我國金融廣告事前規(guī)制的構(gòu)建

董新義

在近年來我國發(fā)生的有影響力的非法金融案件案件中，非法金融廣告在其中均起到了推波助瀾的作用。特別是互聯(lián)網(wǎng)（包括移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、自媒體等）發(fā)布金融廣告成為金融廣告業(yè)主力軍的當(dāng)下，其傳播速度更加迅猛。但有關(guān)部門對所有網(wǎng)絡(luò)廣告進(jìn)行監(jiān)督存在很大難度，虛假廣告和內(nèi)容違法廣告的問題日益嚴(yán)重。除了互聯(lián)網(wǎng)金融案件中能發(fā)現(xiàn)非法金融廣告的身影之外，通過線下門店和自媒體等手段進(jìn)行違法金融和理財(cái)廣告宣傳行為也異常泛濫。自2016年4月國家17個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布《開展互聯(lián)網(wǎng)金融廣告及以投資理財(cái)名義從事金融活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治工作實(shí)施方案》（以下簡稱《互金廣告整治方案》） 以來，非法金融廣告整治行動(dòng)取得初步成效。誠然，事后對非法金融廣告進(jìn)行打擊處罰和政府規(guī)制固然重要，但筆者認(rèn)為對金融廣告發(fā)布前的事前審查制度和自律管理制度更為重要。我國應(yīng)根據(jù)具體國情， 借鑒發(fā)達(dá)市場對金融廣告的事前審查制度，構(gòu)建起統(tǒng)一的金融廣告事前審查和自律規(guī)制體系。

我國對金融廣告缺乏事前規(guī)制制度

目前我國金融基本法律只有少許規(guī)定間接性對金融廣告進(jìn)行了規(guī)制。例如《證券法》第78條禁止傳播虛假信息或誤導(dǎo)證券信息，第79條第（6）項(xiàng)禁止利用傳播媒介或者通過其他方式提供、傳播虛假或者誤導(dǎo)投資者的信息;《證券投資基金銷售管理辦法》第32、33、89條規(guī)定了違法制作、分發(fā)或公布基金宣傳材料等行為的行政法律責(zé)任，間接地對基金廣告進(jìn)行了規(guī)制;《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法》第28條從商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)品的宣傳銷售文本以及所使用的語言進(jìn)行了規(guī)范; 《關(guān)于加強(qiáng)報(bào)刊傳播證券期貨信息管理工作的若干規(guī)定》第3條對報(bào)刊傳播證券期貨信息的報(bào)道宗旨及報(bào)道內(nèi)容作出了原則性規(guī)定。除了前述金融法規(guī)個(gè)別法條間接地對金融廣告的規(guī)范作出規(guī)定以外，我國理論和實(shí)踐更多將金融廣告回歸到其他法律法規(guī)范疇進(jìn)行規(guī)制。例如《廣告法》第25條（招商等有投資回報(bào)預(yù)期的商品或服務(wù)廣告的禁止性內(nèi)容規(guī)定）、《反不正當(dāng)競爭法》第8條（經(jīng)營者虛假或引入誤解的商業(yè)宣傳的禁止規(guī)定）、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第20條（經(jīng)營者虛假或者引人誤解的宣傳的禁止規(guī)定）等法律規(guī)定間接性地對金融廣告內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)制。但可以確定的是，上述法律規(guī)定大多數(shù)是對廣告內(nèi)容的規(guī)定，對廣告的事前審查方面卻缺乏相應(yīng)規(guī)定。

在廣告審查方面，我國目前大部分廣告內(nèi)容的審查任務(wù)都是由廣告經(jīng)營者或者發(fā)布者自主完成，廣告監(jiān)管者僅僅負(fù)責(zé)事中監(jiān)測和事后監(jiān)管。僅有部分特殊廣告， 是由政府進(jìn)行事先審查的?！稄V告法》第34條對藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等四類商品廣告設(shè)定了事前內(nèi)容審查制度， 《中醫(yī)藥條例》第13條和《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》又分別設(shè)定了中醫(yī)醫(yī)療和保健食品廣告的事前審查制度，總計(jì)六類，而金融廣告并未被囊括在事前審查的范疇。

