基于政策范式理論的農(nóng)村宅基地制度變遷研究

劉雙良 張佳

摘 要：在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村宅基地制度改革面臨著新的挑戰(zhàn)，十九大報告明確指出要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益。因此，對于宅基地制度的改革勢在必行。鑒于此，本文是基于政策范式理論，通過梳理建國以來我國宅基地制度，從而分析不同階段宅基地制度的變化，以及制度中存在的問題，從而為進(jìn)一步完善宅基地制度改革提供可供參考的啟示。

關(guān)鍵詞：政策范式;宅基地流轉(zhuǎn);制度變遷

中圖分類號：D321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）03 — 0060 — 04

一、引言

從1949年開始，我國農(nóng)村的宅基地制度發(fā)生了巨大的變化，宅基地的所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有，從自由流通到限制交易的變化。李泉（2018）將70年來宅基地制度變遷的變遷分為三個階段，分別論述了各個階段宅基地制度變遷的創(chuàng)新和特征〔1〕。劉銳，賀雪峰（2018）根據(jù)奧斯特羅姆的多層次分析方法，將宅基地制度分為三個層次，分別是國家層次、集體層次、農(nóng)民層次，從這三個層次入手分析宅基地治理機(jī)制的變遷〔2〕。鄭興明利用美國人類學(xué)家吉爾茨的“內(nèi)卷化”概念分析了中國農(nóng)村土地制度變遷的“內(nèi)卷化”，他認(rèn)為中國農(nóng)村土地制度變遷的重要特征就是農(nóng)民和土地之間的依附關(guān)系，改革一直沒有能跳出城鄉(xiāng)二元土地制度的框架，因而未能取得突破式的進(jìn)展〔3〕。張勇（2018）通過論述宅基地制度變遷的“內(nèi)卷化”，指出了農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境以及未來的路徑選擇〔4〕。張義博（2017）通過梳理宅基地制度變遷的歷史脈絡(luò)，同時建立制度變遷理論分析框架，對宅基地制度變遷背后的動力機(jī)制進(jìn)行深入研究。梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有宅基地的福利性和保障性的使用制度為中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民安居樂業(yè)以及社會穩(wěn)定發(fā)揮了一定的積極作用。但是在國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及農(nóng)村社會的不斷轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，現(xiàn)存的宅基地制度的弊端越來越明顯，與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)發(fā)生很大的偏差，從而對農(nóng)民生活產(chǎn)生了一定的消極影響。而現(xiàn)有的研究主要側(cè)重于對宅基地制度變遷過程的簡單劃分，以及宅基地制度改革中存在問題的討論，較少分析宅基地制度的變遷是如何發(fā)生的。不管是一個國家的政治制度還是信仰準(zhǔn)則，抑或是改革途徑的選擇，都一方面深受歷史經(jīng)驗及選擇的影響，另一方面也對未來改革方式的選擇產(chǎn)生很大的影響，所以我們只有我們清晰的知道政策是怎么來的，才能知道未來的前進(jìn)方向〔5〕?；诖吮疚脑噲D通過政策范式理論，對我國農(nóng)村宅基地政策演變進(jìn)行梳理 ，從而探索宅基地制度的轉(zhuǎn)變是如何發(fā)生的，對未來我國宅基地制度的變革有什么啟示。

