加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理

龍宗智 孫海龍

摘 要：司法責(zé)任制改革必須堅(jiān)持“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的價(jià)值取向，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和處理改革推進(jìn)中司法邏輯與行政邏輯的矛盾，加強(qiáng)和改進(jìn)審判監(jiān)督管理的原則和措施。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制;審判;監(jiān)督管理

中圖分類(lèi)號(hào)：DF84

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.02.03

司法責(zé)任制的基本邏輯是“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”，然而，在中國(guó)特定的社會(huì)背景與制度約束之下，此一邏輯貫徹于司法活動(dòng)是有條件的。從技術(shù)層面講，對(duì)審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行最重要的限制，是法院的審判監(jiān)督和管理。一般認(rèn)為，正是這種監(jiān)督管理，才能有效組織大體量且日趨復(fù)雜和多樣化的案件審判，同時(shí)在主觀與客觀條件尚嫌不足的情況下，通過(guò)制度修補(bǔ)以實(shí)現(xiàn)司法公正。然而，審判權(quán)符合規(guī)律地獨(dú)立運(yùn)行，與法院對(duì)審判活動(dòng)所實(shí)施的監(jiān)督管理之間，不可避免會(huì)出現(xiàn)內(nèi)在矛盾，甚至顯現(xiàn)某種緊張關(guān)系。正確認(rèn)識(shí)與適當(dāng)處理這些矛盾，不僅可以化解二者間的緊張關(guān)系，而且對(duì)于落實(shí)司法責(zé)任制，同時(shí)最大限度地保障司法的公正和效率，亦具有極為重要的作用。

一、審判監(jiān)督管理的涵義與制度發(fā)展

（一）“審判監(jiān)督管理”概念的來(lái)源與涵義

法院審判業(yè)務(wù)，歷來(lái)有審判管理和審判監(jiān)督兩個(gè)概念和相關(guān)制度。前者是指法院對(duì)審判活動(dòng)的安排、組織與評(píng)價(jià)，后者則屬法律程序概念，即對(duì)生效裁判的審查和提起再審。同時(shí)，審判監(jiān)督概念，也被用于泛指法院內(nèi)部對(duì)審判活動(dòng)及審判結(jié)果的監(jiān)督行為，包括案件程序和流程監(jiān)控、案件質(zhì)量評(píng)查與司法績(jī)效評(píng)估，乃至個(gè)案監(jiān)督等。在這個(gè)意義上，審判監(jiān)督與審判管理并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別。2013年之前，法院對(duì)審判監(jiān)督管理的工作內(nèi)容，基本使用“審判管理”這一概念，涵蓋案件流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查，司法績(jī)效評(píng)估，以及“審判層級(jí)管理”等，其中包含“院庭長(zhǎng)監(jiān)督指導(dǎo)辦案制度”。

2013年后，隨著司法改革的推進(jìn)、政法管理指導(dǎo)思想的調(diào)整以及最高人民法院院長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)的更替，法院開(kāi)始反思前些年推行的審判管理制度

參見(jiàn)：人民法院報(bào)編輯部.把公正司法的壯麗和聲奏得更響[N].人民法院報(bào)，2013-04-17（01）。該文提出遵循司法規(guī)律，確保司法公正等問(wèn)題，對(duì)“司法主觀主義”等偏向做了反思。。因“管理”帶有行政屬性，為弱化行政色彩，“審判監(jiān)督”概念更多地被使用，有時(shí)已替代“審判管理”一詞。2015年2月，最高人民法院發(fā)布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》將審判監(jiān)督與審判管理并列，而且在要求“健全院、庭長(zhǎng)審判管理機(jī)制”的同時(shí)，要求“健全院、庭長(zhǎng)審判監(jiān)督機(jī)制”，提出“規(guī)范院、庭長(zhǎng)對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的監(jiān)督機(jī)制”等。雖然近年來(lái)業(yè)界也試圖區(qū)分審判管理與審判監(jiān)督概念及相關(guān)制度

如有的認(rèn)為，審判管理側(cè)重于管理制度，主要包括流程管理、質(zhì)量評(píng)查與績(jī)效評(píng)估，與法院審判管理辦公室的職責(zé)相對(duì)應(yīng)。而審判監(jiān)督，則側(cè)重于法律制度，包括審判監(jiān)督程序、院庭長(zhǎng)通過(guò)審判委員會(huì)對(duì)個(gè)案審判的監(jiān)督，上級(jí)法院的審級(jí)監(jiān)督等。，但在工作實(shí)踐中，兩個(gè)概念及相關(guān)的制度范疇并無(wú)明確區(qū)分，而且業(yè)界普遍認(rèn)為，通常情況下對(duì)二者并無(wú)明確界分的必要。2017年5月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》（法發(fā)〔2017〕11號(hào)文），則不再區(qū)別審判管理與監(jiān)督，而以“審判監(jiān)督管理”這一概念統(tǒng)稱(chēng)法院對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督管理行為。

根據(jù)最高人民法院《完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2015〕13號(hào)文），以及《關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》 等文件，“審判監(jiān)督管理”，是指人民法院為完成審判任務(wù)，保障司法公正和效率，對(duì)審判活動(dòng)實(shí)施指導(dǎo)監(jiān)督和事務(wù)管理的活動(dòng)

參見(jiàn)：重慶市高級(jí)人民法院課題組.審判管理制度轉(zhuǎn)型研究[J].中國(guó)法學(xué)，2014（4）：94.。其中，審判指導(dǎo)監(jiān)督主要包括院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)作為審判機(jī)關(guān)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人對(duì)案件實(shí)體裁決的指導(dǎo)監(jiān)督、統(tǒng)一法律適用以及依法決定程序問(wèn)題等活動(dòng);審判事務(wù)管理則包括審判流程管理、案件質(zhì)量評(píng)查、審判質(zhì)效考評(píng)，以及審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析等內(nèi)容。

（二）審判監(jiān)督管理制度與實(shí)踐的發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)法院的審判管理于改革開(kāi)放后提出，并在上世紀(jì)90年代引起廣泛關(guān)注，隨后，制度得以逐步建立和發(fā)展。至2015年全面推行司法責(zé)任制之前，其發(fā)展過(guò)程可以大致劃分為三個(gè)階段：

1.審判監(jiān)督管理制度的初步建立和發(fā)展

此一階段可大致界定于上世紀(jì)90年代初，到2009年“三五”改革綱要發(fā)布之前。1991年，任建新院長(zhǎng)在全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議上提出：“如果我們還不認(rèn)真研究和推行科學(xué)管理，那么，落后的管理和審判工作發(fā)展的矛盾就會(huì)更加突出，就會(huì)成為我們法院工作前進(jìn)的一個(gè)滯后因素。”

參見(jiàn)：人民法院年鑒編輯部.人民法院年鑒（1991）[M].北京：人民法院出版社，1994：52.此后，陸續(xù)出臺(tái)的人民法院改革文件，將適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和審判工作需要，加強(qiáng)和改善法院管理問(wèn)題作為法院改革和制度建設(shè)的重要課題。1999年發(fā)布的“人民法院第一個(gè)五年改革綱要”提出：“以強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)為重點(diǎn)，建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的審判管理機(jī)制”;2005年發(fā)布的“人民法院第二個(gè)五年改革綱要”要求：“進(jìn)一步強(qiáng)化院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的審判職責(zé)，明確其審判管理職責(zé)和政務(wù)管理職責(zé)”。通過(guò)這一階段的制度建設(shè)和工作實(shí)踐，審判管理的三大要素，即流程管理、質(zhì)量評(píng)查和績(jī)效考核已基本形成。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)對(duì)個(gè)案的監(jiān)督指導(dǎo)，雖未形成正式制度，但仍在實(shí)踐中普遍施行。

2.審判監(jiān)督管理的強(qiáng)化和高速發(fā)展

2009年以后，與政法思想強(qiáng)調(diào)集中領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)大局，以及司法體制改革主張“以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)”相適應(yīng)，對(duì)審判管理的重視

前所未有。當(dāng)年發(fā)布的《人民法院第三個(gè)五年改革綱要》提出“健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的審判管理工作機(jī)制”。2010年初，最高人民法院即提出要求：“面對(duì)繁重的審判任務(wù)，要更加注重加強(qiáng)審判管理，向管理要質(zhì)量、要效率、要形象”

參見(jiàn)：王勝俊.在最高人民法院2010年第1次黨組會(huì)議上的講話[N].人民法院報(bào)，2010-01-07（01）.。同年8月，全國(guó)大法官研討班以審判管理為專(zhuān)題，大法官人人談管理，個(gè)個(gè)論加強(qiáng)。王勝俊院長(zhǎng)做專(zhuān)題講話，提出了全面加強(qiáng)審判管理的工作任務(wù)和制度建設(shè)要求。2011 年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見(jiàn)》，提出建立法院審判管理與人事管理、政務(wù)管理的大管理格局，提出“全員管理”“全程管理”“全面管理”等管理理念，并進(jìn)一步確認(rèn)和強(qiáng)化了現(xiàn)行的審判管理制度。從2010年至2012年，全國(guó)法院審判管理工作快速發(fā)展，從上到下建立和強(qiáng)化審判管理職能部門(mén)

審判管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)得到發(fā)展。至2012年9月，全國(guó)三級(jí)地方法院審判管理機(jī)構(gòu)達(dá)到2632個(gè)（含獨(dú)立編制1174個(gè)和非獨(dú)立編制1458個(gè)），其中高級(jí)法院31個(gè)、中級(jí)法院366個(gè)、基層法院2235個(gè)。，各地各級(jí)法院紛紛召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究部署審判管理，開(kāi)展“審判管理年”“案件質(zhì)量年”等主題活動(dòng)，在加強(qiáng)審判管理上形成了你追我趕、各顯其能的競(jìng)爭(zhēng)局面。

此一階段的突出特征，是全面強(qiáng)化審判管理對(duì)審判活動(dòng)的保障和制約，同時(shí)強(qiáng)調(diào)院庭長(zhǎng)對(duì)審判業(yè)務(wù)應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，以保障案件質(zhì)量。因此，院庭長(zhǎng)們普遍感到“有事做了”。另一方面，是強(qiáng)化司法績(jī)效考核，通過(guò)指標(biāo)考核實(shí)施數(shù)目上的審判管理，對(duì)法院和法官審判業(yè)務(wù)也產(chǎn)生了重要影響。

3.審判監(jiān)督管理的調(diào)整和轉(zhuǎn)型

審判管理的擴(kuò)張，尤其是院庭長(zhǎng)審判管理權(quán)的強(qiáng)化，使法院的司法行政化加劇，引起理論界質(zhì)疑，法院系統(tǒng)也有所反思。2013年10月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》，明確提出：“建立院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)全程留痕的制度，加強(qiáng)對(duì)院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)行使審判管理權(quán)的約束和監(jiān)督，防止審判管理權(quán)的濫用”。2014年6月，最高人民法院下發(fā)《關(guān)于新時(shí)期進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院審判管理工作的若干意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》重申審判管理作為法院三大管理的核心地位，以及“規(guī)范、保障、促進(jìn)、服務(wù)”八字功能定位，要求“堅(jiān)定不移地全面推進(jìn)審判管理工作科學(xué)發(fā)展，準(zhǔn)確有效地發(fā)揮審判管理工作的綜合效能，積極有序地構(gòu)建新時(shí)期人民法院審判管理工作格局”。該文件雖要求繼續(xù)加強(qiáng)審判管理，但其內(nèi)容以保障審判權(quán)為前提，實(shí)已呈現(xiàn)轉(zhuǎn)型趨向。2015年2月，最高人民法院發(fā)布《人民法院第四個(gè)五年改革綱要》，改革意見(jiàn)圍繞人民法院行使的司法權(quán)性質(zhì)和價(jià)值展開(kāi)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)審判管理權(quán)和審判監(jiān)督權(quán)的規(guī)范行使及改革發(fā)展，也提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。

