淺析基層檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟研究

劉丹

摘要：公益訴訟制度是國家可持續(xù)發(fā)展策略在訴訟制度上的體現(xiàn)，其發(fā)展和完善，需要法律制度的逐步完善與國家政策的支持和幫助。2017年民事訴訟法第五十五條、行政訴訟法第二十五條各增加一款，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。這標(biāo)志著我國以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。本文結(jié)合具體案件，從案件中發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而解決問題，提出塞層檢察機(jī)關(guān)開展行政公益訴訟工作的幾點(diǎn)意見與建議。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān);行政公益訴訟;保護(hù)法益

1 案件主要情況

2016年新沂市人民檢察院在工作中發(fā)現(xiàn)，新沂市合溝鎮(zhèn)界溝村的集體農(nóng)耕地上存在高某違建的塑料顆粒廠違法生產(chǎn)的案件。雖然國土局、當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府、環(huán)保經(jīng)都先后下文對此類“十五小”企業(yè)進(jìn)行處罰和取締。但是并未采取有效措施落實(shí)到位。新沂市人民檢察院向上述三家單位發(fā)出檢察建議，督促其正確履職，但是超過一個(gè)月后，上述單位未給予相關(guān)回復(fù)，而高某仍然繼續(xù)侵占耕地生產(chǎn)經(jīng)營，對周邊環(huán)境造成污染。該兩起案件訴訟到徐州市鐵路法院后，三家單位都加大力度對該企業(yè)進(jìn)行了取締和處罰，將廠房徹底拆除，侵占的耕地重新返耕，對周邊環(huán)境進(jìn)行了一定程度的修復(fù)。

2 辦理行政公益訴訟案件各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)踐探索

本案是一起非常值得關(guān)注的具有典型意義的案件，在辦理此案的過程中出現(xiàn)了值得注意、值得重視、值得研究的問題，也為以后案件的辦理提供了參考。下面筆者將結(jié)合這兩起行政公益訴訟案件，從辦案環(huán)節(jié)作一一探討。

（1）線索環(huán)節(jié)：行政公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)可大致分為內(nèi)部和外部兩個(gè)渠道，但實(shí)踐中較多倚重檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門辦理案件中發(fā)現(xiàn)線索。但是在辦理案件過程中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)接觸溝通，發(fā)現(xiàn)可能存在很多的案件線索，都是僅僅通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)溝通是無法發(fā)現(xiàn)的。

（2）調(diào)查環(huán)節(jié)：實(shí)踐中，對于調(diào)查取證的方式、手段較為單一，多采取詢問當(dāng)事人或案外人的方式，實(shí)地勘察，對不配合調(diào)查取證或者妨礙調(diào)查取證的，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前保障措施較少，受局限太多。在取證過程中，難免會(huì)遇見被監(jiān)督單位的消極應(yīng)付，不積極配合等情況。（3）訴前程序，即發(fā)出檢察建議，給予整改的期限等工作。大多數(shù)行政機(jī)關(guān)在接到檢察機(jī)關(guān)的檢察建議后，都能按期履行法定職責(zé)，訴前程序起到有效的監(jiān)督作用。辦理的這兩起案件之所以最終需要進(jìn)入訴訟，主要原因還是因?yàn)樯姘傅男姓C(jī)關(guān)和鎮(zhèn)政府對此沒有引起足夠的重視。而這次辦理案件中，新沂市人民檢察院發(fā)出檢察建議后，多次到違建企業(yè)的現(xiàn)場去勘察，結(jié)果運(yùn)送來的廢棄“洋垃圾”作為原料還在持續(xù)增加，生產(chǎn)經(jīng)營一直繼續(xù)。

（4）出庭環(huán)節(jié)：出庭前應(yīng)注意庭前會(huì)議召開和庭審預(yù)案制作細(xì)節(jié)。行政公益訴訟其實(shí)需要大量的前期準(zhǔn)備工作，不僅程序上要合法規(guī)范，還需要完善的證據(jù)鏈條和有理有節(jié)的訴訟思路，要求非常嚴(yán)格。新沂市人民檢察院提起訴訟的兩起案件行政中，被告單位國土局按照檢察建議要求，積極配合整改，正確履職，后予以撤訴。

（5）判決執(zhí)行環(huán)節(jié)：作為訴訟的判決，檢察機(jī)關(guān)將面臨勝訴或者敗訴。如果行政公益訴訟勝訴，必然判決行政機(jī)關(guān)予以正確完善的履職，達(dá)到制止公益損害的持續(xù)發(fā)生，避免或者最大化挽回公益損失的目的。但是對于履職未能達(dá)到合法合規(guī)的要求，或者即便判決前履職，但是影響惡劣仍需確認(rèn)違法的，要依法堅(jiān)持訴求。對于此種情況敗訴的，應(yīng)當(dāng)考慮啟動(dòng)抗訴程序，予以救濟(jì)。

3 意見與建議

行政公益訴訟的根本目的不是訴訟，而是保護(hù)公益，法律賦予訴訟的權(quán)利應(yīng)該是保障的手段?；鶎訖z察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)銳意進(jìn)取，扎實(shí)工作，努力探索公益訴訟理論與實(shí)踐創(chuàng)新之路，為發(fā)展和完善公益訴訟制度、加強(qiáng)對國家和社會(huì)公共利益的保護(hù)作出更大貢獻(xiàn)，為此筆者提出以下幾方面的意見與建議：

（1）基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該提高思想認(rèn)識，重視行政公益訴訟工作的重要性。強(qiáng)化問題意識，堅(jiān)持實(shí)踐導(dǎo)向，進(jìn)一步完善試點(diǎn)工作實(shí)施辦法和配套制度機(jī)制。上級檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對基層檢察機(jī)關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，通過每月通報(bào)、實(shí)地督導(dǎo)等方式，督促基層檢察院克服困難、大膽實(shí)踐，保證試點(diǎn)工作扎實(shí)開展。

（2）加大辦案力度，鞏固辦案成效?；鶎訖z察機(jī)關(guān)將緊緊圍繞黨和國家工作大局，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，聚焦健康中國、美麗中國、法治政府建設(shè)等領(lǐng)域人民群眾廣泛關(guān)注的突出問題，下大氣力加大辦案力度，為全面推行行政公益訴訟制度積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（3）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升辦理行政公益訴訟案件能力水平。以深化司法體制改革為契機(jī)，建立健全行政檢察機(jī)構(gòu)或辦案組織，保證人員配備與職能拓展和業(yè)務(wù)增長相適應(yīng)。針對專業(yè)知識缺乏和素質(zhì)能力不足的短板，通過專題研討、案件實(shí)訓(xùn)、庭審觀摩等方式，有針對性開展培訓(xùn)，提升辦案能力和水平，保證辦案質(zhì)量和效果。

（4）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深化理論研究。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對試點(diǎn)情況的總結(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)對已起訴個(gè)案、訴前程序、試點(diǎn)前后行政機(jī)關(guān)采納檢察建議情況的分析研究，不斷深化對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的規(guī)律性認(rèn)識，為相關(guān)法律修改完善提供扎實(shí)的實(shí)證依據(jù)?？偨Y(jié)規(guī)律特點(diǎn)，在司法體制改革整體框架下，統(tǒng)籌研究提出建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的立法建議。

參考文獻(xiàn)

[1]宋安明 全面打響國有資產(chǎn)保衛(wèi)戰(zhàn)[N]檢察日報(bào)2001.8.29.

[2]北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所編：[M]《公益訴訟》（第一輯），中國檢察出版社2006年版，第136頁.