軟法之治與行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策研究

摘?要：隨著我國(guó)法制建設(shè)體系日益完善，行政指導(dǎo)作為我國(guó)基礎(chǔ)性民主政治建議體系，具有相對(duì)的重要性及作用性，本文通過對(duì)軟法之治與行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行分析研究，將其存在問題弊端進(jìn)行明確，并提出相應(yīng)的優(yōu)化對(duì)策，為我國(guó)民主法治及行政指導(dǎo)的正確開展提供相關(guān)參考。

關(guān)鍵詞：軟法之治;行政指導(dǎo);政府機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2019）08-0015-03

作者簡(jiǎn)介：尹開野（1993-），男，漢族，吉林長(zhǎng)春人，長(zhǎng)春理工大學(xué)，研究生，研究方向：行政法學(xué)。

通過對(duì)軟法之治與行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行分析研究，將其問題的實(shí)質(zhì)性及影響性進(jìn)行重點(diǎn)論述，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，將軟法之治與行政指導(dǎo)的與優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行明確提出，為其進(jìn)一步的工作開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、行政指導(dǎo)概述

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，國(guó)家體制建設(shè)逐漸向現(xiàn)代化及民主化轉(zhuǎn)變。其中，“行政指導(dǎo)”正是以民主基礎(chǔ)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提由政府行政機(jī)構(gòu)實(shí)施開展的一種建議指導(dǎo)與規(guī)則勸告。行政指導(dǎo)不具有相對(duì)的威懾性及強(qiáng)迫性，它是一種較為委婉的政治指導(dǎo)形式及思維。行政指導(dǎo)起源于二次世界大戰(zhàn)的西方，西方世界國(guó)家率先接觸了民主政治及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而行政指導(dǎo)正是在民主政治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)下形成的必然產(chǎn)物。其優(yōu)點(diǎn)是行政指導(dǎo)具有以下特點(diǎn)：第一、協(xié)調(diào)性及柔軟性，協(xié)調(diào)性及柔軟性是指行政指導(dǎo)的親民性，它可以協(xié)調(diào)與融入到任何社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中去，并以人性化理念對(duì)其進(jìn)行勸告及建議提出。第二、靈活性與適應(yīng)性，行政指導(dǎo)具有相對(duì)的靈活性及適應(yīng)性，行政指導(dǎo)可以隨著社會(huì)發(fā)展變化及政治體制轉(zhuǎn)變而靈活創(chuàng)新，不再局限于某種意識(shí)形態(tài)，適應(yīng)性是指行政指導(dǎo)可以適應(yīng)多種政治環(huán)境及社會(huì)層面，同時(shí)具有“與時(shí)俱進(jìn)、緊跟時(shí)代”的發(fā)展變化?；谏鲜鎏攸c(diǎn)，行政指導(dǎo)一直被西方民主國(guó)家及社會(huì)人民得以青睞，并廣泛應(yīng)用。最后，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代化先進(jìn)國(guó)家的重要基礎(chǔ)及保障，行政指導(dǎo)的目的性是以“人”為主、以“社會(huì)發(fā)展”為核心，將政治、社會(huì)及人民生活進(jìn)行統(tǒng)一融入，并以建設(shè)性意見為指導(dǎo)手段，提升了行政效率與行政發(fā)展，并起到和諧社會(huì)發(fā)揮民主的重要作用[1]。

二、我國(guó)現(xiàn)階段行政指導(dǎo)發(fā)展現(xiàn)狀

由于我國(guó)長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，人們傳統(tǒng)思維與理念較為嚴(yán)重，歷史的經(jīng)歷與文化的傳承，注定了我國(guó)開啟民主政治及社會(huì)體系的滯后性。改革開發(fā)以來，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸提升發(fā)展，人們思想逐漸出現(xiàn)大幅度提升及轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的沖擊下，我國(guó)政治體系及理念體系逐漸向“人性化、民主化”轉(zhuǎn)變，“行政指導(dǎo)”作為政府行政機(jī)構(gòu)的重要指導(dǎo)性建議手段，日益成為我國(guó)政府及民眾雙重重視的體系形式?，F(xiàn)階段，我國(guó)雖然在民主政治轉(zhuǎn)型方面取得較大成績(jī)，但其發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀，存在諸多問題及弊端[2]。主要現(xiàn)狀如下：

第一、在我國(guó)現(xiàn)行中的行政指導(dǎo)民眾認(rèn)同度較低，大部分群眾對(duì)其“行政指導(dǎo)”并不了解掌握，只是單一片面的認(rèn)為是政府的規(guī)劃意見及指示，存在“一面倒”的認(rèn)同接受情況，這樣一來極易造成行政指導(dǎo)的歪曲性產(chǎn)生。