二、政策范式理論及其內(nèi)涵

1962 年出版的 TheStructure of Scientific Revolutions 一書中，美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩（ThomasS. Kuhn）首次提出范式理論，并且詳細(xì)闡述了“范式轉(zhuǎn)變”的內(nèi)涵。 他認(rèn)為范式包含兩層含義，第一層含義是它表達(dá)了一群優(yōu)秀人群的信念、價值觀和技術(shù)，最后被一特定人群所共享;第二層含義是它是這群人特點的一種象征，利用模型或者案例的表現(xiàn)形式，對現(xiàn)實中存在的常規(guī)科學(xué)難題提出一些解決方案（Kuhn，1996）〔6〕。這一概念在后來的其他社會科學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。1993年哈佛大學(xué)的霍爾（Peter A.Hall）提出了“政策范式”的概念。他認(rèn)為，“政策范式就是政策主體的制定者進(jìn)行問題識別、政策目標(biāo)設(shè)定、政策工具選擇等過程的分析方法和思維框架。政策制定過程包含三個中心變量，分別是政策要實現(xiàn)的目標(biāo)、政策實現(xiàn)的工具或技術(shù)和政策工具的設(shè)定（Hall，1993）”〔7〕。 政策范式的轉(zhuǎn)變就是政策決策過程中中心變量的轉(zhuǎn)變過程。政策轉(zhuǎn)變被分為三個序列，也叫三個梯度。第一梯度的變化主要受到過去經(jīng)驗和新知識影響，被稱為政策工具設(shè)定的變化。第二梯度的變化主要是由于對過去經(jīng)驗的不滿意而發(fā)生變化，屬于政策工具設(shè)定和政策工具選擇的變化。而政策范式的最終變化必須是第一、二、三梯度都發(fā)生變化的情況下，才會引起第三梯度變化，也就代表了政策范式的最終轉(zhuǎn)變，政策范式的轉(zhuǎn)變是新的政策范式與過去舊的政策范式不斷博弈的結(jié)果?；魻栔?，政策范式理論成為了研究公共政策領(lǐng)域的重要方法之一，主要用來研究一個新政策制定與不斷變遷的過程。我國農(nóng)村宅基地制度從1949年至今也經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)變，因此，將政策范式理論用來分析農(nóng)村宅基地制度變遷，對于未來宅基地制度改革的發(fā)展具有重要意義。

（一）宅基地制度的政策范式分析

1.1949年—1961年，農(nóng)村宅基地農(nóng)民私有，具有市場化特征和可自由流轉(zhuǎn)的特征。

新中國成立以后，進(jìn)行了全國范圍內(nèi)的土地改革，確定農(nóng)民對土地?fù)碛兴袡?quán)，對農(nóng)村房屋及宅基地的擁有私有權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。其中，標(biāo)志性事件是1950年中央人民政府頒布的《土地改革法》，規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利”〔8〕。這種制度安排的初衷和建國之初的政治環(huán)境有關(guān)。正面臨西方國家封鎖、抗美援朝戰(zhàn)爭爆發(fā)、臺海緊張對峙等一系列嚴(yán)峻威脅，該階段國家亟需獲得廣大農(nóng)民的擁護(hù)和支持，農(nóng)村土地政策因此充分考慮了農(nóng)民群體利益，又因農(nóng)村宅基地的經(jīng)濟(jì)影響較小，所以直到1956年全國人大常委會頒布《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，仍然規(guī)定“社員原有的墳地、房屋地基不人社”，保留了農(nóng)村宅基地的私有屬性〔9〕。通過土改運動國家滿足了農(nóng)民對于土地的需求，也增加了農(nóng)民對新生國家的歸屬感和認(rèn)同感。此時的宅基地政策目標(biāo)就是“耕者有其田”，政策工具是宅基地私有政策，政策工具的設(shè)定是農(nóng)民在土地（包含宅基地）私有制下，享有自由處置農(nóng)村土地（包含宅基地）的權(quán)利，并通過買賣和租賃的形勢獲得經(jīng)濟(jì)效益。