雖然之前我國也在對金融廣告進(jìn)行治理，但是以頒布《互金廣告整治方案》為契機(jī)，將金融廣告治理納入全國性的專項(xiàng)整治工作范圍。《互金廣告整治方案》明確規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)金融廣告應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)、真實(shí)可信，并明定了廣告內(nèi)容九項(xiàng)禁止性規(guī)定。2017年12月底，在中國人民銀行下發(fā)《關(guān)于開展金融廣告治理工作的通知》以來，中央和地方政府都加強(qiáng)了對金融廣告的治理，規(guī)范從事金融業(yè)務(wù)的持牌機(jī)構(gòu)廣告宣傳行為，打擊非持牌機(jī)構(gòu)違法違規(guī)發(fā)布金融廣告，全面規(guī)范持牌機(jī)構(gòu)的廣告和宣傳行為。但這些金融廣告的專項(xiàng)整治措施大多數(shù)還是針對金融廣告內(nèi)容的規(guī)制與事后打擊處罰的規(guī)定，并未確立事前規(guī)制機(jī)制。

金融廣告事前規(guī)制的國際經(jīng)驗(yàn)

廣告內(nèi)容的事前規(guī)制

在英國，其金融法律對普通金融產(chǎn)品廣告內(nèi)容均有著專門的規(guī)定。例如英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對存款、投資、房屋貸款、保險(xiǎn)和消費(fèi)信貸5類金融產(chǎn)品廣告宣傳做出了三方面規(guī)定：中性、清晰、不誤導(dǎo)。具體要求如下：在金融產(chǎn)品廣告中需要有該產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)提示或其他必要說明;圖片廣告可以解決社交媒體廣告字?jǐn)?shù)限制問題，但在社交軟件如Twitter 中插入圖片也應(yīng)符合監(jiān)管要求。英國廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局（Advertising Standards Authority，ASA）作為英國最高的廣告行業(yè)自律組織，也會(huì)制定廣告內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，對廣告內(nèi)容進(jìn)行審查。

在美國，在對金融廣告的事前規(guī)制方面，首先對金融廣告制作內(nèi)容進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)作為美國最主要的廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》中對虛假廣告進(jìn)行了明確定義，認(rèn)為在確定廣告是否具有欺騙性時(shí)，既要考慮廣告說明、詞句、設(shè)計(jì)、聲音或其組合本身，還要考慮其對有關(guān)事實(shí)的表述程度， 即廣告本身是否能揭示與廣告內(nèi)容相關(guān)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。同時(shí)還規(guī)定，金融產(chǎn)品廣告首先應(yīng)遵守一般性商業(yè)廣告的規(guī)定，內(nèi)容必須真實(shí)，不得具有欺騙性、吹噓性、不正當(dāng)性、虛假推薦性或證言性、保證性等特征。其次，在廣告發(fā)布之前，相關(guān)部門會(huì)對內(nèi)容進(jìn)行審查，如美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）對證券類廣告的審查，其下設(shè)廣告監(jiān)管部門，對會(huì)員公司上傳的即將發(fā)布的廣告金融業(yè)監(jiān)管局會(huì)進(jìn)行事前審查，確保內(nèi)容公平、均衡、非誤導(dǎo)性， 且遵守美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA）、美國證券交易委員會(huì)（SEC）、市政證券規(guī)則制定委員會(huì)（MSRB）和證券投資者保護(hù)公司（SIPC）的廣告規(guī)則。最后，美國的媒體也建立了相應(yīng)的廣告審查機(jī)制，對將要刊播發(fā)布的廣告進(jìn)行審查。有的媒體會(huì)要求提供廣告產(chǎn)品或服務(wù)的相關(guān)證明材料，有的甚至?xí)M織專業(yè)人員對廣告的產(chǎn)品進(jìn)行測試，有權(quán)拒絕發(fā)布可能引起不良反應(yīng)的爭議性廣告，有權(quán)中止含有不實(shí)信息的廣告發(fā)布。

在韓國，金融類廣告投放前，無論是金融投資商品還是保險(xiǎn)產(chǎn)品，都需要金融投資協(xié)會(huì)或保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)審核，審核周期為7個(gè)工作日，審核內(nèi)容包括：廣告是否存在錯(cuò)誤、夸大、欺詐和誹謗性描述以及予以片面比較等內(nèi)容。

