yǎng)老領(lǐng)域引入社會資本的必要性及如何解決我國當(dāng)前PPP模式的階段性困境. 公辦養(yǎng)老機構(gòu)床位緊張、私營養(yǎng)老機構(gòu)費用昂貴和城市空巢化，為養(yǎng)老機構(gòu)采用PPP模式建設(shè)、運營提供現(xiàn)實基礎(chǔ)[1]. 與傳統(tǒng)養(yǎng)老項目比較，PPP養(yǎng)老機構(gòu)不僅注重基建質(zhì)量，更看重后期運營質(zhì)量，引入社會資本提高養(yǎng)老機構(gòu)的收益及服務(wù)水平[2]. 結(jié)合前人對PPP養(yǎng)老機構(gòu)特點的梳理，桂雄[3]提出政府應(yīng)引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)的社會化發(fā)展，倡導(dǎo)社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)；周迪雯[4]提出積極推進PPP模式下的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營是大勢所趨.

同時，大量學(xué)者就我國PPP養(yǎng)老機構(gòu)所處困境提出建議. 郜凱英[5]基于中國養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)現(xiàn)狀、分析實際案例后提出政府應(yīng)從法律法規(guī)、質(zhì)量評估體系、風(fēng)險管理、PPP融資模式等方面來促進養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式的發(fā)展；郝濤等[6]就養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式有效供給問題，在監(jiān)管體系建設(shè)、引導(dǎo)市場與政府關(guān)系、創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)PPP融資模式等方面進行詳細論述；段紅波等[7]對PPP模式應(yīng)用于河北省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進行SWOT分析，提出政府的兩個“著力點”是定位政府角色與加強政策保障. 胡桂祥等[8]在分析江蘇省現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)優(yōu)缺點后，提出PPP模式養(yǎng)老機構(gòu)可以解決融資難、專業(yè)化水平不高等問題.

已有研究成果為北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展提供可借鑒的理論依據(jù)與經(jīng)驗教訓(xùn)，但仍存在著一些不足：現(xiàn)有文獻對于PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)尤其是促進養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式的系統(tǒng)性研究較少；盡管PPP模式應(yīng)用于北京市養(yǎng)老機構(gòu)有著較強的可實施性，但對于在具體操作中面臨的機遇、挑戰(zhàn)、優(yōu)勢與劣勢尚不明確，無法科學(xué)地提出相應(yīng)策略. 本文對北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景進行SWOT-AHP分析，為PPP模式對接北京市養(yǎng)老機構(gòu)提出發(fā)策略.

1 北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景SWOT定性分析

SWOT分析法由哈佛大學(xué)商學(xué)院的安德魯森提出，該模型通過分析企業(yè)內(nèi)部優(yōu)勢(Strength)、內(nèi)部劣勢(Weakness)、外部機遇(Opportunity)和外部威脅(Threats)，構(gòu)建矩陣模型，將各個影響因素組合研究，并以此作為決策判斷依據(jù).

1.1 內(nèi)部優(yōu)勢分析

1.1.1 合作、分工創(chuàng)造雙贏局面

PPP養(yǎng)老機構(gòu)的日常運營由社會資本方負責(zé)，政府方擁有機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督權(quán). 運營權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分開能使兩方有效發(fā)揮職能[9]. 新型運作模式實現(xiàn)了北京市各級政府的職能轉(zhuǎn)變，擺脫政府既作“裁判員”又作“運動員”的歷史.

1.1.2 較為完善的政府保障機制

2017年，北京市頒布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(京政辦發(fā)[2017]13號)，文件提出為信譽良好的社會資本提供優(yōu)先辦理權(quán)的政策優(yōu)惠. 此外，政府在PPP養(yǎng)老機構(gòu)運營過程中還通過經(jīng)費補貼、基本管理費+績效獎勵等措施實現(xiàn)對社會資本的投資回報，并通過稅收優(yōu)惠等隱性政策，彌補社會資本的前期損失.

1.1.3 差異化服務(wù)符合社會需求

社會對養(yǎng)老服務(wù)的需求從簡單的基本服務(wù)轉(zhuǎn)向高端差異化服務(wù)[10]；社會資本的引入，為公辦養(yǎng)老機構(gòu)注入活力，具有多種融合服務(wù)的創(chuàng)新型養(yǎng)老機構(gòu)獲得社會普遍好評，符合當(dāng)下老年人對身心健康、精神文化等差異化服務(wù)的追求.

1.2 內(nèi)部劣勢分析

1.2.1 政府與社會資本出發(fā)點不同

政府旨在強化公私合作養(yǎng)老機構(gòu)的公益性質(zhì)，確保以公益為發(fā)展目標，與社會資本方進入養(yǎng)老機構(gòu)以期獲得利益的出發(fā)點不同[3]. 隨著項目的深入進行，社會資本私益與政府公益的分歧與博弈迫使雙方做出改變，項目既定發(fā)展軌跡與現(xiàn)實出現(xiàn)偏差影響項目的運營效果.