隨著新一輪司法體制改革的醞釀和展開(kāi)而出臺(tái)的上述法院改革文件，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)作為判斷權(quán)和裁決權(quán)的性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)法院建設(shè)與改革應(yīng)遵循司法規(guī)律，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力介入司法應(yīng)受約束與限制，實(shí)際上形成法院的審判權(quán)與審判監(jiān)督管理權(quán)相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變，審判監(jiān)督管理權(quán)過(guò)度干預(yù)審判權(quán)行使，甚至有時(shí)凌駕于審判權(quán)之上的情況，已得到改善。

二、推進(jìn)司法責(zé)任制對(duì)審判監(jiān)督管理的挑戰(zhàn)

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，對(duì)深化司法體制改革做了全面部署，要求建立司法責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”。次年，以司法責(zé)任制為核心的司法改革，隨之展開(kāi)。2015年9月，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于完善司法責(zé)任制改革的若干意見(jiàn)》，該文件強(qiáng)調(diào)：“完善人民法院的司法責(zé)任制，必須以嚴(yán)格的審判責(zé)任制為核心，以科學(xué)的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為前提，以明晰的審判組織權(quán)限和審判人員職責(zé)為基礎(chǔ)，以有效的審判管理和審判監(jiān)督制度為保障，讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)，確保人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)力?！弊源?，人民法院的司法責(zé)任制及與之配套的員額制改革全面推開(kāi)，法院審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制發(fā)生重要轉(zhuǎn)變：一是審判資源配置優(yōu)化。通過(guò)員額制改革，法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責(zé)，司法資源尤其是司法人力資源集中配置于辦案一線，人均辦案數(shù)量和結(jié)案率有較大幅度提升。二是新型辦案機(jī)制基本形成?！皩徖碚卟门?，裁判者負(fù)責(zé)”的改革要求已初步落實(shí)。提交審判委員會(huì)討論的案件數(shù)量大幅下降，由獨(dú)任法官、合議庭直接簽發(fā)裁判文書(shū)的案件已占案件總數(shù)98%以上參見(jiàn)：周強(qiáng).最高人民法院關(guān)于人民法院全面深化司法責(zé)任制改革的報(bào)告[N].人民法院報(bào)，2017-11-02（02）.。三是審判責(zé)任初步落實(shí)。由于審判權(quán)行使的主體較為明確，線條比較清晰，創(chuàng)造了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的條件，審判責(zé)任制度與司法保障制度同步發(fā)展完善，對(duì)于保障審判公正，促進(jìn)法官隊(duì)伍建設(shè)發(fā)揮了積極作用。

然而，隨著司法責(zé)任制的普遍實(shí)施以及審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制的改變，法院的審判監(jiān)督管理面臨新的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了新的問(wèn)題。

貫徹司法責(zé)任制所引起的挑戰(zhàn)，集中于對(duì)院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理權(quán)力及其行使方式的挑戰(zhàn)。因?yàn)樗痉ㄘ?zé)任制的基本邏輯，就是“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”。此種司法責(zé)任機(jī)制，是以確認(rèn)司法權(quán)是判斷權(quán)和裁決權(quán)為前提，同時(shí)確認(rèn)作為判斷權(quán)行使條件的司法親歷性，確認(rèn)審理與裁決的統(tǒng)一性、權(quán)力行使與責(zé)任承擔(dān)的統(tǒng)一性。這種司法邏輯，與辦事和決定相分離以及上命下從的行政邏輯有根本區(qū)別。因此，貫徹司法責(zé)任制，必然要求“去行政化”。然而，院庭長(zhǎng)基于審判機(jī)關(guān)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的身份，所行使的審判監(jiān)督管理權(quán)，其本質(zhì)正是對(duì)審判活動(dòng)的行政控制。可見(jiàn)，“去行政化”的改革與保持對(duì)審判的行政控制的要求，容易發(fā)生沖突，審判權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行與審判監(jiān)督管理之間的合理界限難以把握。

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，自司法責(zé)任制全面推開(kāi)以來(lái)，最高人民法院在改革文件和日常工作指導(dǎo)中，對(duì)加強(qiáng)和改善法院審判監(jiān)督管理提出一系列指導(dǎo)意見(jiàn)，強(qiáng)調(diào)審判監(jiān)督管理對(duì)司法責(zé)任制實(shí)施的保障作用，各地各級(jí)法院在這方面也做出了較大的努力，在探索適應(yīng)司法責(zé)任制改革的審判監(jiān)督管理方面取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)。但由于歷史與現(xiàn)實(shí)的各種緣由，也出現(xiàn)了一些較為普遍的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法院院庭長(zhǎng)不敢管、不愿管的情況具有一定的普遍性

不能否認(rèn)，在法院推行司法責(zé)任制改革后，部分法院仍然存在改革不到位，對(duì)法官與合議庭放權(quán)不足，新的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制未能有效建立的問(wèn)題，但因司法責(zé)任制改革一系列具體措施的實(shí)施，如改變裁判文書(shū)簽發(fā)機(jī)制等，從全國(guó)各地、各級(jí)法院的普遍情況看，存在的主要問(wèn)題已不是放權(quán)不夠，而是控權(quán)不足，即法院的審判監(jiān)督管理不到位。出現(xiàn)這種情況的一個(gè)重要原因，是法院院庭長(zhǎng)不敢管、不愿管。

審判權(quán)是判斷權(quán)，合理有效的司法判斷需要判斷者親身經(jīng)歷程序，直接審查證據(jù)事實(shí)，即堅(jiān)持司法親歷性原則，因此讓裁判權(quán)回歸審理者，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判”，體現(xiàn)司法規(guī)律，也是貫徹司法責(zé)任制的基本要求。然而，院庭長(zhǎng)并非審判法官，也非審判組織成員，仍然要實(shí)施案件質(zhì)量監(jiān)督管理，包括對(duì)某些個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，院庭長(zhǎng)不免擔(dān)心被認(rèn)為是干涉法官依法獨(dú)立審判，違背司法責(zé)任制關(guān)于“審理者裁判”的要求，因此出現(xiàn)畏首畏尾，不敢進(jìn)行審判監(jiān)督管理的情況。最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》雖對(duì)院庭長(zhǎng)監(jiān)督的內(nèi)容做出了規(guī)定，但原則性規(guī)定如何在具體情形中適用，仍然有一定困難，也會(huì)使部分院庭長(zhǎng)擔(dān)心把握不住界限而放棄監(jiān)督。

另一種顧慮，是擔(dān)心實(shí)施個(gè)案監(jiān)督，影響?yīng)毴畏ü倥c合議庭的裁決后，按照“裁判者負(fù)責(zé)”的原則，承擔(dān)相應(yīng)審判責(zé)任。反之，如果不以監(jiān)督管理手段干預(yù)審判，在合議庭與獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制之下，即使裁判錯(cuò)誤，通常不致追究院庭長(zhǎng)司法責(zé)任，充其量也只是檢查一下“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。因此，“趨利避害”導(dǎo)致部分院庭長(zhǎng)選擇了對(duì)合議庭與獨(dú)任法官審理的案件盡量少管乃至不管的態(tài)度。這種不敢管、不愿管的情況，比較前些年審判監(jiān)督管理過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，甚至將監(jiān)督管理權(quán)置于審判權(quán)之上，乃至越俎代庖的情況，形成較大反差。

（二）實(shí)行司法責(zé)任制與員額制后院庭長(zhǎng)不善于監(jiān)督管理的問(wèn)題比較突出

貫徹司法責(zé)任制，改變了審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，法官與合議庭的裁判權(quán)得到基本的保障，審判監(jiān)督管理權(quán)強(qiáng)勢(shì)介入審判活動(dòng)、影響審判結(jié)果的監(jiān)督管理方式必須改變。但是，如何適應(yīng)新的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，立足于目前法院審判的實(shí)際條件和狀況，實(shí)施合理有效的審判監(jiān)督，則是一個(gè)新的課題。對(duì)此，不少院庭長(zhǎng)還存在不同程度上的“不知所措”。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，裁判文書(shū)的審查和簽發(fā)，是院庭長(zhǎng)實(shí)施常規(guī)性審判管理和監(jiān)督，保障案件質(zhì)量尤其是實(shí)體裁決公正性的基本手段，但適應(yīng)司法責(zé)任制的文書(shū)簽發(fā)制度改革，具有“釜底抽薪”的效用，使院庭長(zhǎng)喪失了實(shí)施審判監(jiān)督管理的一項(xiàng)重要“抓手”。在推行此項(xiàng)改革后，如何保障裁判文書(shū)質(zhì)量及案件實(shí)體處理的公正性，是院庭長(zhǎng)們感到為難，同時(shí)又缺乏“新招”應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。再如，對(duì)案件審理的事中監(jiān)督，前些年的司法實(shí)踐，院庭長(zhǎng)的監(jiān)督行為具有一定的主動(dòng)性。如當(dāng)時(shí)審判管理工作業(yè)績(jī)較為突出的成都市中級(jí)人民法院，曾總結(jié)了在“點(diǎn)、線、面”的審判管理格局中，在“點(diǎn)”上要管住“重點(diǎn)案件”“重點(diǎn)人員”的經(jīng)驗(yàn)。即對(duì)重大、疑難、敏感案件院庭長(zhǎng)要切實(shí)把關(guān);對(duì)業(yè)績(jī)考核靠后、業(yè)務(wù)能力較弱的承辦人，則“重點(diǎn)監(jiān)管，加強(qiáng)指導(dǎo)”，以防范審判失誤和其他問(wèn)題

參見(jiàn)：最高人民法院、四川省高級(jí)人民法院、成都市中級(jí)人民法院于2010年9月召開(kāi)的“審判管理理論與實(shí)務(wù)”[EB/OL][2018-03-05].http：//www.chinacourt.org/chat/detail/2010/09/id/32692.sht.。但在司法責(zé)任制改革后，即使對(duì)重點(diǎn)案件，也須注意監(jiān)督管理權(quán)邊界，注意監(jiān)督管理方法的謙抑性;而實(shí)行員額制后，是否還需要關(guān)注某些員額法官，以及如何進(jìn)行關(guān)注，都是不太明確，也需要在實(shí)踐中摸索的問(wèn)題。

（三）對(duì)“放權(quán)”后出現(xiàn)的漏洞與偏差缺乏相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

一是實(shí)行輪流隨機(jī)分案后人案匹配的矛盾仍需解決。所謂“人案匹配”，就是將案件分配給適合的法官，以保證辦案質(zhì)量，同時(shí)提高審判效率。這種匹配，涉及法院的分案制度。由院庭長(zhǎng)指定人員辦案，其積極意義在于可根據(jù)案件的性質(zhì)與難易程度等因素，匹配適當(dāng)?shù)膶徟腥藛T，但弊端是違背“法定法官”的分案原則，院庭長(zhǎng)通過(guò)人為操作可能實(shí)際上影響審案。因此，輪流隨機(jī)分案，符合司法規(guī)律，契合司法責(zé)任制邏輯。

司法責(zé)任制改革后，法院實(shí)行“輪流隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的分案制度。這樣做是符合目前我國(guó)法院實(shí)際情況的。然而，在操作實(shí)踐中，由于指定分案容易產(chǎn)生院庭長(zhǎng)人為影響辦案之嫌，因此，除非是極少數(shù)受社會(huì)公眾廣泛關(guān)注的大、要案件，法院普遍實(shí)行輪流隨機(jī)分案。但是，在員額法官的實(shí)際素質(zhì)和辦案能力參差不齊的現(xiàn)實(shí)中，這種輪流隨機(jī)分案忽略了案件的性質(zhì)、特點(diǎn)，也忽略了難易程度與法官能力的匹配。這就形成實(shí)際操作中的分案方式單一化。有的入額法官因缺乏經(jīng)驗(yàn)及足夠的辦案、協(xié)調(diào)能力，對(duì)某些復(fù)雜、疑難案件的辦理，不能實(shí)現(xiàn)良好的法律效果與社會(huì)效果，有時(shí)還造成效率低下。這種情況的出現(xiàn)，與司法責(zé)任制與員額制改革對(duì)員額法官的期望過(guò)高有關(guān)。因?yàn)槟壳斑M(jìn)入員額的法官并非全能的審判專(zhuān)家，有的長(zhǎng)于某一類(lèi)案件，有的較年輕的法官還欠缺審判經(jīng)驗(yàn)，而有的法官，尤其是中西部地區(qū)部分法院的法官，審判能力、業(yè)務(wù)素質(zhì)尚不理想，因此，輪流隨機(jī)分案的制度還缺乏充分的貫徹條件。“輪流隨機(jī)分案為主，指定分案為輔”的分案原則在實(shí)施中，未能充分區(qū)別各法院不同情況來(lái)設(shè)置與之相適應(yīng)的執(zhí)行制度，從而形成“人案匹配”中的部分錯(cuò)位，有些疑難、復(fù)雜、新型案件因?qū)徟腥藛T能力不強(qiáng)，辦案效果不佳。

