廣西政策性農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展研究

韋明升

（廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院 廣西南寧 530007）

一、引言

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，鞏固和增強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位一直是國家方針、政策的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系和農(nóng)村金融制度的建立和完善，必然要求農(nóng)業(yè)風險管理有新的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險在促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)抗風性能力方面發(fā)揮不可替代的作用，因此，農(nóng)業(yè)保險制度的建立、推廣和完善，意義重大。

廣西地處西南邊陲，地形以丘陵山地為主，是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，每年都會受到臺風、暴雨、冰凍等自然災(zāi)害的侵襲，嚴重影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險作為一種損失補償機制，雖然不能消除風險，卻可以在出現(xiàn)不可避免的風險時最大限度地降低損失，以保護農(nóng)戶和其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益。

近幾年來，廣西保險業(yè)深入探索農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)的多種途徑，相繼推出了甘蔗種植火災(zāi)保險、母豬保險等農(nóng)業(yè)保險品種，取得了良好的效果。根據(jù)廣西保監(jiān)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年廣西農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入約5億元,其中4.5億元為政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入，同比增長89%。農(nóng)業(yè)保險賠付方面，全年共支付賠款3.87億元，30多萬戶農(nóng)戶遭受的風險損失得到了補償，充分體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險的風險補償功能。

二、廣西政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概況

（一）廣西政策性農(nóng)業(yè)保險的實施

在總結(jié)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)基礎(chǔ)上，2004年國務(wù)院在《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》中正式提出要建立我國的政策性農(nóng)業(yè)保險制度，選擇部分產(chǎn)品和地區(qū)開始了政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，農(nóng)業(yè)保險朝著新的方向發(fā)展。

2006年9月，廣西結(jié)合區(qū)情在柳江縣按照“政府主導(dǎo)、財政支持、公司經(jīng)營、農(nóng)民自愿”原則，從甘蔗火災(zāi)保險著手開始政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作，拉開了廣西政策性農(nóng)業(yè)保險的序幕。試點初期保險費用分擔采取政府財政補貼60%，農(nóng)戶自愿承擔40%劃分，其中財政補貼采取區(qū)、市、縣三級財政分別承擔保費的40%、10%、10%，即使農(nóng)戶不繳納40%的保險費用，在保險標的物遭受損失時也能得到60%的賠付。根據(jù)財政補貼保費資金來源劃分，廣西政策性農(nóng)業(yè)保險險種可以劃分為中央財政資金保費補貼險種和具有廣西地方特色試點險種兩個大類。

1．中央財政資金保費補貼險種

中央財政保費補貼險種惠及面廣，對保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營者生產(chǎn)生活和提高農(nóng)民收入水平具有重要意義，主要包括種植業(yè)保險、養(yǎng)殖業(yè)保險和森林保險等品種。根據(jù)2013年《廣西區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險進一步促進農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》等文件法規(guī)，廣西目前開辦的中央財政保費補貼險種有糖料蔗、水稻等種植業(yè)保險，奶牛、育肥豬、能繁母豬等養(yǎng)殖業(yè)保險以及商品林、公益林等森林保險。保險范圍包括自然災(zāi)害、重大病害、意外事故等災(zāi)害造成的投保標的物死亡或遭受的損失，具體見表1。

表1 廣西享受中央財政保費補貼險種基本情況

2．廣西地方特色試點險種

廣西政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)過幾年探索實踐，逐步擴大了試點的范圍和保險品種，研究并推出了符合廣西地方產(chǎn)業(yè)政策、財力狀況等實際情況的保險品種，鼓勵區(qū)內(nèi)各地自主探索發(fā)展中央財政保費補貼險種以外的其他保險品種。