2.1962年—1982年，農(nóng)村宅基地集體所有、農(nóng)民使用時期，具有“居者有其屋”的保障功能

1962 年初到 1982年，農(nóng)村宅基地是屬于集體所有，不允許出租和流轉(zhuǎn)交易;同時農(nóng)民擁有對宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，集體內(nèi)成員可以買賣或租賃房屋。這個時期宅基地主要發(fā)揮了社會保障的功能，農(nóng)民免費取得宅基地，同時可以無流轉(zhuǎn)、無期限的使用宅基地，因而這一時期宅基地?fù)碛忻黠@的身份特性。這一階段農(nóng)村宅基地制度的變化是伴隨著合作化運動的發(fā)生而變化的。到了1970年左右，農(nóng)村宅基地發(fā)生了一次集體化改革，這次改革后農(nóng)民對土地的私有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄疲r(nóng)村土地的所有權(quán)變成了集體。但是集體土地所有權(quán)同樣承擔(dān)農(nóng)民社會保障的功能。這一時期宅基地政策的政策目標(biāo)是農(nóng)民基本社會保障，政策工具是土地公有制，政策工具的設(shè)定就是“建立宅基地使用權(quán)的申請、審批流程，堅持農(nóng)民對宅基地?fù)碛惺褂脵?quán)而沒有所有權(quán)的基本原則，同時基本確立了無償、無流轉(zhuǎn)、無期限使用以及具有明顯身份性的基本制度框架”。

3.1882年—1997年，農(nóng)村宅基地依然是集體所有、農(nóng)民使用，但是對農(nóng)村宅基地和房屋進(jìn)行市場化改革。

該階段農(nóng)村宅基地延續(xù)了集體所有制和農(nóng)民使用權(quán)制度，但對農(nóng)村宅基地和房屋的交易對象開始放松，具有典型的市場化復(fù)蘇和流轉(zhuǎn)寬松特征。其中，標(biāo)志性事件是1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，規(guī)定“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要農(nóng)村宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊申請，報公社管理委員會批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給農(nóng)村宅基地使用證明”，該規(guī)定實際上首次明確了非農(nóng)戶口的城鎮(zhèn)居民也可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。改革開放后，為使處于崩潰邊緣的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，我國率先在農(nóng)村進(jìn)行了市場化改革，與耕地制度變革相對應(yīng)的農(nóng)村宅基地制度也做了微調(diào)，城鎮(zhèn)居民也可以取得農(nóng)村宅基地，能夠通過買賣房屋獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。可見，此時對農(nóng)村土地制度的調(diào)整，一方面是對農(nóng)民宅基地權(quán)益屬性長期壓制的回饋，同時可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，更重要的是促使改革開放的政策得到更多人的支持。然而，社會主義公有制為主的經(jīng)濟(jì)制度和意識形態(tài)并沒有太大變化，城市居民享有更多福利的差異化配套制度，農(nóng)民生活依然沒有得到更大的改善，這在一定程度上鞏固了城鄉(xiāng)二元體制，巨大的城鄉(xiāng)待遇差距使多數(shù)城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房的意愿并不強(qiáng)烈。盡管如此，不容置疑的是這個階段相對寬松的宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)定對于宅基地的市場化改革產(chǎn)生積極影響，為如今促進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革提供了很好的歷史經(jīng)驗。這一階段宅基地政策發(fā)生了改變，但是并沒有形成新的政策范式，政策目標(biāo)還是農(nóng)民的基本生活保障，政策工具除了延續(xù)上一階段的土地公有制還進(jìn)行了市場化的探索，政策工具的設(shè)定就是在滿足特定條件的情況下，允許城鎮(zhèn)居民買賣農(nóng)村宅基地。所以這一時期宅基地政策發(fā)生了改變但只涉及到政策范式第一二序列的變化，沒有形成新的政策范式。

4.1998年—21世紀(jì)初期，宅基地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制

這一階段的標(biāo)志性事件是1998年全國人大常委會通過《土地管理法》（1998年版），規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處農(nóng)村宅基地……，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請農(nóng)村宅基地的，不予批準(zhǔn)”。刪除了有關(guān)城鎮(zhèn)非農(nóng)戶口居民可以使用集體所有土地建住宅的規(guī)定，國家自此開始逐步收緊農(nóng)村住房的交易對象。1999年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，通知中明確禁止城市居民購買農(nóng)民的住宅，也不允許占用農(nóng)村的土地，相關(guān)部門禁止為違法建造的住宅頒發(fā)房產(chǎn)證。2007年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買農(nóng)村宅基地、農(nóng)工貿(mào)住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”〔10〕。同年，《物權(quán)法》中同樣明確指出宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，不可抵押。但同時確立了農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)屬性。這一階段由于住房政策的變化等一系列社會因素，導(dǎo)致城市地價上升，農(nóng)村土地成為各方利益群體博弈最激烈的部分。這一時期也沒有形成新的政策范式，政府出臺政策也是為了在社會環(huán)境發(fā)生變化時，依然守住農(nóng)民基本生活保障，沒有完善的政策工具選擇，也沒有形成與外部環(huán)境變化相匹配的宅基地制度。

