湖北省湖泊管理制度機(jī)制建設(shè)對策

李 斐，陳 蕾，鄧 瑞

（水利部長江水利委員會(huì) 長江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，430051，武漢）

湖泊是水資源的重要載體，是江河水系、國土空間和生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，具有重要的資源功能、經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能。湖北省素有“千湖之省”美譽(yù)，現(xiàn)有湖泊755個(gè)，總面積2 706 km2，是我國湖泊分布最密集的區(qū)域之一，這些湖泊對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和社會(huì)文明發(fā)揮著重要的支撐作用。在早期的工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，因?qū)幢Ｗo(hù)不夠，導(dǎo)致湖泊數(shù)量銳減、水域萎縮、水質(zhì)惡化等問題突出。隨著社會(huì)發(fā)展，人們對環(huán)境保護(hù)的認(rèn)知程度提高，特別是大力倡導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)以后，破解建設(shè)發(fā)展與湖泊保護(hù)的矛盾越來越受到公眾關(guān)注。湖北省湖泊保護(hù)工作起步較早，在湖泊管理、制度機(jī)制建設(shè)方面有很多領(lǐng)先于全國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但由于湖北省的755個(gè)湖泊中涵蓋跨區(qū)域湖泊、城市內(nèi)湖、濕地、水庫等多種類型，情況復(fù)雜，在湖泊保護(hù)與管理方面仍然存在亟待解決的問題。建立健全最嚴(yán)格的水生態(tài)環(huán)境管理制度是實(shí)現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的重要途徑。在湖泊管理中，制度機(jī)制建設(shè)是重要的規(guī)范化手段，是落實(shí)新時(shí)期水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管的重要舉措。通過對湖北省湖泊管理現(xiàn)狀問題進(jìn)行梳理分析，提出管理對策建議，以期為湖北省湖泊管理與制度機(jī)制建設(shè)工作提供一些思路。

一、湖北省湖泊保護(hù)制度機(jī)制建設(shè)現(xiàn)狀

1.法律規(guī)范建設(shè)

良好的河湖管理保護(hù)法律秩序是法律規(guī)范價(jià)值實(shí)踐的結(jié)果。為強(qiáng)化湖泊保護(hù)規(guī)范、有序管理，湖北省制定了《湖北省湖泊保護(hù)條例》《湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)湖泊保護(hù)與管理的實(shí)施意見》《湖北省湖泊保護(hù)行政首長年度目標(biāo)考核辦法 （試行）》《湖北省濕地保護(hù)修復(fù)制度實(shí)施方案》，同時(shí)各市區(qū)也制定了《武漢市湖泊保護(hù)條例》《武漢市湖泊整治管理辦法》《鄂州市湖泊保護(hù)實(shí)施細(xì)則》《黃岡市市中心城區(qū)水域保護(hù)監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)文件，從制度層面為湖泊保護(hù)提供了法律依據(jù)。其中2001年頒布實(shí)施的《武漢市湖泊保護(hù)條例》為全國首部湖泊保護(hù)地方性法規(guī)，并于2015年完成修編工作。2017年，湖北省制定頒布《湖北省關(guān)于全面推行河湖長制的實(shí)施意見》，湖長制的實(shí)施進(jìn)一步強(qiáng)化了湖泊管理保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度、湖泊保護(hù)管理考核制度，而建立湖泊管理機(jī)構(gòu)、資金的投入保障、強(qiáng)化巡查和執(zhí)法力度等作為湖泊管理的重要組成部分也得到普遍加強(qiáng)，推動(dòng)了湖泊管護(hù)體系的創(chuàng)新與完善。

2.制度機(jī)制建設(shè)與實(shí)施成效

（1）湖泊保護(hù)機(jī)構(gòu)及湖長責(zé)任制

為有效履行湖泊保護(hù)管理職責(zé)，湖北省于2013年成立湖北省湖泊局，專門負(fù)責(zé)湖泊保護(hù)管理事宜。同時(shí)，湖北省各涉湖市（林區(qū)）也相繼成立湖泊保護(hù)機(jī)構(gòu)，截至2017年，湖北省13個(gè)涉湖市（林區(qū)）累計(jì)成立湖泊保護(hù)機(jī)構(gòu)54個(gè)，并全部成立了湖泊保護(hù)與管理領(lǐng)導(dǎo)小組。