在總結(jié)中央財政保費補貼險種試點工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，廣西陸續(xù)推出了葡萄、芒果、香蕉、煙葉、養(yǎng)雞等多個具有廣西地方特色的種養(yǎng)殖保險險種。2014年廣西出臺了《關(guān)于加大財政支持力度，促進沿邊金融綜合改革試驗區(qū)建設(shè)意見的通知》，明確包括南寧、北海、防城港、欽州、百色、崇左在內(nèi)的沿邊金融綜合改革試驗區(qū)內(nèi)，對具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險品種財政給予40-60%的保費補貼。另外，從2011年起，自治區(qū)財政每年都安排1億元專項資金，對全區(qū)1000多萬戶農(nóng)村住房保險保費提供專項補貼。

（二）廣西政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

自2006年廣西政策性農(nóng)業(yè)保險試點以來，農(nóng)業(yè)保險保費收入節(jié)節(jié)攀升，從2005年的347萬元增加到2014年的49700萬元，相比試點以前增加了143倍，其發(fā)展狀況可劃分三個階段：

第一階段為2006-2008年，這一時期保費收費、賠付支出、承保金額每年都保持大幅、高速增長態(tài)勢，在推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方面取得了明顯的成效。第二階段為2009-2011年，這一時期由于試點范圍、品種擴大帶來的財政保費補貼投入加大，在地方財政收入沒有明顯增加的情況下對各級地方財政構(gòu)成不小壓力，一些地區(qū)難以承受高額補貼，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險尚未發(fā)展起來就開始萎縮的現(xiàn)象。這幾年中保費收入增長率開始放緩，甚至出現(xiàn)負增長，保費收入等絕對數(shù)指標也大幅下降，賠付率仍居高不下。第三階段為2012至今，經(jīng)過一年的恢復(fù)性發(fā)展，保費收入、賠付支出開始恢復(fù)到2009年的水平，2013年和2014年在廣西區(qū)政府的大力支持和推動下，農(nóng)業(yè)保險主要指標開始以較高速度增長，詳見表2、表3。

表2 廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展基本情況 單位：萬元

表3 ：廣西農(nóng)業(yè)保險收入、賠付情況單位：萬元

2008至2012年，廣西自治區(qū)財政（含地方財政）共投入資金約1.4億元用于農(nóng)業(yè)保險補貼，帶動相應(yīng)中央財政補貼約2億元。2013年廣西政策性農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)了階段性發(fā)展，保費收入首次超過2億元，達2.32億元，增長率達145%。全年受理承保水稻、甘蔗等農(nóng)作物約335萬畝，能繁母豬、育肥豬約165萬頭，森林約2718萬畝，惠及全區(qū)4萬多農(nóng)戶。

從2014年起，廣西按照“低成本、低保障、廣覆蓋”的基本原則，在全區(qū)范圍內(nèi)全面性推進政策性農(nóng)業(yè)保險工作，力爭通過3年左右時間達到并超過全國平均水平，初步建立起具有廣西特色的政策性農(nóng)業(yè)保險制度體系。2014年廣西農(nóng)業(yè)保險保費收入約5億元,其中約4.5億元為政策性農(nóng)業(yè)保險保費收入，同比增長90%，共賠付支出3.9億元，30多萬戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得補償，對及時恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活提供了有力支撐。

從圖一可以看出，在實施政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，僅從保費收入、賠付支出等指標來看，廣西農(nóng)業(yè)保險取得了長足的發(fā)展。然而從全國范圍來看，廣西農(nóng)業(yè)保險與其他省區(qū)相比還處于較低的水平，且每年由于臺風、暴雨、泥石流等災(zāi)害導(dǎo)致較高的賠付率依舊是制約農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的重要因素。

圖一廣西農(nóng)業(yè)保險收入、賠付情況

三、廣西政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展制約因素剖析

經(jīng)過多年的發(fā)展，廣西政策性農(nóng)業(yè)保險取得了一定成效，但由于受農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)位因素和歷史原因影響，仍面臨政策性支持不到位、農(nóng)業(yè)保險供求不足、巨災(zāi)損失機制尚未建立等問題，影響了其可持續(xù)發(fā)展。