二是院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的識(shí)別機(jī)制與啟動(dòng)機(jī)制需要完善。在目前的改革框架內(nèi)，院庭長(zhǎng)對(duì)審判個(gè)案的監(jiān)督，是一種選擇性的，經(jīng)個(gè)案識(shí)別而啟動(dòng)的特殊機(jī)制。為了明確選擇根據(jù)，最高人民法院《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》以及《落實(shí)司法責(zé)任制完善審判監(jiān)督管理機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》規(guī)定，“涉及群體性糾紛，可能影響社會(huì)穩(wěn)定的”等四類(lèi)案件，院庭長(zhǎng)有權(quán)要求獨(dú)任法官或者合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果;獨(dú)任法官或者合議庭也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)按程序向院庭長(zhǎng)報(bào)告。然而，操作關(guān)鍵在于如何識(shí)別這四類(lèi)情形從而啟動(dòng)監(jiān)督程序。目前的識(shí)別機(jī)制不完善，實(shí)踐中很難事前判斷。除部分有明顯標(biāo)志的案件，其他類(lèi)型案件，或者其識(shí)別判定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，如案件疑難、復(fù)雜性的判斷;或者因條件所限，難以進(jìn)行有效的比對(duì)，如可能發(fā)生裁判沖突的案件。這就導(dǎo)致相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)被監(jiān)督的個(gè)案難以進(jìn)入監(jiān)督程序。

另一方面，由于取消裁判文書(shū)審批，院庭長(zhǎng)尤其是案件數(shù)量較大法院的院庭長(zhǎng)，對(duì)正審理案件的情況大都不甚了解，因此難以啟動(dòng)監(jiān)督程序。因此，通常情況下，是靠合議庭與獨(dú)任法官主動(dòng)報(bào)告，而專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)的研究，也主要由合議庭或獨(dú)任法官啟動(dòng)。如果合議庭與獨(dú)任法官不報(bào)告、不提交，案件就不能進(jìn)入監(jiān)督程序，原設(shè)計(jì)的個(gè)案監(jiān)督制度就會(huì)落空。

三是改革條件下審判質(zhì)效管理的方法需改善。對(duì)審判質(zhì)效的管控，除事中的個(gè)案監(jiān)督外，事后的質(zhì)量評(píng)估應(yīng)當(dāng)發(fā)揮重要功能。然而，在推進(jìn)司法責(zé)任制后，案件質(zhì)量評(píng)估對(duì)提升審判質(zhì)效的作用并不顯著。一方面，質(zhì)量評(píng)估長(zhǎng)期存在的一些問(wèn)題在相當(dāng)一部分法院沒(méi)有得到很好解決。另一方面，對(duì)個(gè)案審判的行政性干預(yù)降低后，缺乏新的、有效的質(zhì)量管理方法。具體問(wèn)題表現(xiàn)如：其一，案件質(zhì)量評(píng)估功能定位有偏差。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，案件質(zhì)量評(píng)估的目的是“客觀、公正評(píng)價(jià)人民法院審判工作，加強(qiáng)人民法院審判管理，強(qiáng)化監(jiān)督，提高審判質(zhì)量”。但在實(shí)踐中，多數(shù)法院更加看重案件質(zhì)量評(píng)估橫向比較中的數(shù)據(jù)排名，過(guò)分重視指標(biāo)數(shù)據(jù)，難免違背司法規(guī)律，偏離案件質(zhì)量要求。其二，簡(jiǎn)單套用最高人民法院評(píng)估的指標(biāo)體系，對(duì)地區(qū)差異、層級(jí)差異考慮不夠。其三，過(guò)度依賴定量方法，重視評(píng)估數(shù)據(jù)，卻忽略定性方法的優(yōu)勢(shì)，妨礙了質(zhì)效評(píng)估的質(zhì)量。其四，對(duì)民眾在司法中的獲得感重視不夠，評(píng)估中少有當(dāng)事人視角，且對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保障問(wèn)題未充分重視

在審判管理改革實(shí)踐中忽略了尊重當(dāng)事人訴權(quán)這一基礎(chǔ)性內(nèi)容，相關(guān)論述可參見(jiàn)：楊凱.審判管理理論體系的法理構(gòu)架與體制機(jī)制創(chuàng)新[J].中國(guó)法學(xué)，2014（3）：224.。司法用戶及社會(huì)公眾的滿意度未能成為審判質(zhì)量評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，而且“公眾滿意度”的調(diào)查往往走過(guò)場(chǎng)。其五，審判質(zhì)效分析不深入，妨礙質(zhì)效管理能力提升。提取審判質(zhì)效數(shù)據(jù)，是為了實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱(chēng)，讓院庭長(zhǎng)及其他法官能夠通過(guò)案件數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。而目前法院的審判數(shù)據(jù)多以“列表式”處理，重視數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，但對(duì)獲得的數(shù)據(jù)所做分析深度不足，數(shù)據(jù)潛力未獲充分利用。如常常缺乏對(duì)特定類(lèi)型案件及審判情況的具體分析，而對(duì)法律適用的要點(diǎn)、司法政策應(yīng)用等也分析不足，對(duì)審判經(jīng)驗(yàn)總結(jié)不夠。

（四）某些審判監(jiān)督管理制度未能發(fā)揮預(yù)期功效

專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度運(yùn)行成效不明顯。弱化行政干預(yù)，同時(shí)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議的咨議功能，是改革的預(yù)期，但實(shí)際效果不太樂(lè)觀。首先，該制度不適于證據(jù)事實(shí)判斷，其應(yīng)用范圍有局限性。其次，有的院庭長(zhǎng)存在“多一事不如少一事”的惰性，以及“不監(jiān)督不過(guò)問(wèn)沒(méi)有責(zé)任、監(jiān)督不好就有責(zé)任”的顧慮，不愿主動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，將案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論。而且從會(huì)議研討情況看，由于案件并非其他法官承辦的案件，在參加討論的員額法官本身就有很大辦案壓力的情況下，這些法官甚至包括院庭長(zhǎng)，既難充分斟酌案件情節(jié)乃至細(xì)節(jié)，思考其中的疑難問(wèn)題，又因不負(fù)司法責(zé)任而在發(fā)表意見(jiàn)時(shí)可能比較隨意，常常難以超出合議庭法官經(jīng)反復(fù)思考已認(rèn)識(shí)到的問(wèn)題范圍，討論情況往往是“眾說(shuō)紛紜”，最后仍然只能由承辦人及審判長(zhǎng)去自行判斷。這就導(dǎo)致部分專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論案件質(zhì)量不高，對(duì)法官的幫助有限，甚至有的法院專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議形同虛設(shè)。

案例指導(dǎo)功能不足。推進(jìn)司法責(zé)任制改革后，個(gè)案裁判的獨(dú)立性增強(qiáng)，導(dǎo)致法律適用統(tǒng)一性問(wèn)題突顯，而且上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的審判監(jiān)督也需要完善機(jī)制。近年來(lái)最高人民法院大力發(fā)展案例指導(dǎo)制度，但由于我國(guó)并未確立案例拘束力制度，案例指導(dǎo)在實(shí)踐中是法律效果較弱的一種軟性制度。雖然各級(jí)法院都試圖加強(qiáng)案例指導(dǎo)工作，但除最高人民法院的“指導(dǎo)性案例”外，省以下法院編撰的案例缺乏實(shí)際約束力。而且，由于案例發(fā)現(xiàn)、研究、生成、應(yīng)用的機(jī)制不健全，案例庫(kù)尚不充實(shí)，案例對(duì)裁判統(tǒng)一性的指導(dǎo)作用十分有限，裁判個(gè)案的法律適用不統(tǒng)一問(wèn)題未能獲得有效解決。

審級(jí)制度部分失靈。貫徹司法責(zé)任制所要求的審判在法院內(nèi)部的相對(duì)獨(dú)立，也包括上下級(jí)法院之間的審級(jí)獨(dú)立。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的個(gè)案監(jiān)督，應(yīng)通過(guò)法律程序上審級(jí)監(jiān)督實(shí)施。其宏觀的對(duì)下的監(jiān)督管理，則主要通過(guò)下發(fā)司法政策性文件、會(huì)議指導(dǎo)、案例指導(dǎo)等方式進(jìn)行。早在2012年，最高人民法院就下發(fā)《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》，要求嚴(yán)格執(zhí)行審級(jí)制度，廢除內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)于重大、疑難、復(fù)雜以及具有典型意義案件，可移送上級(jí)法院審理或由上級(jí)法院提審。該文件意圖解決上下級(jí)法院關(guān)系行政化問(wèn)題，然而，卻長(zhǎng)期未能有效執(zhí)行。這在過(guò)去司法行政化的情境中，尚可理解，但司法責(zé)任制改革后，審級(jí)獨(dú)立的問(wèn)題卻未相應(yīng)獲得解決，下級(jí)法院直接的、變相的內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告大體上依然如故。上級(jí)法院法官常通過(guò)聽(tīng)一聽(tīng)匯報(bào)（有時(shí)也翻閱案卷），但并未親身經(jīng)歷程序全面審查事實(shí)，就發(fā)表指導(dǎo)意見(jiàn)，這些意見(jiàn)往往被下級(jí)法院奉為“尚方寶劍”。這既違背司法規(guī)律，破壞兩審終審制，損害當(dāng)事人權(quán)利，又導(dǎo)致司法責(zé)任不明和責(zé)任不落實(shí)，損害了司法責(zé)任制。

院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理所存在的上述問(wèn)題，對(duì)審判質(zhì)效產(chǎn)生了一定影響。司法責(zé)任制改革后，部分法院審判質(zhì)效數(shù)據(jù)出現(xiàn)了較大波動(dòng)。突出表現(xiàn)于案件的改判和發(fā)回重審數(shù)據(jù)，即“改發(fā)率”的變化。有學(xué)者調(diào)查了司法責(zé)任制改革后的審判質(zhì)效，發(fā)現(xiàn)案件發(fā)改率上升具有一定的普遍性。以重慶四中院為例，2013年案件改發(fā)率為7.27%，2014年猛增到15.59%，2015年繼續(xù)上升到18.52%。辦案的質(zhì)量和效率是檢驗(yàn)改革成敗的直接標(biāo)準(zhǔn)，而發(fā)改率又是衡量審判質(zhì)量和效率的重要指標(biāo)。受各種因素影響，發(fā)改率有小幅波動(dòng)是正常的。但如上升幅度較大，又有一定的普遍性，就需要關(guān)注和應(yīng)對(duì)。我們分析認(rèn)為，這種現(xiàn)象與司法責(zé)任制改革后案件質(zhì)量保障措施不足，包括院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的缺位有關(guān)。司法責(zé)任制改革后，一方面是一審法官自行裁判，法律適用的統(tǒng)一性較之過(guò)去有所下降，另一方面，二審法官自主意識(shí)及司法責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)法律的理解與適用較之以前可能更為保守。同時(shí)，二審法官基于對(duì)辦案時(shí)間精力和審判責(zé)任承擔(dān)的考慮，容易趨向于將可能有問(wèn)題的案件發(fā)回重審，由此導(dǎo)致改發(fā)率升高。在這個(gè)過(guò)程中，由于取消裁判文書(shū)審批，限制院庭長(zhǎng)案件審核權(quán)，院庭長(zhǎng)對(duì)案件裁判了解程度有限，監(jiān)督難以實(shí)施，而且質(zhì)效管理的其他措施效用不足，也是部分案件存在審判質(zhì)量瑕疵，導(dǎo)致發(fā)改率上升的重要原因。