廣告發(fā)布媒體的事前規(guī)制

在英國，F(xiàn)CA專門出臺(tái)了關(guān)于社交媒體的監(jiān)管規(guī)定，該規(guī)定中定義的社交媒體包括但不限于：博客、微博、社交網(wǎng)絡(luò)、論壇和圖片音視頻分享平臺(tái)等;規(guī)定社交媒體金融廣告同樣應(yīng)遵守公平、清晰、不誤導(dǎo)的原則。在FCA具體的監(jiān)管規(guī)則中， 每種不同的社交媒體廣告，都需要單獨(dú)進(jìn)行考量以符合各自的監(jiān)管要求，且金融公司有義務(wù)建立一個(gè)合適的系統(tǒng)，在適當(dāng)時(shí)候能夠關(guān)閉社交媒體或刪除某一條金融廣告。在法國，網(wǎng)絡(luò)廣告的主要監(jiān)管主體是由政府、國有電視臺(tái)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)以及網(wǎng)絡(luò)廣告公司組成的RFP（半官方機(jī)構(gòu)）， 并對網(wǎng)絡(luò)廣告實(shí)施事前準(zhǔn)入機(jī)制，未經(jīng)審查機(jī)關(guān)審查通過的網(wǎng)絡(luò)廣告一律不允許發(fā)布。

在美國，對廣告發(fā)布媒體也有相應(yīng)的規(guī)制。美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)是美國三大政府主要監(jiān)管主體之一，該機(jī)構(gòu)具有確認(rèn)廣播電臺(tái)和電視臺(tái)的廣告播出資格的權(quán)力， 一旦發(fā)現(xiàn)廣告中有不文明或黃色內(nèi)容，會(huì)查處廣告主及播出機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)收回該廣播電臺(tái)或電視臺(tái)的廣告播出資格。在互聯(lián)網(wǎng)廣告異軍突起之后，美國也注意到了作為廣告載體的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，法律直接規(guī)定任何監(jiān)管廣告的法律法規(guī)對各種媒體廣告均具有同等約束力，不因廣告媒介形式不同而有所差別，互聯(lián)網(wǎng)廣告的法律限制與其他廣告形式相同。且在互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站做網(wǎng)絡(luò)廣告時(shí)，必須得到美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)批準(zhǔn)，由美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)發(fā)放的許可證也應(yīng)每年更新。

金融廣告的自律規(guī)制

在發(fā)達(dá)國家，在對金融廣告的事前規(guī)制方面，主要都是通過自律組織的自律管理來實(shí)現(xiàn)的，政府規(guī)制更多是事后規(guī)制。

美國的自律監(jiān)管。早在1904年，自律組織就開始針對廣告制定自己的自律規(guī)則，如美國廣播事業(yè)協(xié)會(huì)在1975年訂立的《美國電視廣告規(guī)范》，該規(guī)范除了對一些電視廣告播映的基本標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定外， 另外還訂立了六項(xiàng)準(zhǔn)則。現(xiàn)今美國影響最大的自律機(jī)構(gòu)是美國廣告自律監(jiān)管理事會(huì)，其前身是BBB、4A 協(xié)會(huì)與全國廣告審查理事會(huì)。

美國廣告業(yè)的行業(yè)自律管理十分有效，廣告自律監(jiān)管理事會(huì)的前身之一—— 全國廣告審查理事會(huì)負(fù)責(zé)廣告的投訴、仲裁和移送政府處理，其下設(shè)兩個(gè)廣告管理部門：全國廣告審查局與全國廣告審查委員會(huì)。全國廣告審查局的成員承擔(dān)檢查廣告、處理廣告的投訴、調(diào)查、建議廣告改稿和修正的職能，全國廣告審查局無法解決的問題，將提交給由企業(yè)、廣告公司、有經(jīng)驗(yàn)和學(xué)者代表組成的全國廣告審查委員會(huì)。全國廣告審查局正式受理投訴后50 ～60日內(nèi)便可得出結(jié)論，效率高于法院審理。而現(xiàn)在的美國廣告自律監(jiān)管理事會(huì)則以領(lǐng)域劃分為5個(gè)部分來分別負(fù)責(zé)廣告業(yè)的自律監(jiān)管，這些部門分別是：全國廣告部、兒童廣告審查部、全國廣告審查委員會(huì)、電子零售自律監(jiān)管組和網(wǎng)絡(luò)廣告組。該部門設(shè)置不僅涉及一般性的廣告業(yè)的監(jiān)管，也將包括金融廣告在內(nèi)的新型廣告業(yè)監(jiān)管納入進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域監(jiān)管。