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險尚未成為共識，存在商業(yè)化運作思想

在廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷史過程中，出現(xiàn)過農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢甚至倒退的現(xiàn)象，例如完全市場化發(fā)展的第二階段和開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的第二階段，其根本問題在于將具有一定政策性的準公共產(chǎn)品完全交由市場化運作的商業(yè)保險機構(gòu)來提供，導(dǎo)致經(jīng)濟效益不高而具有正外部性社會效益高的農(nóng)業(yè)保險難以發(fā)展起來。

開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點以前，2005年廣西保費收入僅為347萬元，經(jīng)過幾年的發(fā)展農(nóng)業(yè)保險保費收入增加到2014年的49700萬元，相比試點以前增加了143倍。其原因就在于農(nóng)業(yè)保險作為一種準公益性產(chǎn)品，通過純市場化的模式運作收效甚微也是必然。農(nóng)業(yè)保險所對應(yīng)的高賠付率使得通過純商業(yè)化提供此類的產(chǎn)品的經(jīng)營者難以滿足利潤最大化的目標，在經(jīng)濟利益和考核指標雙重壓力下，很多商業(yè)保險機構(gòu)基本不再辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。因此，1994年到2004年的這十年間，廣西的農(nóng)業(yè)保險沒有得到實質(zhì)性發(fā)展。另外，政策性支持的缺失也是一個的重要的因素，準公益性產(chǎn)品的提供者需要得到一定政策上支持或者實際的財政補貼，這樣才能覆蓋準公益產(chǎn)品的成本并獲得微利。廣西政策性農(nóng)業(yè)保險試點開展以來也出現(xiàn)過一段時期的發(fā)展緩慢和倒退，其原因就是政府減少了對農(nóng)業(yè)保險的政策性支持，表現(xiàn)在對于農(nóng)業(yè)保險財政補貼減少，所以在促進廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的過程中政府政策上和資金上的支持必然要貫穿始終。

（二）供給主體有限、有效需求不足

一方面農(nóng)業(yè)保險由于經(jīng)營成本高、賠付率高等先天因素，保險經(jīng)營者從利益最大化角度出發(fā)沒有足夠的動力提供農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，導(dǎo)致廣西農(nóng)業(yè)保險供給十分單一。從農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者角度看，2006年以前廣西只有人保財險廣西分公司在經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。2008年廣西區(qū)內(nèi)的25家省級保險分公司中也只有兩家開辦有農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。2011年也僅有人保財險、太平洋財險、大地財險和陽光財險四家保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，這四家保險公司中人保財險占據(jù)了絕大多數(shù)份額。從政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金來源看，目前補貼資金基本來自中央和地方政府財政資金，從建立社會主義市場經(jīng)濟體制出發(fā)應(yīng)該實現(xiàn)保險補貼資金來源的多元化，才能保證農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康向前發(fā)展。

另一方面廣西農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參保積極性不高，農(nóng)業(yè)保險有效需求不足。農(nóng)業(yè)在廣西社會經(jīng)濟生活中占有重要地位，多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)是當?shù)氐闹е援a(chǎn)業(yè)之一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者眾多，農(nóng)業(yè)成為收入的主要來源。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者整體收入水平不高，保費支出有限，加上小農(nóng)思想的制約，農(nóng)戶發(fā)生損失時政府往往就施行救濟，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿意通過支付保費參加農(nóng)業(yè)保險。即使目前政府補貼保費比例達到80%還是存在一部分農(nóng)戶不愿意參保的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)保險潛在需求難以轉(zhuǎn)化成有效需求。