三、正確認(rèn)識(shí)和處理改革推進(jìn)中司法邏輯與行政邏輯的矛盾

在實(shí)施司法責(zé)任制后，部分法院的審判監(jiān)督管理方法不足、力度不夠，審判質(zhì)效受到一定程度的影響，這種狀況應(yīng)當(dāng)引起我們的關(guān)注。而值得注意的深層次問(wèn)題，是上述現(xiàn)象背后的法院審判活動(dòng)中司法邏輯與行政邏輯的矛盾。

司法邏輯，即由“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”這一原則所體現(xiàn)的判斷性、親歷性、獨(dú)立性、審裁統(tǒng)一性及其責(zé)任機(jī)制;而行政邏輯，即對(duì)審判活動(dòng)的行政控制。最為直接的是院庭長(zhǎng)利用行政管理權(quán)所實(shí)施的個(gè)案事中監(jiān)督，而案件質(zhì)量評(píng)查、審判績(jī)效考核的事后評(píng)價(jià)監(jiān)督與管理，其實(shí)施方式和效能也體現(xiàn)行政管控要素。

司法責(zé)任制改革，必然意味著對(duì)審判行政管控的弱化，即司法行政化因素的減弱。這勢(shì)必使法院原有的一些實(shí)施質(zhì)量管控的行政化措施失效，加之貫徹責(zé)任制的影響，審判質(zhì)效數(shù)據(jù)出現(xiàn)某種程度的波動(dòng)應(yīng)屬較為正常的現(xiàn)象。即使出現(xiàn)這些情況，我們也應(yīng)當(dāng)看到，過(guò)去那種司法行政化的運(yùn)行機(jī)制，一線不行就加強(qiáng)二線的業(yè)務(wù)邏輯，院庭長(zhǎng)發(fā)號(hào)施令甚至越俎代庖的管理方式，不符合司法規(guī)律，不利于司法公正和法院建設(shè)，雖然有時(shí)也有一時(shí)管理功效，但總體效能看無(wú)異于“飲鴆止渴”。而推行司法責(zé)任制的改革，使審判活動(dòng)體現(xiàn)司法邏輯、符合司法規(guī)律，有利于案件總體質(zhì)效的提高，也使“法院像法院，法官像法官”，有利于法院的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)及法官隊(duì)伍建設(shè)。而從實(shí)際效果看，也正是如此。改革以來(lái)的案件質(zhì)量與法院建設(shè)在整體上受到社會(huì)與業(yè)界的確認(rèn)，司法責(zé)任制改革受到法院內(nèi)外的肯定。因此，我們不能因?yàn)楦母镏谐霈F(xiàn)的某些問(wèn)題而動(dòng)搖，不能回到過(guò)去那種“收收、放放”的惡性循環(huán)，而應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖地繼續(xù)推動(dòng)改革，落實(shí)司法責(zé)任制。

在我國(guó)整體管理體制的行政化而且權(quán)力高度集中的態(tài)勢(shì)下，堅(jiān)持司法的職業(yè)化和審判權(quán)行使的專(zhuān)業(yè)性，落實(shí)司法責(zé)任制而且持之以恒，實(shí)際上是有相當(dāng)難度的。司法邏輯與行政邏輯的矛盾，正是法院工作中的基本矛盾，也是落實(shí)司法責(zé)任制所遇到的主要矛盾。按照中央要求和改革部署，落實(shí)司法責(zé)任制，就必須抑制司法行政化傾向，堅(jiān)持審判權(quán)的主導(dǎo)性，保障審判權(quán)核心價(jià)值和基本范圍不受損害。審判監(jiān)督管理權(quán)，是衍生、從屬于審判權(quán)的輔助性權(quán)能，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)監(jiān)督管理而妨礙審判權(quán)的正當(dāng)行使，更不能超越審判權(quán)或取代審判權(quán)。因此要求審判監(jiān)督管理權(quán)的運(yùn)行，應(yīng)堅(jiān)持以審判權(quán)為中心，努力遵循審判活動(dòng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)審判監(jiān)督管理的科學(xué)化和正當(dāng)性。

從上述問(wèn)題分析中我們也應(yīng)看到，司法責(zé)任制改革不能孤立推進(jìn)，而應(yīng)當(dāng)注意與之相適應(yīng)的“綜合配套改革”。如分類(lèi)管理及司法員額制的適當(dāng)推進(jìn)、法官履職保障機(jī)制的強(qiáng)化、法院審判監(jiān)督管理方式方法的改革，以及法院信息化及大數(shù)據(jù)建設(shè)水平的提升等。這些綜合配套改革措施，正是司法責(zé)任制貫徹的基礎(chǔ)和條件，也是司法責(zé)任制取得良好效果的必要保障。尤其是保障法官素質(zhì)和能力的制度措施。法官素質(zhì)不高，即使已進(jìn)入員額，但責(zé)任所托非人，難以對(duì)案件做合理判斷與正確裁決，責(zé)任制無(wú)法有效推行并取得成效。

在認(rèn)識(shí)到司法責(zé)任制制度價(jià)值的同時(shí)，也應(yīng)注意，目前實(shí)施的司法責(zé)任制，仍然受中國(guó)司法的現(xiàn)實(shí)條件所制約。因此無(wú)論法律人及法學(xué)學(xué)者的主觀愿望如何，當(dāng)前條件下，還不能不對(duì)審判活動(dòng)實(shí)施一定程度、特定方式的行政控制，以貫徹國(guó)家政策，保障案件質(zhì)量。

制約司法責(zé)任制實(shí)施的主要因素，可概括為三個(gè)方面。一是“主體制約”，即審判主體——法官狀況的制約。對(duì)此，應(yīng)注意分類(lèi)管理與員額制改革成效的有限性。因?yàn)榉诸?lèi)管理與員額制，仍然是在現(xiàn)有審判人員中進(jìn)行遴選，即使進(jìn)入員額的法官，較為優(yōu)秀的仍然是少數(shù)，相當(dāng)一部分素質(zhì)不高。而且，整體性法官保障制度的不足，也難以養(yǎng)成合格法官隊(duì)伍。而這些年來(lái)，包括實(shí)施責(zé)任制、員額制改革以來(lái)，骨干法官流失問(wèn)題十分嚴(yán)重，法官整體素質(zhì)并未獲得改善，甚至出現(xiàn)局部下滑。在這種情況下，不能不以某種行政控制，來(lái)管控某些審判行為并保障案件基本質(zhì)量。二是“客體制約”，是指少量案件具有特殊性。如復(fù)雜、疑難且有較大社會(huì)影響的案件

;某些案件，如高級(jí)干部的腐敗案件，有較強(qiáng)的政治性并與干部管理體制緊密聯(lián)系;某些案件，其司法活動(dòng)需充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)時(shí)之國(guó)家政策要求。如2018年初開(kāi)展的“掃黑除惡”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)中的案例等。對(duì)這些較為特殊的案件，按照現(xiàn)在的司法體制與司法政策的要求，需要某種具有特殊性的辦案管控措施。三是司法責(zé)任機(jī)制制約。嚴(yán)格地講，司法責(zé)任制主要是法院內(nèi)部個(gè)案辦理的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，屬于微觀責(zé)任機(jī)制。而在國(guó)家管理層面的宏觀機(jī)制中，法院是以其整體并以院長(zhǎng)為代表向國(guó)家及執(zhí)政黨負(fù)責(zé)。由此，在某種程度上實(shí)際形成了所謂“權(quán)力在法官，責(zé)任在法院，壓力在院長(zhǎng)”的責(zé)任機(jī)制錯(cuò)位現(xiàn)象。就外部性而論，責(zé)任在法院而非法官個(gè)人。由法律機(jī)制看，憲法、法律是以法院為權(quán)力主體，確認(rèn)“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)”的原則;而政治責(zé)任機(jī)制，也是以法院及其負(fù)責(zé)人為責(zé)任主體。因此，審判責(zé)任即保障審判質(zhì)效的壓力必然加之于院長(zhǎng)及其行政下屬。院庭長(zhǎng)對(duì)審判質(zhì)量的行政控制，由此形成必要，而且獲得某種正當(dāng)性。不過(guò)，這種行政控制仍然需要采取適當(dāng)方式，不得逾越審判權(quán)保障底線。即以行政權(quán)為主要基礎(chǔ)的審判監(jiān)督管理， 與體現(xiàn)司法權(quán)特征的審判活動(dòng)， 彼此之間需設(shè)立相對(duì)合理的界限并實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

四、加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理的原則和要求

加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理，關(guān)鍵在于創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制。如李少平大法官所稱(chēng)：“去行政化不是去管理監(jiān)督，但強(qiáng)化監(jiān)督管理，并不是要再繞回案件請(qǐng)示審批的老路子上去，而是要以變應(yīng)變、以新應(yīng)新，適應(yīng)新型審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制要求，創(chuàng)新監(jiān)督管理機(jī)制?！?/p>

（一）構(gòu)建服務(wù)保障型監(jiān)督管理

推行司法責(zé)任制之前的審判監(jiān)督管理，因整體上強(qiáng)調(diào)院庭長(zhǎng)的審判管理權(quán)，重視“層級(jí)管理”，而具有較為明顯的科層制特征。實(shí)行司法責(zé)任制，必然要求審判監(jiān)督管理方法的模式轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型，可以概括為構(gòu)建“服務(wù)保障型”審判監(jiān)督管理。即審判監(jiān)督管理應(yīng)服務(wù)審判活動(dòng)，保障審判權(quán)行使，保障審判質(zhì)量和效率，以該性質(zhì)和宗旨來(lái)設(shè)定監(jiān)督管理的方式與方法。

這種轉(zhuǎn)型的具體要求：一是努力發(fā)揮服務(wù)于審判的作用?！皩徟泄芾硎菍徟谢顒?dòng)中產(chǎn)生并服務(wù)于審判活動(dòng)的管理行為，審判管理權(quán)應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于審判權(quán)?！蓖菩兴痉ㄘ?zé)任制后，審判監(jiān)督管理更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其服務(wù)審判的功能。無(wú)論是審判管理部門(mén)，還是其他具有監(jiān)督管理功能的機(jī)構(gòu)，均應(yīng)堅(jiān)持“以審判為中心”，服務(wù)于審判工作。即使是體現(xiàn)行政性縱向關(guān)系的院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督管理，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)其服務(wù)作用。這種服務(wù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先是審判信息服務(wù)。包括類(lèi)案信息（判例、學(xué)說(shuō)等）推送;提示案件背景信息，幫助合議庭及獨(dú)任法官全面了解案件情況;提供信息，協(xié)助對(duì)某些敏感和受社會(huì)關(guān)注案件進(jìn)行效果預(yù)判等。為審判法官提供全面、有效的案件相關(guān)信息，為法官正確判斷和處理案件提供必要資訊條件，是審判服務(wù)最重要的內(nèi)容。其次是審判事務(wù)服務(wù)。審判管理應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)審判事務(wù)分擔(dān)、調(diào)整，協(xié)助審判法官正當(dāng)、高效地進(jìn)行審判活動(dòng)。如將司法鑒定、公告、法律文書(shū)送達(dá)等法院對(duì)外的審判事務(wù)性工作，集中由專(zhuān)門(mén)的審判管理部門(mén)完成，以減輕法官工作負(fù)擔(dān)，同時(shí)增強(qiáng)工作專(zhuān)業(yè)化程度。

二是注意發(fā)揮對(duì)審判權(quán)行使及審判質(zhì)量和效率的保障功能。在行政邏輯十分強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)行體制中，依循司法責(zé)任制，有效保障審判權(quán)行使，始終是審判監(jiān)督管理需要重視的問(wèn)題。為此，要求審判監(jiān)督管理權(quán)的行使要嚴(yán)格控制在《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》確定的范圍內(nèi);要求院庭長(zhǎng)對(duì)沒(méi)有參加審理的案件，除參加專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)外，不得發(fā)表傾向性意見(jiàn)，不得直接否定或改變合議庭意見(jiàn)。同時(shí)要求院庭長(zhǎng)全部管理和監(jiān)督活動(dòng)要記錄在辦公平臺(tái)上，實(shí)行全程留痕。另一方面，為保障審判質(zhì)量和效率，院庭長(zhǎng)對(duì)應(yīng)監(jiān)督管理事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)切實(shí)負(fù)責(zé)，要克服目前一些院庭長(zhǎng)不愿管、不敢管的問(wèn)題，對(duì)需監(jiān)督的案件進(jìn)行有效監(jiān)督，而不能放任不管。