強(qiáng)化政府責(zé)任、黨政同責(zé)是生態(tài)法治的必然要求。為進(jìn)一步加強(qiáng)湖泊管理保護(hù)工作，湖北省率先在全國探索實(shí)施湖長制，頒布實(shí)施《湖泊保護(hù)行政首長年度目標(biāo)考核辦法（試行）》《關(guān)于全面推行河湖長制的實(shí)施意見》（湖北省）等規(guī)范文件，依據(jù)分級管理權(quán)限，已批準(zhǔn)設(shè)置755個(gè)湖泊的湖長和湖段長，全面建成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級湖長管護(hù)責(zé)任體系。在湖泊信息公開方面，湖北省政府2014年6月20日首次在國內(nèi)公開發(fā)布《湖北省湖泊保護(hù)與管理白皮書（2012—2013年）》， 以后每年定期發(fā)布白皮書，向社會(huì)公告湖泊保護(hù)管理現(xiàn)狀和責(zé)任落實(shí)情況，進(jìn)一步加強(qiáng)公眾監(jiān)管。

（2）資金投入機(jī)制

資金投入機(jī)制是湖北省湖泊保護(hù)管理的制度保障措施，其中財(cái)政撥款和生態(tài)補(bǔ)償已成為湖北省資金投入的主要來源。截至目前，湖北省13個(gè)涉湖市（林區(qū)）均將湖泊保護(hù)所需經(jīng)費(fèi)納入市級政府財(cái)政預(yù)算。統(tǒng)計(jì)顯示，2013—2017年納入市級政府財(cái)政預(yù)算累計(jì)超過182億元，納入縣級政府財(cái)政預(yù)算累計(jì)超過82.93億元，企業(yè)和社會(huì)投入累計(jì)超過4.4億元。2017年年底，除孝感、咸寧、仙桃、潛江和神農(nóng)架林區(qū)之外，其他8個(gè)涉湖市建立了湖泊生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（3）聯(lián)動(dòng)機(jī)制

為強(qiáng)化湖泊保護(hù)管理方面的部門協(xié)作，《湖北省湖泊保護(hù)條例》第九條規(guī)定了湖泊保護(hù)的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前，湖北省水利、林業(yè)、環(huán)保等13個(gè)涉湖相關(guān)部門已經(jīng)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，每年召開2至3次聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，對湖泊重要問題進(jìn)行研究，并協(xié)同推進(jìn)湖泊綜合治理執(zhí)法、信息共享等有關(guān)工作。2016—2017年湖北省湖泊保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制情況統(tǒng)計(jì)詳見表1。

表1 2016—2017年湖北省湖泊保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制情況統(tǒng)計(jì)表

（4）監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制是湖泊有效保護(hù)管理的約束手段，包括專項(xiàng)檢查、信息公開、執(zhí)法監(jiān)管、激勵(lì)約束機(jī)制等。湖北省依據(jù)《湖北省湖泊保護(hù)條例》建立了有效的監(jiān)督機(jī)制，六年來湖泊保護(hù)管理成效明顯。一是現(xiàn)場勘測全省湖泊，編寫完成《湖北省湖泊集》《湖北省湖泊圖集》《湖北省湖泊保護(hù)總體規(guī)劃》等成果。二是在國內(nèi)率先建成湖泊保護(hù)衛(wèi)星遙感監(jiān)控系統(tǒng)。自2015年4月以來，該系統(tǒng)共監(jiān)測到130座湖泊、185處疑似違法點(diǎn)。湖北省同時(shí)加強(qiáng)湖泊保護(hù)巡查監(jiān)管，加大違法案件查處力度，取得了顯著成效。

（5）公眾參與機(jī)制

公眾參與機(jī)制具有發(fā)揮公眾監(jiān)督、民主決策的價(jià)值功能。湖北省在公眾參與機(jī)制實(shí)施方面，通過組織湖泊保護(hù)新聞報(bào)道、信息調(diào)研、湖泊保護(hù)專題會(huì)議與論壇、志愿者活動(dòng)、湖泊保護(hù)培訓(xùn)等多種方式，有效保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，強(qiáng)化公眾參與實(shí)效性。

二、湖北省湖泊保護(hù)制度機(jī)制存在的問題

1.湖泊管理中的法律法規(guī)支撐問題

地方湖泊管理保護(hù)的規(guī)范化和制度化需要國家層面的湖泊管理法律法規(guī)體系作為支撐。目前，國家層面尚未出臺(tái)專門性的湖泊管護(hù)法律法規(guī)，已有的涉水法律法規(guī)難以滿足湖泊保護(hù)管理的特殊性要求。主要表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)法、水法、水污染防治法、漁業(yè)法、防洪法、港口法、河道管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，從水域、水體、漁業(yè)管理、港口管理、河道管理等多個(gè)角度零散性構(gòu)建了河湖管理保護(hù)的一般性規(guī)范制度，但沒有充分考慮湖泊保護(hù)的特殊要求，而且湖泊保護(hù)管理適用多部法律法規(guī)，難以做到法律法規(guī)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