5.2013年至今，宅基地資產(chǎn)功能顯化

這一階段的代表性事件是十八屆三中全會《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”〔11〕。至此，農(nóng)村宅基地制度進(jìn)入市場化改革為特征的第五階段。在這一時期，宅基地制度政策范式發(fā)生了變化，與之相對應(yīng)的政策目標(biāo)、政策工具、政策工具的設(shè)定都與之前的不同。政策范式由之前的保障功能變?yōu)橘Y產(chǎn)功能。政策工具由嚴(yán)格限制變?yōu)樵试S抵押、轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保宅基地等，但是至于政策工具的設(shè)定，各個試點根據(jù)不同的現(xiàn)狀靈活調(diào)整。

三、宅基地制度變遷的政策范式

政策范式理論中指出“在一項政策的變化過程中，第一梯度和第二梯度的變化統(tǒng)籌發(fā)生在一個封閉的政策系統(tǒng)里，這兩個梯度的變化通常不一定會導(dǎo)致政策范式最終轉(zhuǎn)變，只有當(dāng)?shù)谌蛄邪l(fā)生改變，才是政策范式轉(zhuǎn)變。因此，在政策執(zhí)行過程中，如果遇到一些現(xiàn)存政策不能解決的問題時，通常政策的執(zhí)行者會嘗試改變第一序列和第二序列的規(guī)定，即對政策工具和政策工具設(shè)定進(jìn)行重新制定， 但是如果還是不能解決問題，則證明政策失效，既有的政策范式將受到挑戰(zhàn)，政策范式將發(fā)生轉(zhuǎn)變，第一二梯度的規(guī)定也會隨之改變”〔12〕。從建國之初至今，我國宅基地政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，其演變過程劃分為五個階段，分別是建國至 1961 年， 農(nóng)村宅基地農(nóng)民私有階段;1962年-1981 年，農(nóng)村宅基地集體所有，農(nóng)民使用時期，宅基地肩負(fù)“居者有其屋”的保障功能的階段;1982年—1997年，農(nóng)村宅基地依然是集體所有、農(nóng)民使用，但是對農(nóng)村宅基地和房屋進(jìn)行市場化改革階段;1998年—21世紀(jì)初，宅基地集體所有農(nóng)民使用，宅基地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制的階段;2013年至今，隨著外部經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境的變化，農(nóng)民資產(chǎn)權(quán)顯化的需求突出，宅基地制度進(jìn)入市場化改革試點階段，資產(chǎn)功能被激活。

從政策范式角度來說，大致可以分為三次政策范式轉(zhuǎn)變。分別是，1949年—1961年，宅基地農(nóng)民私有，自由流轉(zhuǎn);1962—21世紀(jì)初，宅基地集體所有，農(nóng)民使用階段;2013年至今，宅基地資產(chǎn)功能顯化，市場化改革階段。這三次政策的變遷都伴隨著政策范式三個序列的轉(zhuǎn)變。建國以來我國宅基地制度政策范式變遷如表1所示：

四、總結(jié)與展望

（一）宅基地制度政策范式總結(jié)

根據(jù)政策范式理論，一項政策一旦形成，通常都具有一定的穩(wěn)定性。但是如果現(xiàn)行的政策工具和政策工具設(shè)定在面對新問題時，不能有效的發(fā)揮其作用，就會造成第一序列和第二序列的變化，即政策工具和政策工具的設(shè)定的變化，第一二序列的變化可能會導(dǎo)致第三序列的變化，但是也并不是必然導(dǎo)致政策目標(biāo)的變化。這一點在1982年至1997年的政策范式中可以看出，政策工具和政策工具設(shè)定的變化，并沒有引起政策目標(biāo)的變化，沒有形成新的政策范式。