（二）發(fā)展精準(zhǔn)化監(jiān)督管理

通過(guò)監(jiān)督管理保障審判質(zhì)量效率，在監(jiān)督管理方式轉(zhuǎn)型的同時(shí)，要注重于提高監(jiān)督管理水平，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化的監(jiān)督管理。精準(zhǔn)化的具體要求主要包括：其一，監(jiān)督管理案件范圍以及監(jiān)督內(nèi)容的準(zhǔn)確界定。由此防止擴(kuò)大行政干預(yù)范圍，損害司法責(zé)任制，同時(shí)在嚴(yán)格界定范圍的基礎(chǔ)上，就應(yīng)監(jiān)督的案件和案內(nèi)事項(xiàng)保持監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效益。其二，主要的審判監(jiān)督管理制度趨于細(xì)致精密。如對(duì)院庭長(zhǎng)個(gè)案監(jiān)督、流程管理、質(zhì)量評(píng)查、績(jī)效評(píng)估等主要的審判監(jiān)督管理措施，應(yīng)根據(jù)改革的要求與法院的實(shí)際，在總結(jié)過(guò)去的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在制度設(shè)計(jì)上更為合理、細(xì)致，以利于操作。其三，實(shí)際操作中對(duì)不同價(jià)值及相關(guān)約束條件的適當(dāng)權(quán)衡并把握好界限。司法責(zé)任制與審判監(jiān)督管理并行，實(shí)踐中司法邏輯與行政邏輯的矛盾將不可避免，保障審判權(quán)行使與保障審判質(zhì)量效率有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生沖突。審判監(jiān)督管理的精準(zhǔn)化，要求做出適當(dāng)?shù)睦鏅?quán)衡與矛盾協(xié)調(diào)，同時(shí)能夠根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)調(diào)整監(jiān)督管理措施，以最大限度地實(shí)現(xiàn)審判的公正和效率。其四，通過(guò)精準(zhǔn)化的監(jiān)督管理，促進(jìn)審判資源的動(dòng)態(tài)優(yōu)化配置，推動(dòng)質(zhì)效指標(biāo)的改善。法院的審判監(jiān)督管理須及時(shí)回應(yīng)審判需求。尤其在審判案件體量大的情況下，更應(yīng)注意根據(jù)案件數(shù)量變化和審判質(zhì)效變化情況適時(shí)調(diào)整審判資源配置。例如，通過(guò)對(duì)收結(jié)案情況的條線分析，及時(shí)調(diào)整配置審判資源，包括業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)類(lèi)型調(diào)整，以及院內(nèi)審判人員調(diào)整，避免忙閑不均，促進(jìn)人案匹配。同時(shí)，審判監(jiān)督管理還應(yīng)根據(jù)質(zhì)效指標(biāo)數(shù)據(jù)變化，及時(shí)調(diào)整關(guān)注重心，發(fā)揮指導(dǎo)功能，促進(jìn)審判質(zhì)效優(yōu)化。

（三）區(qū)別普通案件與特殊案件，防止以“權(quán)變”害“常經(jīng)”

對(duì)不同類(lèi)型案件采取不同的司法方式和策略，這是司法的基本原理。而在我國(guó)目前的體制與社會(huì)條件下，貫徹司法責(zé)任制，同時(shí)實(shí)行對(duì)特殊個(gè)案的審判監(jiān)督管理，一定要注意一個(gè)問(wèn)題，既不能否定對(duì)特殊案件的特殊應(yīng)對(duì)需要，又不能因此而沖擊司法責(zé)任制。這實(shí)際上是一個(gè)司法的“常經(jīng)”與“權(quán)變”的關(guān)系。為此，需要在承認(rèn)司法意識(shí)、司法管道、司法方法、司法責(zé)任有區(qū)別的基礎(chǔ)上，建立不同的司法應(yīng)對(duì)系統(tǒng)，保障此類(lèi)案件特殊的司法需要，同時(shí)維系普通案件的審理秩序和責(zé)任機(jī)制。因此，對(duì)重大復(fù)雜疑難敏感等符合個(gè)案監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的特殊個(gè)案，需建立專(zhuān)門(mén)的管理平臺(tái)，明確此類(lèi)案件的發(fā)現(xiàn)、監(jiān)督啟動(dòng)與審判監(jiān)督管理的特別程序。否則，混淆兩類(lèi)案件，責(zé)任意識(shí)就會(huì)模糊，司法責(zé)任制改革就可能前功盡棄。

（四）實(shí)現(xiàn)審判信息對(duì)稱(chēng)

在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、司法等活動(dòng)中，一些成員擁有其他成員無(wú)法擁有的信息，由此造成信息不對(duì)稱(chēng)，并影響決策的合理性與有效性。審判監(jiān)督管理中的信息不對(duì)稱(chēng)，主要是指審判監(jiān)督管理主體與審判主體享有不同的信息量，前一主體對(duì)一線審判情況未充分了解，同時(shí)，后一主體對(duì)個(gè)案的部分非顯在信息、類(lèi)案信息，以及審判的整體狀況等又未充分掌握。而審判管理的基本功能，就是要實(shí)現(xiàn)審判信息對(duì)稱(chēng)，使相關(guān)信息在法院審判主體和審判監(jiān)督管理主體之間交流融通，以充分利用審判資源，提高審判質(zhì)效。其功能之一方面，是使審判監(jiān)督管理者掌握足夠的審判一線信息，為精準(zhǔn)化的監(jiān)督管理提供條件;另一方面，是為審判者提供支持審判所需案件信息，如案件背景信息、類(lèi)案裁判、法規(guī)法理等。工作內(nèi)容和步驟如下：

第一步是構(gòu)建審判信息平臺(tái)，提供相關(guān)信息的收集、創(chuàng)造、交換、使用和反饋的基礎(chǔ)和框架。亦即建設(shè)所有個(gè)案審判信息實(shí)時(shí)生成的網(wǎng)上辦案系統(tǒng)及數(shù)據(jù)中心（含“大數(shù)據(jù)”）。在此平臺(tái)上，嵌入審判監(jiān)督管理功能模塊，并設(shè)置監(jiān)督管理平臺(tái)，使之能夠整合審判信息，實(shí)現(xiàn)審判資源及資訊的合理配置與分布，實(shí)現(xiàn)程序管理和個(gè)案監(jiān)督功能并全程留痕。第二步是收集整理信息。包括實(shí)時(shí)收集信息并進(jìn)行綜合分析，加強(qiáng)數(shù)據(jù)中心建設(shè)，集中那些分散存在的審判信息，包括本院的案件信息（小數(shù)據(jù)），以及各級(jí)法院有關(guān)典型案例和類(lèi)型化案件法律適用等信息（大數(shù)據(jù)）。數(shù)據(jù)中心應(yīng)加強(qiáng)對(duì)紛繁復(fù)雜的審判信息包括審判資源配置信息進(jìn)行梳理和分析，并形成邏輯清晰、便于使用的信息管理模式。第三步是利用并進(jìn)一步生成信息。院庭長(zhǎng)、審判法官等審判活動(dòng)主體，根據(jù)個(gè)案辦理及監(jiān)督需要在審判信息平臺(tái)獲取相關(guān)信息，使用時(shí)又將審判活動(dòng)及審判監(jiān)督管理活動(dòng)信息及時(shí)反饋到數(shù)據(jù)中心。第四步是通過(guò)信息融通進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息對(duì)稱(chēng)。在審判信息生成、集聚、創(chuàng)造、使用的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，審判主體與審判監(jiān)督管理主體之間交互作用和互動(dòng)，并通過(guò)專(zhuān)門(mén)的審判管理工作，形成審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析、審判質(zhì)效指標(biāo)統(tǒng)計(jì)評(píng)估、案件質(zhì)量評(píng)查通報(bào)、類(lèi)案審判指導(dǎo)意見(jiàn)、典型個(gè)案分析與推薦等信息成果，為院庭長(zhǎng)在審判資源配置、審判流程管理和質(zhì)量控制上的決策與安排提供條件，為法官的個(gè)案及類(lèi)案審判提供參考，充分實(shí)現(xiàn)審判信息對(duì)稱(chēng)。而“智慧法院”建設(shè)，包括大數(shù)據(jù)的建設(shè)和運(yùn)用、人工智能包括類(lèi)案智能推送等輔助手段的進(jìn)入，可為加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)審判信息對(duì)稱(chēng)提供必要條件。

（五）形成差別化監(jiān)督管理

審判監(jiān)督管理的原則、范圍、基本方式和要求，已由最高人民法院關(guān)于指導(dǎo)司法責(zé)任制改革及規(guī)范審判監(jiān)督管理的文件予以明確，但具體的操作模式和方法，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各個(gè)法院的實(shí)際情況確定。因?yàn)榉ㄔ簩蛹?jí)不同，其審判及審判指導(dǎo)功能有區(qū)別;不同地區(qū)的法院，案件類(lèi)型與體量、審判主體條件、客觀條件與環(huán)境等影響審判監(jiān)督管理的因素有區(qū)別。因此，需要在遵循司法責(zé)任制改革的基本原則和制度要求的前提下，設(shè)置與推行有差別的審判監(jiān)督管理。例如，前述司法邏輯與行政邏輯的運(yùn)行關(guān)系，在辦理一審案件的基層法院，應(yīng)當(dāng)更加強(qiáng)調(diào)遵循司法責(zé)任制的內(nèi)在邏輯。而在集中辦理大要案件、疑難和新類(lèi)型案件的中級(jí)法院，則可能適當(dāng)加強(qiáng)個(gè)案審判監(jiān)督。但同時(shí)也應(yīng)注意，中級(jí)法院的審判人員的整體素質(zhì)優(yōu)于基層法院，審判監(jiān)督管理的方式方法，則可能需要有別于基層法院。如更多采用提示、引導(dǎo)等更為軟性的方法?？傮w而論，發(fā)達(dá)地區(qū)法院審判條件包括主體條件及審判的軟硬件條件較好，同時(shí)案件體量大、類(lèi)型復(fù)雜，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)審判條件通常相對(duì)較弱，案件類(lèi)型也相對(duì)簡(jiǎn)單，司法傳統(tǒng)中的行政元素較重。因此，不同地區(qū)法院，可根據(jù)不同主客觀因素調(diào)整監(jiān)督管理方法，以符合本院實(shí)際，保障審判質(zhì)效。尤其值得注意的是，法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不同，監(jiān)督管理方式也應(yīng)不同。例如，為推進(jìn)司法責(zé)任制，有的法院實(shí)行大部制，已經(jīng)使審判庭建制虛化，監(jiān)督管理當(dāng)然應(yīng)隨之趨于“扁平化”方式。

五、加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理的主要舉措

（一）加強(qiáng)和改善院庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督管理

法院的審判監(jiān)督管理，包括審判管理部門(mén)等監(jiān)督管理部門(mén)以專(zhuān)管職能為基礎(chǔ)的橫向監(jiān)督管理，與院庭長(zhǎng)以行政管理權(quán)為基礎(chǔ)的縱向監(jiān)督管理兩種基本類(lèi)型。鑒于司法責(zé)任制改革后出現(xiàn)的監(jiān)督不力及審判質(zhì)效波動(dòng)，加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理，是當(dāng)前加強(qiáng)和改善審判監(jiān)督管理工作的重心。為此需要注意以下幾點(diǎn)：

1.細(xì)化院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理的范圍與職責(zé)