（三）尚未建立起農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)損失分攤機制

廣西作為一個農(nóng)業(yè)大省，每年由于自然災(zāi)害造成的損失往往具有波及面廣、損失巨大等特點，單純依靠政府、保險經(jīng)營機構(gòu)或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者任何一方都難以應(yīng)對如此損失。從以往的情況來看，由巨災(zāi)導(dǎo)致的損失一般通過地方政府民政部門等單位進行緊急救濟。災(zāi)害后的救濟作為一種傳統(tǒng)的損失補償具有一定負面性，一方面巨大的救濟支出對地方財政構(gòu)成很大的壓力，每年需安排大量資金用于災(zāi)后重建工作。另一方面，救濟作為一種社會管理職能，不利于培養(yǎng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的風險防范意識，不懂得通過農(nóng)業(yè)保險的形式獲取風險損失補償，從長遠來看不利于建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效機制。而對于保險經(jīng)營者來說，巨災(zāi)帶來的風險大大超出了單一保險公司的風險承受范圍，導(dǎo)致保險經(jīng)營者不愿意承擔該類業(yè)務(wù)，急需建立一個適當?shù)娘L險分攤機制，使政府、保險經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，甚至與農(nóng)業(yè)經(jīng)營相關(guān)的上下游企業(yè)都可以參與其中，分攤損失。

（四）政策性農(nóng)業(yè)保險損失賠償機制有待完善

目前政策性農(nóng)業(yè)保險試點中財政補貼保險費的險種，中央和區(qū)各級財政補貼80%保費，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自愿承擔20%。而對于沒有通過繳納保費參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶來說，在損失發(fā)生時，即使沒有參保也會得到損失80%的賠付。受農(nóng)業(yè)保險宣傳力度和小農(nóng)意識制約等局限性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者特別是傳統(tǒng)農(nóng)戶的保險意識不強，通過農(nóng)業(yè)保險方式轉(zhuǎn)移風險并在損失發(fā)生時獲得補償?shù)挠^念尚未建立起來。在收入沒有明顯提高的情況下，農(nóng)戶中還存在一部分不愿意支付保險費購買保險的人群。在某種程度上，目前執(zhí)行的賠付機制更加促進了這一思想的形成和鞏固，因此，需要完善現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險賠付機制。

四、促進廣西農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的對策

前已述及，廣西在推進政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中還存在農(nóng)業(yè)保險供求不足、巨災(zāi)損失分攤機制不健全等障礙，結(jié)合廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和特點，提出以下對策促進其可持續(xù)發(fā)展。

（一）擴大農(nóng)業(yè)保險保費補貼品種范圍，增加符合廣西實際的特色農(nóng)業(yè)保險險種

目前，中央財政對廣西進行保費補貼的險種有水稻、甘蔗、能繁母豬、育肥豬、森林等險種，相對于廣西豐富多樣的農(nóng)業(yè)發(fā)展狀況，保險品種明顯不足。廣西農(nóng)產(chǎn)品多種多樣，很多具有濃郁的地方特色，某些特色農(nóng)產(chǎn)品往往構(gòu)成當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營者的主要收入來源，一旦遭受損失將對農(nóng)民群眾增收致富產(chǎn)生不利影響。因此，需要在中央財政補貼的幾個常規(guī)險種基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實際情況探索研究推出新的農(nóng)業(yè)保險品種，逐步將芒果、香蕉、龍眼、荔枝等廣西本土特色農(nóng)產(chǎn)品納入到區(qū)財政補貼的范疇，并積極向中央申請財政補助，爭取納入中央財政補貼范疇。在擴大政策性農(nóng)業(yè)保險補貼險種范圍時，也要加大宣傳力度，特別是要通過當?shù)貐⒈Ｊ芤娴牡湫托园咐诟鲄^(qū)縣進行廣泛宣傳，使農(nóng)業(yè)保險的觀念深入人心。

（二）堅持政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向，堅定不移的推進該項工作

農(nóng)業(yè)保險準公益性產(chǎn)品的經(jīng)濟屬性，決定了政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向。2005年以前的廣西商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程表明，通過純商業(yè)化運作具有正外部性的準公共產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險，其結(jié)果必然是不理想的。保險機構(gòu)從利益最大化出發(fā)，必然會選擇低風險高回報或者高風險高回報的產(chǎn)品作為經(jīng)營方向，而農(nóng)業(yè)保險具有高風險低收益的特點，居高不下的賠付率已經(jīng)讓保險經(jīng)營者避之不及，不斷萎縮的農(nóng)業(yè)保險規(guī)模也恰恰證明了以商業(yè)保險的模式運作農(nóng)業(yè)保險是不成功的。