1.2.2 養(yǎng)老機構(gòu)運營風(fēng)險

馮雪東等[11]對PPP養(yǎng)老機構(gòu)的運營管理風(fēng)險、運營管理超支風(fēng)險、運營價格風(fēng)險方面進行論述，總結(jié)出在項目運行前應(yīng)全面了解養(yǎng)老市場、充分考慮市場需求、時刻關(guān)注政策動態(tài)等政策建議. 區(qū)別于單方利益的相關(guān)項目，PPP多方利益相關(guān)者參與的特征使項目在發(fā)展過程中不可避免地損害某方利益，作為“弱勢”參與方的社會資本必會著重考慮該特性.

1.2.3 長期虧損帶來負面影響

北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)具有資金投入大且回收期長的特點，北京市主管部門為社會資本提供資金補貼并希望以此達到吸引社會資本的目的. 但研究后發(fā)現(xiàn)，補貼只是最低收益水準，機構(gòu)日常的員工福利、保險費用、薪酬需要從私營企業(yè)中劃撥，結(jié)合PPP項目初期收入低、長期虧損的特點，社會資本進入PPP項目的積極性大打折扣.

1.3 外部機遇分析

1.3.1 北京市政策支持

為鼓勵北京市養(yǎng)老機構(gòu)采用PPP模式建設(shè)運營，北京市政府頒布了一系列政策支持PPP模式養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展. 《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(京政辦發(fā)〔2017〕13號)指出要積極引導(dǎo)社會資本尤其是民間資本進入北京市養(yǎng)老領(lǐng)域. 同年頒布的《北京市政府和社會資本合作(PPP)項目庫管理辦法》(京財經(jīng)二〔2017〕1704號)，為養(yǎng)老機構(gòu)在PPP項目信息填報、審核、查詢、統(tǒng)計和信息公開等細節(jié)上第一次提出規(guī)范化操作流程.

1.3.2 市場前景廣闊

人口老齡化的加劇造就龐大老年消費群體，激發(fā)社會對市場化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的強烈需求，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件[12]. 由于目前存在4萬張養(yǎng)老床位的缺口，北京市養(yǎng)老機構(gòu)一床難求的狀況時有發(fā)生，市場需求大是北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的外在動力. 同時，機構(gòu)養(yǎng)老也逐漸被更多人認可，據(jù)北京市民政局的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，北京市養(yǎng)老機構(gòu)實際入住率約為60.2%.

1.3.3 行業(yè)先進經(jīng)驗支持

近年來，國內(nèi)有大量PPP養(yǎng)老機構(gòu)落地，據(jù)財政部與社會資本合作中心數(shù)據(jù)顯示：養(yǎng)老機構(gòu)PPP項目庫內(nèi)現(xiàn)有80個項目，其中，處于項目準備階段的有29個；處于項目采購階段的有18個；處于項目執(zhí)行階段的有33個. 結(jié)合已有案例分析北京市經(jīng)濟發(fā)展水平、市場缺口與社會文化背景，將現(xiàn)有經(jīng)驗應(yīng)用到新建項目，增大北京市養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)用PPP模式的成功率.

1.4 外部威脅分析

1.4.1 缺乏完善的法律環(huán)境

2017年北京市頒布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》(京政辦發(fā)〔2017〕13號)，實施意見的頒布填補該領(lǐng)域法律空白，但該實施意見未對養(yǎng)老行業(yè)的行業(yè)標準、規(guī)章制度做出法律層面約束. 直至今日，北京市各級政府對PPP養(yǎng)老機構(gòu)的日常操作沒有統(tǒng)一的標準衡量，導(dǎo)致PPP模式養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量缺乏衡量尺度.

1.4.2 缺乏完善的第三方評估機制

我國公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施第三方評估理論主要借鑒國外經(jīng)濟、效率、效果的“3E(Economy-Efficiency-Effectiveness)”理論，但缺乏具體的操作規(guī)范[13]. 社會資本加入公共基礎(chǔ)服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，需要專業(yè)的第三方評估團隊對其工作進行評估達到“最好公益”目的. 現(xiàn)有第三方評估工作主要由高?；蛘綄俨块T承擔(dān)，“第三方”并未真正脫離政府方與社會資本.

1.4.3 社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老的沖擊

國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕91號)，文件中指出：在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，要向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老傾斜. 政策驅(qū)動下，社會養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等新型服務(wù)模式必將占據(jù)大量市場份額. PPP模式養(yǎng)老機構(gòu)入住率不高、市場價格達不到預(yù)期，資金回收期長等缺點會進一步放大.