英國的自律監(jiān)管。廣告行業(yè)自律組織在英國的廣告業(yè)管理中扮演了十分重要的角色，其中英國廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局（ASA） 是英國廣告行業(yè)自律的最高機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)制定的《英國廣告職業(yè)行為準(zhǔn)則》是英國廣告行業(yè)自律的主要法則。除了制定準(zhǔn)則，英國廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局還擁有認(rèn)定違法廣告的權(quán)力，具有很高的權(quán)威性。在金融廣告監(jiān)管方面，英國廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局與英國金融行為管理局共同協(xié)作，在非廣播金融廣告領(lǐng)域，金融行為監(jiān)管局是主要的監(jiān)管者，廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局主要負(fù)責(zé)補(bǔ)充協(xié)助金融行為管理局的工作，而在廣播金融廣告領(lǐng)域，廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局則負(fù)責(zé)監(jiān)管所有的金融廣告，但是要尋求金融行為監(jiān)管局的建議。同時(shí)，廣告標(biāo)準(zhǔn)管理局也會(huì)與金融行為監(jiān)管局協(xié)商共同制定金融廣告的相關(guān)規(guī)則，包括監(jiān)管政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和建議、監(jiān)管細(xì)則。

日本的自律監(jiān)管。在日本，全國性的廣告自律組織主要有三個(gè)：全日本廣告聯(lián)盟、日本廣告業(yè)協(xié)會(huì)與日本廣告客戶協(xié)會(huì)。其中，最有影響是全日本廣告聯(lián)盟， 該聯(lián)盟制定的《全日本廣告業(yè)協(xié)會(huì)廣告?zhèn)惱砭V領(lǐng)》是廣告界必須遵守的最高準(zhǔn)則。三個(gè)自律組織分別負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的管理，在工作上既相互支持，也起到了相互制約的作用。在日本的自律監(jiān)管中不得不提到日本廣告監(jiān)管審查機(jī)構(gòu)，日本廣告審查機(jī)構(gòu)（Japan Advertising Review Organization，JARO）于1974年成立，最初的發(fā)起者有日本廣告主協(xié)會(huì)、日本新聞協(xié)會(huì)、日本民間放送聯(lián)盟、日本雜志廣告協(xié)會(huì)、日本廣告業(yè)協(xié)會(huì)和全日本廣告業(yè)聯(lián)盟。其工作內(nèi)容主要有：（1）有關(guān)廣告表現(xiàn)、表示的咨詢和處理;（2）對廣告表現(xiàn)、表示的審查和指導(dǎo);（3）有關(guān)廣告表現(xiàn)、表示基準(zhǔn)的制定;（4）與廣告主、媒體、廣告業(yè)等行業(yè)自律機(jī)構(gòu)的聯(lián)系和協(xié)調(diào);（5）與消費(fèi)者團(tuán)體、行政機(jī)關(guān)等的聯(lián)系和協(xié)調(diào);（6）對企業(yè)和消費(fèi)者的教育和PR活動(dòng);（7）資料收集和整理;（8）其他。JARO從建立至今，因其對日本廣告監(jiān)管所起到的巨大作用，被稱為廣告業(yè)“行業(yè)自律的中央機(jī)構(gòu)”，在社會(huì)中也得到了廣泛的認(rèn)可。

我國金融廣告事前規(guī)制制度構(gòu)建的思路

完善金融廣告事前審查的相關(guān)法律法規(guī)。隨著我國廣告行業(yè)的迅速發(fā)展，《廣告法》等傳統(tǒng)法律已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)行社會(huì)發(fā)展，金融廣告行業(yè)亟需專門的法律規(guī)定來適應(yīng)發(fā)展。美國在面對廣告業(yè)法律滯后的現(xiàn)狀時(shí)采取了積極行動(dòng)，譬如在美國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展早期，對于電子郵件形式的廣告泛濫現(xiàn)象，為了解決立法無法調(diào)整或者難以有效調(diào)整的線上問題，避免垃圾郵件廣告給用戶帶來不必要的干擾，美國于2003 年出臺(tái)了《反垃圾郵件法》，及時(shí)進(jìn)行了專門立法。