在最高人民法院關(guān)于司法責(zé)任制和審判監(jiān)督管理文件的框架基礎(chǔ)上，細(xì)分院庭長(zhǎng)的監(jiān)督范圍，細(xì)化監(jiān)督職責(zé)與方法。以保障監(jiān)督合理有據(jù)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)不同主體監(jiān)督內(nèi)容的銜接，形成適合本院情況的院庭長(zhǎng)監(jiān)督管理模式。就職責(zé)細(xì)分，基于不同的職權(quán)和責(zé)任以及法院制度安排，應(yīng)當(dāng)明確正副職區(qū)別及院、庭區(qū)別。法院院長(zhǎng)承擔(dān)監(jiān)督管理的主要責(zé)任，因此，應(yīng)負(fù)責(zé)法院層面重要的審判監(jiān)督管理，主要包括：其一，依法啟動(dòng)審判委員會(huì)程序并主持討論;其二，依法對(duì)審判人員回避、罰款、拘留等重要程序事項(xiàng)和強(qiáng)制措施做出審核決定;其三，監(jiān)督發(fā)現(xiàn)法官的違法審判行為或者相關(guān)線索，啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查;其四，決定組成合議庭包括審判委員會(huì)委員合議庭，審理特別重大、疑難、復(fù)雜案件等。

副院長(zhǎng)協(xié)助院長(zhǎng)實(shí)施審判監(jiān)督管理，經(jīng)院長(zhǎng)授權(quán)，可行使院長(zhǎng)的監(jiān)督管理職權(quán)。在日常監(jiān)督管理工作中，其職責(zé)主要包括：其一，依法對(duì)審判過(guò)程中的保全、扣除審限法定事由等一般程序事項(xiàng)做出審核決定;其二，擔(dān)任審判長(zhǎng)審理重大、疑難、復(fù)雜案件;其三，組織開(kāi)展庭審評(píng)查和裁判文書(shū)評(píng)查;其四，對(duì)合議庭提出的疑難復(fù)雜問(wèn)題提出參考意見(jiàn)和建議;其五，決定和安排專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論案件;其六，召集跨業(yè)務(wù)庭審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議研究類(lèi)型案件裁判尺度;其七，對(duì)審判委員會(huì)討論決定案件的裁判文書(shū)制作進(jìn)行指導(dǎo);其八，發(fā)現(xiàn)法官在辦理案件中存在違法審判行為或者相關(guān)線索，及時(shí)報(bào)告院長(zhǎng)。

庭長(zhǎng)的主要監(jiān)督職責(zé)包括：其一，監(jiān)督審判流程節(jié)點(diǎn)的案件辦理情況;其二，召集業(yè)務(wù)庭內(nèi)審判長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議及專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議研究類(lèi)案裁判尺度及個(gè)案法律適用問(wèn)題;其三，協(xié)助分管院領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展庭審評(píng)查和裁判文書(shū)評(píng)查;其四，發(fā)現(xiàn)法官在辦理案件中存在違法審判行為或者相關(guān)線索，及時(shí)報(bào)告院長(zhǎng)。

2.建立重大疑難復(fù)雜敏感案件的臺(tái)賬制度

建立臺(tái)賬，是對(duì)需實(shí)施個(gè)案監(jiān)督的特殊案件的一種可選監(jiān)督管理方式。其意義在于建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的管理平臺(tái)，通過(guò)常規(guī)性、規(guī)范化、痕跡清晰的信息系統(tǒng)，保障對(duì)這些案件監(jiān)督管理的正當(dāng)性與有效性。同時(shí)，亦可實(shí)現(xiàn)前述特殊案件應(yīng)對(duì)機(jī)制與普通案件程序適當(dāng)分離，以防止“權(quán)變”沖擊“常經(jīng)”，損害司法責(zé)任制。

建立重大疑難復(fù)雜敏感案件的臺(tái)賬，就是通過(guò)特定的識(shí)別機(jī)制，使此類(lèi)案件進(jìn)入專(zhuān)門(mén)案件管理平臺(tái)，并實(shí)行專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督管理程序。臺(tái)賬制度，要求院庭長(zhǎng)對(duì)特殊個(gè)案的監(jiān)督管理，需依托臺(tái)賬進(jìn)行，未進(jìn)入臺(tái)賬的案件不得納入個(gè)案監(jiān)督。建立臺(tái)賬制度，首先應(yīng)完善案件識(shí)別機(jī)制。為此，需要明確識(shí)別的管道、責(zé)任及方法。發(fā)現(xiàn)特殊案件的管道與責(zé)任，大致可以分為法官辦案中發(fā)現(xiàn)，相關(guān)職能部門(mén)在接待處理信訪、上級(jí)交督辦、輿情處理中發(fā)現(xiàn)，以及院庭長(zhǎng)通過(guò)各種渠道發(fā)現(xiàn)，為此需確定這三類(lèi)主體的發(fā)現(xiàn)與處理責(zé)任。為有效識(shí)別此類(lèi)案件，各法院可根據(jù)本院審級(jí)及審判監(jiān)督管理制度明確識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。如案件的重大性，可主要以案件性質(zhì)、金額、刑期等為判斷標(biāo)志;復(fù)雜疑難性，除考慮案件事實(shí)與法律關(guān)系多重性外，可主要以意見(jiàn)分歧性（包括內(nèi)部分歧與外部意見(jiàn)沖突等）為標(biāo)志;社會(huì)影響及敏感性，可主要以黨委政府的關(guān)注、網(wǎng)絡(luò)與一般社會(huì)輿情的反應(yīng)、案件利益所影響的社會(huì)面、案件的特殊性質(zhì)等為標(biāo)志。通過(guò)總結(jié)操作經(jīng)驗(yàn)，使此類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化且便于判斷，從而使符合標(biāo)準(zhǔn)的案件能夠順利進(jìn)入臺(tái)賬，及時(shí)納入監(jiān)督管理視域。

擬納入特殊案件監(jiān)督的案件，應(yīng)形成報(bào)告，層報(bào)分管院領(lǐng)導(dǎo)，再經(jīng)法官會(huì)議事前審查確認(rèn)或事后追認(rèn)。確認(rèn)后，處理程序做可如下安排：一是建立相應(yīng)個(gè)案臺(tái)賬。由審判管理辦公室建立相應(yīng)臺(tái)賬，并書(shū)面通知案件承辦法官。承辦法官在審判管理系統(tǒng)中應(yīng)錄入“疑難案件”等標(biāo)識(shí)信息。二是對(duì)合議庭報(bào)告等程序提出特殊要求。如在立案前、開(kāi)庭審理前，庭審結(jié)束后、合議庭評(píng)議后等程序節(jié)點(diǎn)，形成向院里的專(zhuān)門(mén)報(bào)告。對(duì)案件提交專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議討論，并視情況提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定提出具體要求。要求對(duì)裁判文書(shū)簽署及印發(fā)前提請(qǐng)分管院領(lǐng)導(dǎo)過(guò)目，對(duì)裁判文書(shū)上網(wǎng)提出具體要求。對(duì)案件執(zhí)行程序中的報(bào)告問(wèn)題作出要求。三是明確此類(lèi)案件的保障程序。如審判管理辦公室應(yīng)加強(qiáng)流程管理、監(jiān)督，保證院長(zhǎng)、分管院領(lǐng)導(dǎo)交辦事項(xiàng)的落實(shí);建立此類(lèi)案件的信息專(zhuān)報(bào)制度;對(duì)社會(huì)關(guān)注的敏感案件，明確輿情應(yīng)對(duì)方式方法;對(duì)案件監(jiān)督管理活動(dòng)的運(yùn)行，應(yīng)明確信息流轉(zhuǎn)及文檔保存方式，實(shí)現(xiàn)全程留痕;對(duì)發(fā)現(xiàn)、處置過(guò)程失職的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)責(zé)任。

但在制度安排與操作中，亦需注意貫徹司法責(zé)任制的基本要求，防止對(duì)審判實(shí)體問(wèn)題作行政指令，而應(yīng)采用制度允許的行政意見(jiàn)、法官會(huì)議、審判委員會(huì)機(jī)制等實(shí)施監(jiān)督。

（二）改善審判質(zhì)量監(jiān)督管理

審判質(zhì)量監(jiān)督管理，主要是指以案件質(zhì)量評(píng)查和績(jī)效考評(píng)的方式促進(jìn)審判質(zhì)量的改善。評(píng)查、考評(píng)制度的建立，“對(duì)保證案件的質(zhì)量與數(shù)量的統(tǒng)一，是有必要的，但必須科學(xué)合理，以免產(chǎn)生副作用，有礙司法公正?！睘榧訌?qiáng)和改善審判質(zhì)量監(jiān)督管理，應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.適當(dāng)加強(qiáng)評(píng)價(jià)主體的功能，避免“唯數(shù)據(jù)論”

審判質(zhì)量監(jiān)管，需要重視與質(zhì)效有關(guān)的各種客觀數(shù)據(jù)。但也要認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的局限：“審判活動(dòng)是一種高度智能化且包含廣泛政策與價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)，很難完全用數(shù)據(jù)進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量與評(píng)價(jià)，即使能夠客觀測(cè)量的部分，往往也只能顯示職能是否被充分執(zhí)行，而無(wú)法表明執(zhí)行的真正價(jià)值。”因此，在操作中應(yīng)當(dāng)注意兩點(diǎn)：一是重視客觀數(shù)據(jù)定量評(píng)價(jià)的同時(shí)，也應(yīng)重視相關(guān)評(píng)價(jià)主體所做的定性評(píng)價(jià)，克服實(shí)踐中一定程度的“唯數(shù)據(jù)論”，即質(zhì)效觀察的簡(jiǎn)單化傾向。尤其是涉及個(gè)案質(zhì)量與法官能力考評(píng)問(wèn)題，綜合各方意見(jiàn)的定性評(píng)價(jià)十分重要，它能較為準(zhǔn)確地說(shuō)明審判數(shù)據(jù)所不能說(shuō)明的問(wèn)題。二是重視數(shù)字本身話語(yǔ)作用的同時(shí)，亦應(yīng)實(shí)現(xiàn)與數(shù)據(jù)的對(duì)話，即對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入的分析，在此過(guò)程中，也為數(shù)據(jù)附加相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)信息。如分析數(shù)據(jù)形成的原因，須進(jìn)一步調(diào)查研究并獲得說(shuō)明原因的信息。從而使數(shù)據(jù)更有意義，更能發(fā)揮促進(jìn)審判質(zhì)效管理的功能。

2.引入外部評(píng)價(jià)，重視民眾的“獲得感”

目前法院的評(píng)查與考評(píng)工作，主要有兩種模式：一是內(nèi)部評(píng)價(jià)模式;二是內(nèi)評(píng)為主，適當(dāng)引入外部評(píng)價(jià)模式。但從總的情況看，重視和利用外部評(píng)價(jià)嚴(yán)重不足。其原因在于外部評(píng)價(jià)能力有限及不便操作

具體理由一是一般公眾對(duì)審判專(zhuān)業(yè)工作質(zhì)量的判斷力有限。二是民眾所體驗(yàn)的情況、獲知的信息有限，使得評(píng)價(jià)基礎(chǔ)片面。三是打輸官司的人基本不會(huì)滿意法官的判決，形成評(píng)價(jià)立場(chǎng)對(duì)立。四是外部評(píng)價(jià)的主觀性強(qiáng)，導(dǎo)致比較價(jià)值不足。（參見(jiàn)：洪磊，等.法官績(jī)效考核指標(biāo)體系臨的三重矛盾關(guān)系及其破解[G]∥成都市中級(jí)人民法院.當(dāng)代法官，2017（5）：32.）。然而，評(píng)價(jià)主體多元和適度社會(huì)化是案件質(zhì)效評(píng)估去行政化的重要舉措，也是體現(xiàn)司法評(píng)價(jià)規(guī)律的國(guó)際通行做法。如果外部評(píng)價(jià)缺位，難以避免質(zhì)效評(píng)價(jià)成為法院的“自說(shuō)自話”，難以克服長(zhǎng)期以來(lái)法院自我評(píng)價(jià)與社會(huì)公眾評(píng)價(jià)之間存在的較大反差。更為重要的是，難以體現(xiàn)司法的人民性，即“以人民為中心”，注重民眾對(duì)司法公正與效率的“獲得感”?？梢?jiàn)，注重外部評(píng)價(jià)，以民眾的感受和評(píng)價(jià)為司法評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，是體現(xiàn)我國(guó)司法性質(zhì)與宗旨的基本要求。因此，司法評(píng)價(jià)模式，應(yīng)當(dāng)實(shí)行社會(huì)公眾評(píng)價(jià)與法院內(nèi)部評(píng)價(jià)相結(jié)合。