1.5 小結(jié)

在對北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景進行SWOT分析時，使用的分析方法與最初SWOT(針對企業(yè))的分析方法相比，沒有本質(zhì)上的改進，導(dǎo)致分析結(jié)果不能全面把握環(huán)境影響因素，忽略了行業(yè)全局性及行業(yè)內(nèi)部的聯(lián)系與排異，發(fā)展策略的可操性降低. 基于SWOT分析法缺乏定量分析的缺點，引入可以將問題定量化、研究問題更加系統(tǒng)化的AHP分析法，改善發(fā)展策略的可操作性.

2 北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景SWOT-AHP定量分析

2.1 基本概念

層次分析法(Analytic Hierarchy Process,AHP)由美國著名運籌學(xué)家薩蒂提出，原理是將要解決問題的相關(guān)影響因素分解成目標、準則、方案3個層次并構(gòu)建分析模型，然后通過專家打分法進行權(quán)重配比，建立數(shù)學(xué)模型，并在計算每一層因素的相對權(quán)值后加以排序，最后根據(jù)排序結(jié)果提出解決問題的策略.

2.2 北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景定量分析步驟

2.2.1 構(gòu)造層次分析結(jié)構(gòu)模型

基于北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景SWOT分析結(jié)果，構(gòu)建如下層次結(jié)構(gòu)模型(見圖1). 模型共分為3個層次，第一層為目標層(A)，第二層為準則層(B),第三層為方案層(C).

2.2.2 構(gòu)造判斷矩陣

1)同層影響因素相對重要度分析

每個影響因素對于目標層的貢獻度不同，結(jié)合模糊層次分析法(FAHP)的權(quán)重配比思想，在對不同層次的影響因素進行重要度配比時，應(yīng)先對同層內(nèi)的因素進行兩兩比較. 文章采用1～9標度方法，其中，Cij={2,4,6,8,1/2,1/4,1/6,1/8,}表示重要性介于Cij={1,3,5,7,9,1/3,1/5,1/7,1/9}.

圖1 層次結(jié)構(gòu)示意圖Fig.1 Hierarchical schematic

邀請31位專家，在相互不知情的情況下，根據(jù)自己豐富的行業(yè)內(nèi)工作經(jīng)驗針對同層次中的影響因素，利用9標度法針對指標的重要性進行打分. 在收到專家打分表后，剔除6份不合格打分表，統(tǒng)計剩余25份專家打分表，得到各層次影響因素重要度如表1(以準則層為例).

表1 準則層影響因素相對重要比

2)建立判斷矩陣

計算過程均以判斷矩陣A-B為例.

表2 初始判斷矩陣A-B

2.2.3 判斷矩陣的一致性檢驗

判斷專家在判斷指標重要性時是否出現(xiàn)前后矛盾，要進行一致性檢驗.

計算隨機一致性比率：

CR=CI/RI.

其中,CI=(λmax-n)/(n-1)，C.I為判斷矩陣一致性指標，R.I為平均隨機一致性指標.

λmax為判斷矩陣最大特征根, 即:

RI值如表3所示.

表3 平均隨機一致性指標

當(dāng)CR<0.10時,判斷矩陣具有滿意的一致性,若CR≥0.10時,需要調(diào)整判斷矩陣,直到滿意.

在矩陣A-B中，λmax=4.87，C.I.=0.000 6，C.R.=0.007<0.1，通過一致性檢驗.

2.2.4 層次單排序

層次單排序就是計算某層次因素對于上一層次某一因素的相對重要性，采用方根法進行層次單排序. 計算步驟如下：

1)計算判斷矩陣每一行元素的乘積Mi：

4)計算判斷矩陣的最大特征根λmax：

其中(AW)i表示向量AW的地i個元素.

對于判斷矩陣A-B，計算結(jié)果為：

W=[0.284 0.242 0.323 0.151]T
λmax=4.87，C.I.=0.000 6，C.R.=0.007.

2.2.5 層次總排序

依次沿遞階層次結(jié)構(gòu)由上而下逐層計算，計算出最底層因素對于最高層的相對重要性. 排序結(jié)果如表4所示.

2.3 分析

結(jié)合專家打分法與AHP定量分析法，對“優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)”4個維度衍生出的方案進行重要度計算，反向推出各個方案對于北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的貢獻程度，得到如表4的各方案排序. 實現(xiàn)SWOT分析法各影響因素另類定量化，解決SWOT分析法在解決問題時缺乏工作重點的問題.