確立完善的法律法規(guī)體系是對我國金融廣告規(guī)制的保障，針對我國現(xiàn)行金融廣告法律現(xiàn)狀，首先，需要制定專門的有關(guān)金融廣告監(jiān)管的法律，明確有關(guān)金融廣告的專有名詞含義、禁止性內(nèi)容等相關(guān)內(nèi)容，建立起責(zé)任處罰機(jī)制，針對金融領(lǐng)域的相關(guān)人員的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行差異化規(guī)定; 其次，在專門的法律法規(guī)下，制定金融廣告的事前審查制度。在建立事先審查制度時(shí)應(yīng)注意增加查處主體，非法金融廣告是基于多方主體的共同作用，不能僅對該金融公司進(jìn)行處罰，在非法金融廣告中起到明顯作用的主體也應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任， 不應(yīng)將其排除在處罰范圍之外。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)金融廣告中，互聯(lián)網(wǎng)金融平臺(tái)明顯具有一定的責(zé)任，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)未盡到自身義務(wù)時(shí)也應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。同時(shí)，對于網(wǎng)絡(luò)這種新事物，其中的各類問題也應(yīng)格外注意，明確定義以減少法律在新事物上的空白。總之，完善的法律規(guī)定能有效的對非法金融廣告進(jìn)行遏制，維護(hù)消費(fèi)者利益與我國金融安全。

通過自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立統(tǒng)一的金融廣告事前審查制度。歐美和日本的經(jīng)驗(yàn)證明，在廣告監(jiān)管實(shí)踐中打擊違法的廣告表現(xiàn)和表示是必要的，但行業(yè)和企業(yè)的自律更為重要。自律監(jiān)管能夠彌補(bǔ)政府監(jiān)管在財(cái)力、物力和人力方面的不足，大大節(jié)約監(jiān)管成本。這是一條由政府監(jiān)管逐步過渡到社會(huì)監(jiān)督，由法律約束轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕夜芾恚蓮?qiáng)制執(zhí)行轉(zhuǎn)換為自覺清理的廣告監(jiān)管發(fā)展的新路子。這也正是包括日本在內(nèi)的主要廣告業(yè)發(fā)達(dá)國家從廣告監(jiān)管的特點(diǎn)出發(fā)，執(zhí)著信奉“自律監(jiān)管比法律監(jiān)管更為有效”的緣由所在。中國廣告協(xié)會(huì)成立后，在1990 年制定了《廣告行業(yè)自律規(guī)則》，初步建立了行業(yè)自我約束機(jī)制。各地也相應(yīng)地成立廣告行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)。

在加強(qiáng)對發(fā)布媒體監(jiān)管的同時(shí)，由于我國目前仍然堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的金融體制，對于分屬于正規(guī)金融的證券、基金、銀行、保險(xiǎn)、信托等的金融廣告， 建議由中國證券業(yè)協(xié)會(huì)、基金業(yè)協(xié)會(huì)、銀行業(yè)協(xié)會(huì)、保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)和信托業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行事前審查。對于網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌等新型互聯(lián)網(wǎng)金融等，建議由中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)等進(jìn)行事前規(guī)制。通過金融自律機(jī)構(gòu)的事前審查，加大審查范圍與審查效率， 做到從源頭有效地遏制違法金融廣告的發(fā)布。

加大對違反事前規(guī)制的廣告查處力度。為了實(shí)現(xiàn)對金融廣告規(guī)制制度的執(zhí)行順暢，需要加強(qiáng)對違法事件的查處。首先需要建立起完善的審查系統(tǒng)，將各類金融廣告均納入審查范圍中，一旦發(fā)現(xiàn)存在違反規(guī)定的情況，需要迅速對金融廣告的涉案者進(jìn)行核查、處分，并取消該金融廣告的發(fā)布資格。其次需要加大違法成本，增加懲罰力度，一是可以增加罰款數(shù)額，針對具體的違法情況設(shè)置相應(yīng)的高額罰款， 起到警告潛在違法者的作用;二是建立“黑名單”，一旦發(fā)現(xiàn)有違反事前規(guī)制的情況，便將該單位列入重點(diǎn)審查對象，在發(fā)現(xiàn)該單位有多次違法情況時(shí)，可對該單位進(jìn)入市場進(jìn)行年份限制。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）