為此，需要克服操作上的困難，有效地、較為全面地獲取民眾包括案件當(dāng)事人對(duì)司法的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)。具體而言，一是要求評(píng)估主體多元、信息來(lái)源較為廣泛。各院可根據(jù)自身情況，盡量將普通群眾、當(dāng)事人、律師、政府工作人員、法學(xué)教授、上級(jí)法院等作為評(píng)價(jià)主體，采取適當(dāng)措施保障有效獲得評(píng)價(jià)信息;二是注意有效獲取當(dāng)事人評(píng)價(jià)意見(jiàn)。當(dāng)事人直接接觸司法，感受最深。雖有上訴、申訴等程序管道表達(dá)其意愿，但法律程序功能有限，需要設(shè)置更為全面、有效的方法，較為準(zhǔn)確地獲取已經(jīng)經(jīng)歷了本院訴訟程序的各方當(dāng)事人的感受和意見(jiàn)，作為司法評(píng)價(jià)的常規(guī)性的重要信息來(lái)源。為此，可以考慮建立全覆蓋的“當(dāng)事人訴后評(píng)價(jià)制度;三是高度重視律師在訴訟中的評(píng)價(jià)、監(jiān)督作用。訴訟律師因其專(zhuān)業(yè)性及深入?yún)⑴c訴訟程序，最了解法院工作狀況也能夠較為專(zhuān)業(yè)地做出評(píng)價(jià)。因此，應(yīng)將律師作為重要的評(píng)價(jià)主體，搭建意見(jiàn)征詢平臺(tái)，探索建立專(zhuān)門(mén)的法官行為投訴制度;搭建學(xué)術(shù)互動(dòng)平臺(tái)，不定期召開(kāi)法官、律師共同參與的司法實(shí)務(wù)研討會(huì)。同時(shí)還可吸納律師參與糾紛調(diào)解等活動(dòng)，進(jìn)一步發(fā)揮律師對(duì)法院工作的輔助、評(píng)價(jià)和監(jiān)督作用;四是可視情況吸納獨(dú)立的第三方參與，以專(zhuān)業(yè)化評(píng)價(jià)方式，保證評(píng)價(jià)的中立性和信息的客觀性;五是注意評(píng)估方法多樣化。注意使用社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等多種評(píng)價(jià)、評(píng)估方式，定期、不定期了解社會(huì)大眾對(duì)法院審判的評(píng)價(jià)和滿意度。

3.弱化指標(biāo)考核，加強(qiáng)審判態(tài)勢(shì)分析

正確運(yùn)用審判質(zhì)效的評(píng)估結(jié)果，是加強(qiáng)和改善監(jiān)督管理的一個(gè)重要問(wèn)題。從目前情況和發(fā)展趨向看，需要注意“一抑”“一揚(yáng)”。所謂“一抑”，是指進(jìn)一步抑制直接或變相地將評(píng)價(jià)結(jié)果作為單位考核“排名”的依據(jù)。否則，難以避免“唯數(shù)據(jù)論”的簡(jiǎn)單化評(píng)價(jià)傾向，難以避免為爭(zhēng)“排名”而扭曲司法舉措和訴訟行為，妨礙司法公正，而且勢(shì)必加劇審級(jí)關(guān)系行政化進(jìn)而強(qiáng)化法院內(nèi)部層級(jí)管理行政化。同時(shí)也應(yīng)禁止將案件質(zhì)效評(píng)估等同于司法業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)及法官績(jī)效考核。注意發(fā)揮案件質(zhì)效評(píng)估的評(píng)價(jià)功能，弱化其“比”“考”作用。

所謂“一揚(yáng)”，是指加強(qiáng)審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析。“審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)是審判管理工作開(kāi)展的基礎(chǔ)和保證。準(zhǔn)確把握審判工作整體態(tài)勢(shì)，是各級(jí)人民法院審判委員會(huì)和院領(lǐng)導(dǎo)研判審判工作形勢(shì)、做出科學(xué)決策的前提?！卑讣|(zhì)效評(píng)估工作，應(yīng)加強(qiáng)審判態(tài)勢(shì)分析，以供法院領(lǐng)導(dǎo)和其他審判主體掌握審判情況與發(fā)展態(tài)勢(shì)，從而適當(dāng)確定應(yīng)對(duì)策略，合理調(diào)配審判資源。審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)主要包括兩個(gè)方面：一是案件發(fā)生、發(fā)展態(tài)勢(shì)，這是審判態(tài)勢(shì)分析的基礎(chǔ);二是審判活動(dòng)態(tài)勢(shì)，包括反映一定時(shí)期審判活動(dòng)的全部數(shù)據(jù)和分析資料。在確保指標(biāo)數(shù)據(jù)的客觀、全面的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析，從而發(fā)現(xiàn)案件發(fā)生、發(fā)展及審判工作趨勢(shì)，預(yù)判可能發(fā)生的問(wèn)題，全面、動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)掌控審判工作總體狀況，及時(shí)為法院宏觀決策及微觀指導(dǎo)提供依據(jù)。在此過(guò)程中，要充分運(yùn)用智慧法院建設(shè)成果，提升審判態(tài)勢(shì)分析能力。目前審判監(jiān)督管理的科技化，主要體現(xiàn)于實(shí)時(shí)公開(kāi)審判流程信息、便捷查閱電子卷宗等信息技術(shù)手段，今后的發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)的深度分析運(yùn)用。

（三）改善上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督管理

實(shí)踐中，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督除了在訴訟法上的審級(jí)監(jiān)督外，還應(yīng)實(shí)施“案例指導(dǎo)”、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)等監(jiān)督管理方式。此外，仍然要采取具有行政特征的“案件內(nèi)部請(qǐng)示”“發(fā)改案件溝通協(xié)調(diào)”方式。為改善上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督管理，目前需著重解決以下兩個(gè)問(wèn)題。

其一，改進(jìn)內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告制度。此項(xiàng)制度，即所謂“內(nèi)審制度”，曾倍受詬病，法院也力圖克服弊端，甚至曾擬以審理制度全面替代“內(nèi)審制度”，已如前述。但實(shí)踐證明“內(nèi)審”尚無(wú)法替代，此項(xiàng)“潛規(guī)則”在法院仍有生命力——即使在已經(jīng)實(shí)施司法責(zé)任制改革的情況下。因?yàn)樘厥獍讣厥夤芾淼闹贫任从韪靖淖?，法院上下?jí)之間行政化關(guān)系仍未完全消除，法院整體對(duì)外、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同加強(qiáng)的要求仍為法院維系其權(quán)威與公信力的現(xiàn)實(shí)需求，在這種情況下，“內(nèi)審制度”亦不可能絕跡。然而，無(wú)論是就程序公正，還是實(shí)體公正論，此項(xiàng)制度因?yàn)檫`背審判規(guī)律，破壞審級(jí)制度，而存在重大弊端。雖不能即時(shí)廢除，但仍須嚴(yán)格限制“內(nèi)審”范圍，同時(shí)改進(jìn)“內(nèi)審”程序。除最高法院已經(jīng)提出的要求外，為保障其公正性，建議加強(qiáng)“內(nèi)審”參與制度與內(nèi)審人員回避制度。

一是內(nèi)審參與制度。從“內(nèi)審”實(shí)踐看，審查結(jié)果與上級(jí)審法院對(duì)案件信息的充分掌握的程度關(guān)系較大，而“內(nèi)審”舉措就案件實(shí)體處理的主要弊端是“信息不對(duì)稱(chēng)”。下級(jí)法院通常對(duì)上報(bào)請(qǐng)示的案件帶有一定傾向性，上級(jí)法院參加內(nèi)審人員可能受其影響，而且復(fù)雜案件即使閱卷，因受案卷材料限制，也有一定局限性。尤其是刑事案件，案卷已經(jīng)被控訴方“做好”。因此，有時(shí)“內(nèi)審”不僅不能發(fā)揮審判公正的有效把關(guān)作用，反而可能被下級(jí)法院審判人員“當(dāng)槍使”。為了解決“信息不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題，建議實(shí)行一項(xiàng)制度：一旦案件“內(nèi)審”，即應(yīng)告知當(dāng)事人律師。一是說(shuō)明訴訟時(shí)間可能因此延長(zhǎng)

內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告時(shí)間不算審限，雖無(wú)法律依據(jù)，但系各級(jí)法院仿效最高法院所形成的實(shí)際做法。;二是允許律師向上級(jí)法院提出自己的訴訟意見(jiàn)。甚至允許可能承受不利裁判的一方向上級(jí)法院內(nèi)審人員直接說(shuō)明情況，包括參加上級(jí)法院情況匯報(bào)。由此避免上級(jí)法院“偏聽(tīng)偏信”。

二是內(nèi)審人員回避制度。目前的司法實(shí)踐中，上級(jí)法院內(nèi)審人員常常即為二審承辦人員。這一做法加劇二審虛化，鑄就“兩審變一審”，剝奪當(dāng)事人上訴權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)審人員及內(nèi)審合議庭在二審時(shí)回避制度。尤其要求內(nèi)審審查法官不能充當(dāng)二審承辦人或?qū)徟虚L(zhǎng)，否則二審基本喪失意義。如果違反這一規(guī)定，應(yīng)允許當(dāng)事人適用相關(guān)法律規(guī)范，請(qǐng)求相關(guān)審判人員回避。通過(guò)此項(xiàng)回避制度，維系內(nèi)審案件程序公正的底線，同時(shí)改善對(duì)此類(lèi)案件審判質(zhì)量的監(jiān)督管理。

其二，改善案件發(fā)改溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。上級(jí)法院對(duì)擬發(fā)回重審和改判的案件，與下級(jí)法院溝通協(xié)調(diào)，是目前在制度上被認(rèn)可的一種司法運(yùn)行機(jī)制。其意義在于了解相關(guān)信息，探討案件處理的適當(dāng)方式，同時(shí)也盡可能地減少不必要的發(fā)回重審和改判?，F(xiàn)行案件發(fā)改溝通協(xié)調(diào)機(jī)制總體上是有效的。但也存在某種程度的定位偏差與制度缺陷。所謂定位偏差，主要指現(xiàn)行溝通協(xié)調(diào)機(jī)制限于個(gè)案的處理，而未注意解決發(fā)回重審和改判案件中存在的普遍性問(wèn)題，因此應(yīng)建立發(fā)回重審和改判案件實(shí)踐問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、分析、成果應(yīng)用機(jī)制，以便預(yù)防并適當(dāng)應(yīng)對(duì)同類(lèi)問(wèn)題，從而進(jìn)一步發(fā)揮案件發(fā)改溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。為此，一是主要依據(jù)客觀數(shù)據(jù)，建立案件質(zhì)量定期通報(bào)制度。二是要設(shè)置總結(jié)提煉問(wèn)題機(jī)制，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。上級(jí)法院應(yīng)定期對(duì)發(fā)回重審和改判案件進(jìn)行分類(lèi)和總結(jié)，提煉出其中的問(wèn)題并形成分析報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，可定期舉行二審發(fā)回重審、改判案件質(zhì)量研討會(huì)，實(shí)施審判工作指導(dǎo)。三是加強(qiáng)調(diào)研力度，形成研究成果并普遍指導(dǎo)實(shí)踐。將發(fā)回重審和改判案件所呈現(xiàn)的類(lèi)型化法律問(wèn)題，例如類(lèi)案處置要求、事實(shí)認(rèn)定特點(diǎn)和方法、法律適用與司法政策把握等具有理論價(jià)值和實(shí)踐意義的問(wèn)題，通過(guò)調(diào)研形成應(yīng)用法學(xué)研究成果，普遍指導(dǎo)司法實(shí)踐。