表4 北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展影響因素重要性排序

3 策略研究

3.1 出發(fā)點

在運用SWOT-AHP對北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景進行定性與定量分析后，選取表4中前n項之和大于0.7的影響因素群為重要發(fā)展策略的出發(fā)點，即：順應(yīng)政策借機拓展市場、加強問題導(dǎo)向政策頒布、合理借鑒已有先進管理理念、參與方換位思考保障項目、發(fā)展機構(gòu)型社區(qū)養(yǎng)老，并依據(jù)該影響因素群提出發(fā)展策略.

3.2 發(fā)展策略

3.2.1 政府方

1)北京市各級政府應(yīng)針對北京市地塊緊張、啟動資金大、居民對生活水平要求高等特點，出臺以問題為導(dǎo)向的相關(guān)政策. 將PPP模式引入北京市養(yǎng)老機構(gòu)并不一定是以降低北京各級政府財政壓力為出發(fā)點，重點考慮的應(yīng)是怎樣解決當(dāng)前北京市養(yǎng)老機構(gòu)不能滿足居民對養(yǎng)老差異化、品質(zhì)化服務(wù)的需求. 在招標時，應(yīng)注重社會資本方的專業(yè)素養(yǎng)，而不是將關(guān)注點著眼于資金的投入.

2)抓住非首都功能疏解為PPP模式對接北京市養(yǎng)老機構(gòu)創(chuàng)造的發(fā)展機遇期，北京市各級政府要將非首都功能疏解與養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式發(fā)展同步推進. 抓住“騰退”機遇，在習(xí)總書記“疏解北京非首都功能”的號召下，北京各區(qū)都有大量的土地重新空余，利用制造業(yè)企業(yè)、區(qū)域性專業(yè)市場等騰退的空間，為PPP模式對接北京市養(yǎng)老機構(gòu)注入發(fā)展動力.

3)政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會資本在追逐利益的同時福利最大化. 基于北京市養(yǎng)老機構(gòu)前期建設(shè)、運營的巨大投資及資金回收期較長的特點，參與養(yǎng)老機構(gòu)的社會資本大多數(shù)是財力雄厚的集團，與政府合作的機構(gòu)一般為該類集團的子公司. 這種情況下，北京市各級政府可以適當(dāng)?shù)亟o予其母公司政策優(yōu)惠.

3.2.2 社會資本方

1)北京市民政局大力推廣社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、居家+社區(qū)等養(yǎng)老模式，在很大程度上豐富了老年人的選擇，同時也對北京市養(yǎng)老機構(gòu)PPP模式的推廣產(chǎn)生沖擊. 因此，PPP模式下的北京市養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)靈活多變，結(jié)合北京實情，與周圍小區(qū)合作，提供不過夜的養(yǎng)老服務(wù)，一方面為上班子女提供方便，另一方面占領(lǐng)市場份額. 機構(gòu)養(yǎng)老也可以擴展到居家養(yǎng)老，定期組織機構(gòu)專業(yè)人員為周圍居家養(yǎng)老的老人提供免費服務(wù)，擴大影響力.

2)北京市高收入市民較多，追求差異化養(yǎng)老服務(wù)必將成為主流，這為社會資本大展拳腳創(chuàng)造條件. 社會資本方可以充分發(fā)揮其先進服務(wù)理念，在PPP模式養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)建立“階梯型服務(wù)體系”，設(shè)置價格階梯的服務(wù)方式，一方面跟從政府服務(wù)于社會的公益性原則，滿足低收入人群養(yǎng)老；另一方面順應(yīng)社會潮流，提供差異化服務(wù)，滿足人民追求美好生活的愿望.

3)PPP模式下的北京市養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注養(yǎng)老機構(gòu)配套醫(yī)療服務(wù). 北京是全國醫(yī)療最發(fā)達的城市之一，先進的醫(yī)療服務(wù)為PPP養(yǎng)老機構(gòu)進行“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”提供基礎(chǔ). 然而，緊缺的地塊使北京不能像國內(nèi)其他地區(qū)一樣在醫(yī)院周邊建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu). 因此，PPP模式下的北京市養(yǎng)老機構(gòu)配套醫(yī)療服務(wù)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嵡?，如急救車在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)24小時待命，醫(yī)院在養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)設(shè)駐機構(gòu)護士站.

4 結(jié)論

基于目前北京市養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量、質(zhì)量均不能滿足社會需求的現(xiàn)狀，結(jié)合各地PPP模式應(yīng)用于民政服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)驗與北京市當(dāng)?shù)厣鐣宋默F(xiàn)狀，運用SWOT-AHP復(fù)合分析模型對北京市PPP養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展前景進行定性與定量分析，并對各個方案進行重要度排序. 最后基于排名前六的方案結(jié)合當(dāng)前政策對政府方與社會資本方提出重點發(fā)展策略建議，使 “雙方”在PPP養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)運營過程中工作有中心，發(fā)展有重點，幫助解決當(dāng)前北京市養(yǎng)老服務(wù)難的現(xiàn)狀.