相比而言，開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作以來，廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展取得了明顯的成效，這也說明了農(nóng)業(yè)保險正的外部性釋放需要政府的介入，并提供一定的補貼作為補充。前面提到，2009年至2011這幾年廣西農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢甚是倒退，其根源在于各級財政補貼資金的劇減，出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險補貼范圍和額度縮小的現(xiàn)象。所以，要實現(xiàn)廣西農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)良好發(fā)展，必須要提高財政補貼的力度和保險險種的范圍，并爭取納入中央財政的補貼范疇。

（三）探索建立合理高效的巨災(zāi)損失分攤機制

廣西是一個農(nóng)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)，每年都會發(fā)生暴雨、干旱、臺風等自然災(zāi)害，這種災(zāi)害造成的損失嚴重、波及面廣，單個保險經(jīng)營機構(gòu)難以應(yīng)對如此巨大的損失賠償。所以，探索建立起合理高效巨災(zāi)損失分攤機制對于廣西農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展具有長足性作用。

結(jié)合我國國情和廣西區(qū)情，在時機成熟時嘗試設(shè)立一項農(nóng)業(yè)保險專項基金，由區(qū)政府統(tǒng)籌地方各級政府，區(qū)財政協(xié)調(diào)各級財政，建立由政府、保險經(jīng)營者、再保險機構(gòu)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)甚至上下游企業(yè)廣泛參與的特別基金。該基金建立初期運行資金由政府出資大部分，待基金正常運作后逐步由保險機構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自行繳納，以保證該項基金的良性發(fā)展。通過每年從農(nóng)業(yè)保險保費收入中提取一定比例納入專項基金，逐步積累，待出現(xiàn)巨大自然災(zāi)害時則可以從該基金提取資金用于損失補償。一方面，可以緩解各級財政的救濟支出，減輕各級政府負擔；另一方面，也有利于提高農(nóng)戶的風險意識，并通過市場化行為獲得相應(yīng)補償，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的良性循環(huán)發(fā)展。

（四）建立科學(xué)合理的賠償機制是政策性農(nóng)業(yè)保險持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險賠償機制雖然在促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展初期發(fā)揮了重要推動作用，該賠付機制不可忽視的一個重要缺陷是對沒有參保的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者也進行80%的賠付，這本質(zhì)上還是屬于一種救濟行為。要建立起有利于農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營機制，必須加大宣傳力度正確引導(dǎo)廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營者轉(zhuǎn)變思想，通過參與農(nóng)業(yè)保險的形式獲得相應(yīng)補償。如果對于不參與的農(nóng)戶不予補償，則財政補償?shù)?0%賠付額將構(gòu)成其不參保的機會成本，而且是不小的一部分隱形損失，從反方向激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者廣泛參與農(nóng)業(yè)保險。另外，對于保險中存在的道德風險和逆向選擇問題，可以通過非全額參保方式加以約束，承保金額為80%-90%，其余由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自行承擔，則在一定程度上減少道德風險出現(xiàn)的幾率。

除以上幾種措施，近幾年來，在保監(jiān)會、銀監(jiān)會等部門的通力合作下，探索建立銀?；訖C制，已經(jīng)在山西、安徽、陜西等省區(qū)開展試點并取得了初步成效，在推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的同時也解決了農(nóng)村融資難問題，促進了農(nóng)村金融的改革和發(fā)展，具有很強的借鑒意義。此外，為保證廣西農(nóng)業(yè)保險持續(xù)健康發(fā)展還需要政府組織保監(jiān)局、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)等部門通力合作，協(xié)調(diào)各部門在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險過程中遇到的問題，出臺完善相關(guān)的政策法律法規(guī)，為廣西農(nóng)業(yè)保險的不斷發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。