2.管理體制中的職責(zé)不清問題

湖泊管理體制與職責(zé)有待進(jìn)一步理順。多頭管理和職責(zé)分散是制約湖北省湖泊管理成效的重要因素。目前，林業(yè)部門在湖泊設(shè)有濕地管理機(jī)構(gòu)，漁業(yè)部門在湖泊設(shè)有養(yǎng)殖機(jī)構(gòu)，而水利部門在湖泊設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)大多只負(fù)責(zé)湖泊沿岸堤防、涵閘、泵站等水利工程的管理，環(huán)保、交通、航運(yùn)、旅游等部門也都在湖泊設(shè)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，存在管理混亂現(xiàn)象，導(dǎo)致管理與保護(hù)無力、開發(fā)無序、破壞嚴(yán)重。如湖北省有115個(gè)中型湖泊由各級國有漁場負(fù)責(zé)經(jīng)營與管理，有500個(gè)小型湖泊由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所屬的集體漁場承包經(jīng)營和管理，這些管理單位同時(shí)負(fù)責(zé)經(jīng)營活動(dòng)，難以履行湖泊保護(hù)職責(zé)。少數(shù)湖泊（如梁子湖、斧頭湖等）雖然建立了湖泊專管機(jī)構(gòu)，但沒有賦予湖泊保護(hù)職責(zé)，湖泊保護(hù)工作難以落實(shí)到位。

3.湖泊管理中的保護(hù)機(jī)制問題

重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、輕湖泊保護(hù)的現(xiàn)象依然存在。主要表現(xiàn)在對湖泊保護(hù)重視程度不夠、責(zé)任機(jī)制落實(shí)不夠等問題，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉湖項(xiàng)目建設(shè)填湖、占湖的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)業(yè)面源污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖及城鎮(zhèn)工業(yè)、生活污水直排入湖，湖泊的面源、點(diǎn)源污染問題還比較突出。

湖泊管理保護(hù)機(jī)制有待進(jìn)一步落實(shí)，湖泊保護(hù)管理隊(duì)伍建設(shè)能力和湖泊管理執(zhí)法力度有待進(jìn)一步強(qiáng)化。以武漢市為例，武漢市成立了湖泊管理局作為武漢市統(tǒng)一湖泊管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其為武漢市水務(wù)局所屬事業(yè)單位，編制設(shè)定為60人，這一配備與武漢市166個(gè)湖泊冗雜管理需要相形明顯不足，而武漢市部分區(qū)尚未建立相應(yīng)的湖泊管理機(jī)構(gòu)，這已經(jīng)成為武漢市區(qū)域湖泊的常態(tài)化、日?；Ｗo(hù)與管理的不利條件。

管理保護(hù)機(jī)制還存在政策留白問題，有待在政策層面落實(shí)具體措施。2012年《湖北省湖泊保護(hù)條例》確定的湖泊保護(hù)10多項(xiàng)制度中，湖泊保護(hù)名錄制度、湖泊普查制度、聯(lián)席會(huì)議制度、考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、公眾參與制度、湖泊監(jiān)測機(jī)制、信息共享機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制等已經(jīng)建立，但是湖泊保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、投入保障機(jī)制等尚未按《湖北省湖泊保護(hù)條例》要求落實(shí)具體政策。

4.湖泊治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問題

湖泊治理體系有待進(jìn)一步統(tǒng)籌。山水林田湖是一個(gè)生命共同體，湖泊治理應(yīng)把治山、治水、治田、治湖統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌實(shí)施。但實(shí)際情況是，有關(guān)的治理項(xiàng)目基本上都是根據(jù)項(xiàng)目來源，由各自的主管部門單獨(dú)進(jìn)行，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)達(dá)到綜合治理的效果。同時(shí)，湖泊堤防防洪標(biāo)準(zhǔn)低、閘（站）排灌能力不足，工程體系不配套，保護(hù)設(shè)施不完善等現(xiàn)狀，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民物質(zhì)文化的需求，與全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)要求還不夠適應(yīng)。