發(fā)改機(jī)制的完善，主要指建立、完善二審發(fā)回重審和改判的申辯機(jī)制。為保證對(duì)一審案件質(zhì)量的公正評(píng)價(jià)，有效防止二審法院發(fā)改權(quán)濫用，可將少量具有一定特殊性的案件，采取特殊程序，再設(shè)置一道關(guān)口。主要是將應(yīng)歸入而未歸入司法統(tǒng)計(jì)發(fā)回重審改判原因“其他”項(xiàng)的案件納入申辯范圍。因?yàn)榇祟?lèi)案件的改發(fā)原因可能并非作為一般案件改發(fā)原因的“事實(shí)不清”“證據(jù)不足”或“法律適用不當(dāng)”“程序違法”等，而是有某些特別理由。該類(lèi)案件的一審法院享有特別申辯權(quán)利。即可通過(guò)提交申辯理由和證據(jù)等，向上級(jí)法院負(fù)責(zé)案件質(zhì)量評(píng)估的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)提出申辯。上級(jí)法院專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)針對(duì)申辯理由進(jìn)行審核，形成書(shū)面的支持或不予支持的意見(jiàn)，轉(zhuǎn)送二審合議庭審查，或報(bào)經(jīng)院長(zhǎng)提交審判委員會(huì)決定，從而形成對(duì)二審發(fā)回重審和改判的一種監(jiān)督制約。

（四）完善案例指導(dǎo)制度

發(fā)揮既決案件裁判的指導(dǎo)和約束作用，是維系裁判穩(wěn)定性和司法統(tǒng)一性的基本要求，也是在司法責(zé)任制改革后保障審判質(zhì)量的重要舉措。中國(guó)特色案例指導(dǎo)制度的預(yù)期功能包括法律規(guī)范功能、社會(huì)管理功能及溝通交流功能，其重要性不言而喻。但就當(dāng)前情況看，我國(guó)案例指導(dǎo)制度的建設(shè)與應(yīng)用還不能適應(yīng)審判實(shí)踐需要，存在較多問(wèn)題。如在案例形成機(jī)制上，案例的選取與撰寫(xiě)，無(wú)論是方法還是規(guī)則都不完善，指導(dǎo)性案例的形成仍具有一定程度的隨意性。而在案例應(yīng)用機(jī)制建設(shè)上，案例運(yùn)用程序、案例運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制、講評(píng)機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，均有待完善和加強(qiáng)，案例建庫(kù)問(wèn)題仍有大量工作可做。

但從總體情況而言，目前完善案例指導(dǎo)制度，亟待解決三個(gè)問(wèn)題：其一，增強(qiáng)案例效力。案例缺乏效力，就很難被應(yīng)用，判例指導(dǎo)制度也難以發(fā)揮其功效。我國(guó)實(shí)行成文法制度，未如英美法系國(guó)家，確認(rèn)“判例拘束力”。但這并不意味著判例全無(wú)約束效力。除了司法制度中已經(jīng)明確的對(duì)同一法律事實(shí)裁判的約束力外，還可以實(shí)行一種相對(duì)軟性的裁判約束力制度。即要求下級(jí)法院不得背離最高人民法院指導(dǎo)性案例;如果背離，則應(yīng)提交“背離判例報(bào)告”，闡述其理由，并提交司法審查。對(duì)高級(jí)法院發(fā)布的參考性判例，亦可實(shí)行“背離判例報(bào)告制度”。此舉不僅是為了維護(hù)指導(dǎo)案例權(quán)威，也是為了統(tǒng)一法律適用，還能在一定程度上督促審判法官主動(dòng)獲取案例信息并注重案例應(yīng)用。其二，案例識(shí)別機(jī)制的完善。案例指導(dǎo)作用，主要是同類(lèi)案例裁判理由對(duì)后續(xù)裁判的指導(dǎo)作用。但典型案例裁判理由即法律觀點(diǎn)的適用，有一定的前提條件，即必須識(shí)別案件事實(shí)要素及法律性質(zhì)的實(shí)質(zhì)同一，因此前判法律觀點(diǎn)可被適用。然而，司法實(shí)踐中不同案件的整體事實(shí)要素及法律性質(zhì)不可能完全同一，因此，“實(shí)質(zhì)同一”的識(shí)別與判定，是案例指導(dǎo)作用發(fā)揮最重要的環(huán)節(jié)。但從目前情況看，案例可適用性的識(shí)別，還處于一種個(gè)別化階段，即由審判法官個(gè)人判斷，缺乏一種有效的識(shí)別輔助和救濟(jì)機(jī)制。為此，可以考慮加強(qiáng)信息化的案例指導(dǎo)平臺(tái)建設(shè)、發(fā)揮法官助理的輔助作用、加強(qiáng)案件質(zhì)量評(píng)查中的案例適用評(píng)查等措施，完善案例識(shí)別機(jī)制。其三，加強(qiáng)判例庫(kù)建設(shè)。典型案例達(dá)到必要規(guī)模并形成體系，才能適應(yīng)審判實(shí)踐要求，保障法官有例可循，保證案例指導(dǎo)模式的運(yùn)行空間。從案例規(guī)模發(fā)展來(lái)看，僅依靠最高人民法院指導(dǎo)性案例顯然不夠，建議明確各個(gè)層級(jí)，不同主體發(fā)布的不同形式的案例的作用效力，確認(rèn)高級(jí)人民法院參考性案例一定程度的適用效力。同時(shí)，縮短案例發(fā)布周期，增加發(fā)布數(shù)量，盡早形成種類(lèi)完備的案例規(guī)模。同時(shí)加強(qiáng)智慧法院建設(shè)，形成方便檢索和應(yīng)用的案例庫(kù)。

（五）完善專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度

專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度，作為行政化質(zhì)量管控的替代機(jī)制之一，具有審判意見(jiàn)集思廣益、法律適用統(tǒng)一尺度，以及過(guò)濾審判委員會(huì)案件等功能，其制度價(jià)值應(yīng)當(dāng)肯定，但其實(shí)施效果尚待提升。為進(jìn)一步發(fā)揮制度功效，可在兩個(gè)方面予以改進(jìn)：其一，是規(guī)范其運(yùn)作。專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議作為審判咨議機(jī)制，沒(méi)有決策功能，也非必經(jīng)程序，因此實(shí)施中有一定靈活性。但靈活性過(guò)大，規(guī)范性不足，會(huì)妨礙制度發(fā)揮作用。因此，各地法院已經(jīng)形成一些具有適用價(jià)值的實(shí)施細(xì)則，對(duì)適用條件與時(shí)機(jī)、組織方式與主持者、會(huì)議準(zhǔn)備工作、會(huì)議討論與發(fā)言要求、會(huì)議記錄和檔案管理、會(huì)議成果應(yīng)用等做出規(guī)范，發(fā)揮了良好的作用。各地法院可以根據(jù)自身情況，借鑒其他法院的經(jīng)驗(yàn)，完善專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度。在操作規(guī)范上，尤有三點(diǎn)值得注意：一是問(wèn)題篩選和會(huì)議啟動(dòng)。為保障會(huì)議效能，不能有提議即啟動(dòng)，使合議庭過(guò)于依賴法官會(huì)議，而應(yīng)有一個(gè)審核機(jī)制，確認(rèn)問(wèn)題的疑難復(fù)雜程度，以及是否適合法官會(huì)議討論。這個(gè)審核，程序和內(nèi)容可以簡(jiǎn)化，可由院庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)，也可以由幾名資深法官負(fù)責(zé)。二是院庭長(zhǎng)不越位、不缺位。不越位，即防止院庭長(zhǎng)發(fā)言即“一錘定音”，形成變相的行政化;不缺位，是注意院庭長(zhǎng)發(fā)表意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)性和可適用性，同時(shí)，作為主持會(huì)議的院庭長(zhǎng)，要善于總結(jié)歸納，避免眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。三是注意專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議的宏觀指導(dǎo)功能。會(huì)議不僅討論個(gè)案，也要注意總結(jié)個(gè)案適用法律的普遍要求，同時(shí)發(fā)現(xiàn)審判工作中的傾向性問(wèn)題并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。

其二，是強(qiáng)化其效能。為強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)法官效能，可以采取以下措施。一是加強(qiáng)會(huì)前準(zhǔn)備，要求參會(huì)法官事前對(duì)問(wèn)題實(shí)質(zhì)、相關(guān)資訊心中有數(shù)。甚至可以根據(jù)情況，讓某些專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的法官重點(diǎn)知悉和思考。二是加強(qiáng)與案例指導(dǎo)制度的結(jié)合。要求提交問(wèn)題討論的法官應(yīng)重點(diǎn)準(zhǔn)備相關(guān)案例，還可根據(jù)本院情況，由可使用的信息化系統(tǒng)，以及審判管理部門(mén)予以資訊支持。三是與案件質(zhì)量監(jiān)督管理制度相結(jié)合。對(duì)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議制度的實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)納入案件質(zhì)量評(píng)查范圍。對(duì)專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議中，非合議庭法官發(fā)表了有創(chuàng)見(jiàn)、可適用的意見(jiàn)，促使案件辦理取得良好法律效果與社會(huì)效果的，在質(zhì)量評(píng)查中應(yīng)予肯定，在績(jī)效考核中也應(yīng)做出確認(rèn)，從而建立激勵(lì)機(jī)制，保障專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議效能。

（六）優(yōu)化審判資源配置實(shí)現(xiàn)人案匹配

為解決分案機(jī)制與法院和法官狀況不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題，優(yōu)化審判資源配置，可實(shí)施以下兩點(diǎn)制度調(diào)整。

1.建立科學(xué)的分案制度

法院的分案制度，應(yīng)根據(jù)訴訟的一般規(guī)律和各法院的實(shí)際情況設(shè)置。為提高專(zhuān)業(yè)化審判能力，實(shí)現(xiàn)法官與案件的適當(dāng)匹配，可設(shè)置以專(zhuān)業(yè)化為主、均衡化為輔的分案方式。所謂專(zhuān)業(yè)化分案為主，是指案件首先按照各審判庭的職能，或者各審判團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)化性質(zhì)進(jìn)行分案，既能保障審判的專(zhuān)業(yè)性，又有利于上下級(jí)法院案件歸口基本統(tǒng)一，溝通管道順暢，裁判尺度統(tǒng)一，進(jìn)而促進(jìn)案件質(zhì)量提升。均衡化為輔，即根據(jù)各審判業(yè)務(wù)庭或?qū)徟袌F(tuán)隊(duì)結(jié)案情況和法官分布，將部分案件在相關(guān)辦案團(tuán)隊(duì)之間進(jìn)行分案調(diào)整，以保證法官收案數(shù)量基本平衡。

2.探索建立初任法官制度

由于司法傳統(tǒng)、治理結(jié)構(gòu)與訴訟構(gòu)造不同，加之司法理念與法官地位有別，法官養(yǎng)成和遴選制度可以劃分為英美法系的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶痛箨懛ㄏ档目加?xùn)模式

參見(jiàn)：姚莉.比較與啟示： 中國(guó)法官遴選制度的改革與優(yōu)化[J].現(xiàn)代法學(xué)，2015（4）：34.。但二者相同之處是法官的高素質(zhì)要求以及遴選的嚴(yán)格性。我國(guó)當(dāng)前的法官員額制既非典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，也非典型的考?xùn)模式。但因司法制度傳承借鑒關(guān)系，更接近大陸法系模式。然而，大陸法系法官生成制度中的“任前司法研修”“實(shí)習(xí)與初任法官制度”等法官養(yǎng)成制度我們并未實(shí)行，因此形成員額法官生成機(jī)制過(guò)于簡(jiǎn)略，部分員額法官不成熟的問(wèn)題。同時(shí)也造成一定程度的人案不匹配——能力不逮的法官與資深法官同樣分案，有時(shí)不能保障審判質(zhì)量。因此，可以探索建立初任法官制度。對(duì)初入額缺乏審判經(jīng)驗(yàn)的法官，在一定期限內(nèi)限制辦理難度較大的案件。如初任法官可先安排到速裁庭，辦理簡(jiǎn)易、速裁案件，一段時(shí)間后，再組合到合議庭，辦理普通程序案件，但限制其作為承辦人辦案，或者限制其承辦疑難復(fù)雜案件。待積累一段時(shí)間的審判經(jīng)驗(yàn)后，再確認(rèn)其完全的審判能力和資格。

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