農(nóng)村宅基地制度的的每一次變革都與社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境有很大的關(guān)系，而政策工具的選擇也受到各方因素的影響。這一點在1998年宅地機(jī)被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)可以解釋，這一階段我國國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，這一文件明確提出停止住房實物分配，住房制度改革在全國范圍內(nèi)全面展開，我國從此步入商品房時代，衍生出了數(shù)額巨大的土地財政收人，農(nóng)村宅基地開始成為各方博弈的主要部分，國家出于保障農(nóng)村社會穩(wěn)定，節(jié)約建設(shè)用地開始嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)。2013年以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，以及相關(guān)政策的逐漸完善，宅基地政策選擇更加豐富，政策工具的設(shè)定也更加科學(xué)有效，試點地區(qū)宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓政策正審慎、穩(wěn)妥的推行。

（二）未來政策范式展望

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的改革背景下，宅基地試點地區(qū)現(xiàn)有的改革措施仍然存在許多問題需要解決。

問題一，宅基地退出實踐中的價格評估機(jī)制不完善。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的重要來源之一，也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措，因此，建立科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地價格評估體系和宅基地價格評估制度，有利于減少宅基地流轉(zhuǎn)過程中的利益糾紛，也有利于保障農(nóng)民及基本權(quán)益。在宅基地退出實踐過程中，應(yīng)該引入第三方評估機(jī)構(gòu)和專業(yè)的評估人員，以確保能夠獨立、客觀、公正的評估宅基地的價格。同時應(yīng)加強(qiáng)宅基地地價管理，從而建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，保障農(nóng)村宅基地市場健康發(fā)展。只有不斷完善的宅基地退出的經(jīng)濟(jì)評估機(jī)制，才能保證改革的穩(wěn)定運行，實現(xiàn)改革的既定目標(biāo)，從而得出更加完善合理的宅基地改革政策范式。

問題二，農(nóng)村保障制度不完善，對于宅基地的福利性過度依賴。

對此，首先應(yīng)該破除意識形態(tài)剛性束縛，讓農(nóng)民在關(guān)于宅基地改革方面達(dá)成共識。堅持農(nóng)村宅基地集體所有制，同時不再過分依賴農(nóng)村宅基地的福利性，建立更加嚴(yán)格科學(xué)的耕地保護(hù)制度，完善以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的廉租房、公租房等為主的住房保障體系和社會保障制度〔13〕。其次要建立更加完善的宅基地退出激勵補(bǔ)償機(jī)制，一方面政府應(yīng)該通過合理的退出補(bǔ)償政策及配套政策引導(dǎo)，激勵有條件的農(nóng)戶主動放棄現(xiàn)有的宅基地或者申請宅基地的要求，同時要讓農(nóng)戶得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以便激發(fā)農(nóng)民退出宅基地的積極性和主動性。另一方面，由于現(xiàn)行的宅基地制度，由于農(nóng)民可以無償獲得、無限期的使用宅基地，所以導(dǎo)致農(nóng)戶不能節(jié)約集約用地，加上城鄉(xiāng)二元制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，大量的農(nóng)民進(jìn)城，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置，所以應(yīng)該以增加宅基地使用經(jīng)濟(jì)成本，倒逼農(nóng)民主動退出宅基地，促進(jìn)宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押等政策的實施，最大限度的盤活存量宅基地，提高宅基地利用效率，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔3〕鄭興明.農(nóng)村土地制度再創(chuàng)新的內(nèi)在規(guī)律、困境與路徑——基于城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化協(xié)同發(fā)展的視角〔J〕.社會科學(xué)，2014，（12）：52-59.

〔4〕張勇.農(nóng)村宅基地制度改革的內(nèi)在邏輯、現(xiàn)實困境與路徑選擇——基于農(nóng)民市民化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同視角〔J〕.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2018，（06）：118-161.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