三、推進(jìn)湖北省湖泊管理制度機(jī)制建設(shè)的對策建議

1.出臺(tái)國家層面的湖泊保護(hù)法律、法規(guī)，編制國家層面規(guī)劃

基于目前湖北省僅有省級層面的《湖北省湖泊保護(hù)條例》，沒有國家法律法規(guī)作支撐，導(dǎo)致基層相關(guān)工作難以有利有效開展、湖泊保護(hù)管理和執(zhí)法力度不夠的現(xiàn)狀。建議以《湖北省湖泊保護(hù)條例》為基礎(chǔ)，推進(jìn)制訂國家層面的湖泊保護(hù)法律法規(guī)，規(guī)范湖泊保護(hù)與管理工作。

基于依靠省級《湖泊保護(hù)總體規(guī)劃》和《湖泊水利綜合治理規(guī)劃》，難以推進(jìn)湖泊的綜合治理和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，特別是對跨省湖泊很難實(shí)施有效管理的問題，建議以湖北省湖泊保護(hù)規(guī)劃為示范，推動(dòng)制定國家層面的湖泊保護(hù)與治理規(guī)劃。

2.落實(shí)創(chuàng)新理念，創(chuàng)新湖泊保護(hù)體制機(jī)制

加快完善湖泊保護(hù)職能，建立事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、規(guī)范高效、監(jiān)管到位的湖泊管理體制，貫徹實(shí)施湖長制相關(guān)要求，提升湖北省湖泊保護(hù)與管理的綜合水平。加大宣傳力度，落實(shí)開放理念，有效整合涉湖部門的政策資源和資金資源，最大程度吸引企業(yè)和社會(huì)投入資金。堅(jiān)持“山水田林湖草是一個(gè)生命共同體”的系統(tǒng)思想，合理確定湖泊開發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、岸線利用等控制指標(biāo)，完善湖泊防洪排澇工程體系，實(shí)施河湖水系連通工程。牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”意識(shí)，加快推進(jìn)退垸（田、漁）還湖、控源截污、生態(tài)修復(fù)等綜合治理措施，搞好生態(tài)湖泊建設(shè)。

3.構(gòu)建完備的工程體系和規(guī)范的管理體系

根據(jù)水利規(guī)劃和湖泊專業(yè)規(guī)劃，謀劃以保護(hù)和治理為目的、系統(tǒng)可行的湖泊工程建設(shè)項(xiàng)目。完善湖泊工程防汛排澇調(diào)度規(guī)程和預(yù)案。建立湖泊水庫工程供（排）水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)湖泊保護(hù)和工程建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)行管理的規(guī)范化。

4.探索建立湖泊保護(hù)管理良性運(yùn)行機(jī)制

持續(xù)強(qiáng)化 《湖北省湖泊保護(hù)條例》中部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、湖泊保護(hù)名錄制度等管護(hù)制度的建設(shè)和落實(shí)。完善全省各級湖泊保護(hù)管理專管機(jī)構(gòu)或?qū)９芰α?，推?dòng)市、縣兩級湖泊保護(hù)行政管理隊(duì)伍建設(shè)，推動(dòng)落實(shí)職責(zé)、編制、經(jīng)費(fèi)。整合現(xiàn)有涉湖機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)職能，履行湖泊保護(hù)職責(zé)，強(qiáng)化水利部門在湖泊保護(hù)管理中的主導(dǎo)作用。明確部門責(zé)任，發(fā)揮成員單位的履職作用，整合環(huán)保、水產(chǎn)、農(nóng)林等部門的涉湖政策資源，落實(shí)湖泊保護(hù)各部門的責(zé)任。嚴(yán)格涉湖涉庫工程建設(shè)項(xiàng)目的管理與監(jiān)督，統(tǒng)籌相關(guān)部門涉湖執(zhí)法力量，探索建立統(tǒng)一管理和綜合執(zhí)法模式，嚴(yán)格河湖管理法律責(zé)任，維護(hù)湖泊正常的水事秩序。建立湖泊監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控預(yù)警、科學(xué)調(diào)度、運(yùn)行管理信息化。

5.持續(xù)推進(jìn)湖泊保護(hù)的公眾參與機(jī)制

建立和完善人大定期監(jiān)督質(zhì)詢制度，督促各級領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格履行湖泊條例所賦予職責(zé)。加強(qiáng)宣傳和完善湖泊保護(hù)舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，充分發(fā)揮公眾在湖泊保護(hù)中的重要作用，逐步實(shí)現(xiàn)湖泊保護(hù)工程管理向社會(huì)化管理的轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮媒體和新聞機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，對損湖行為嚴(yán)格監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊。借鑒國外保護(hù)管理方面強(qiáng)化公眾參與的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓寬公眾參與的主體、方式與途徑。公眾參與的主體除個(gè)人外，要充分發(fā)揮志愿者的作用，重視企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)的參與，推動(dòng)湖泊保護(hù)管理治理體系的多元化。