第二、現(xiàn)階段，我國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)施開展存在較大形式化，形式化的主要體現(xiàn)是行政指導(dǎo)作為政府行政機(jī)構(gòu)的重要工作模式，具有相對(duì)的重要性及影響性。

第三、現(xiàn)階段，我國(guó)行政指導(dǎo)缺乏實(shí)踐結(jié)合性，存在沒能和我國(guó)基本國(guó)情及民眾需求融合的現(xiàn)實(shí)情況，政府機(jī)構(gòu)作為國(guó)家重要行政部門，在職能發(fā)揮及引導(dǎo)群眾方面存在相對(duì)的滯后性。

以上是現(xiàn)階段我國(guó)“行政指導(dǎo)”發(fā)展的具體現(xiàn)狀，通過對(duì)上述現(xiàn)狀的明確指出，將行政指導(dǎo)的重要性及實(shí)質(zhì)性進(jìn)行重點(diǎn)闡述，為下一步的系統(tǒng)研究分析奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[3]。

三、軟法之治具體概述

通常而言，“軟法”是指無法律效力或不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施、但有實(shí)際效力的行為規(guī)則?！败浄ā币辉~源自西方，但中國(guó)軟法實(shí)踐不僅早已有之且形式豐富。以前，我們往往囿于硬法傳統(tǒng)，視此類的實(shí)踐為非法治，甚至當(dāng)做反法治。黨十八大以來提出的一系列中國(guó)法治建設(shè)的新概念、新觀念，為我國(guó)的軟法和軟法之治正名立位。治理現(xiàn)代化與軟法之治在很多方面同質(zhì)同構(gòu)，公共治理主要是軟法治理。在公共治理的語境之下，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的手段不再僅是命令和控制式的管制方式，而是強(qiáng)調(diào)公共主體與私人主體之間的對(duì)話、協(xié)商并進(jìn)與協(xié)作等多種手段。軟法及軟法之治，其意義就在超越傳統(tǒng)的管制思維，關(guān)注和回應(yīng)多元利益訴求，倚重協(xié)商民主，推崇認(rèn)同、共識(shí)與合意的特質(zhì)和實(shí)現(xiàn)過程。需要注意是，十八屆三中全會(huì)第一次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。雖然《決定》并沒有對(duì)此作出明確解釋，但全會(huì)公報(bào)多次提到國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的概念，反映出國(guó)家治理現(xiàn)代化所蘊(yùn)含的在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家、社會(huì)、公民合作共贏善治的思想革命，既滲透了治理的理念精髓，又堅(jiān)持了我國(guó)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的根本政治制度，融中西制度文明為一體[4]。

四、目前我國(guó)行政指導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)問題及弊端困境

（一）在指導(dǎo)性質(zhì)方面存在異化

受傳統(tǒng)思維理念影響，導(dǎo)致目前我國(guó)行政指導(dǎo)出現(xiàn)嚴(yán)重的性質(zhì)差異化，行政指導(dǎo)是政府行政機(jī)構(gòu)提出的建設(shè)性指導(dǎo)意見，具有相對(duì)的民主性及自由性，它并不是加強(qiáng)于某個(gè)人、某個(gè)組織的強(qiáng)行規(guī)定。但現(xiàn)階段我國(guó)“行政指導(dǎo)”具有相應(yīng)的強(qiáng)制性，在實(shí)際運(yùn)行及開展中行政指導(dǎo)經(jīng)常以一種“政治”外衣進(jìn)行包裝，即政府機(jī)構(gòu)的主觀意識(shí)行為，將建議保障轉(zhuǎn)變?yōu)檎畯?qiáng)制，這種性質(zhì)方面的異化直接影響了我國(guó)行政指導(dǎo)工作的運(yùn)行開展。另外，指導(dǎo)性質(zhì)的異化還體現(xiàn)在政府與群眾之間的矛盾性，“強(qiáng)制化”可以通過意識(shí)強(qiáng)加與政策執(zhí)行等方式，對(duì)其群眾及組織進(jìn)行硬式指導(dǎo)，在其過程中極易造成群眾與政府之間的矛盾沖突[5]。

（二）在指導(dǎo)目的方面存在扭曲

現(xiàn)階段，我國(guó)行政指導(dǎo)開展運(yùn)行在長(zhǎng)期發(fā)展中不斷進(jìn)行摸索探尋，雖然取得顯著成績(jī)，但由于諸多消極態(tài)度及貪腐思維，導(dǎo)致我國(guó)行政指導(dǎo)的目的性出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲，這種扭曲性具有嚴(yán)重的危害性及影響力。首先，部分政府決策者將“政府行政指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳硞€(gè)領(lǐng)導(dǎo)行政指導(dǎo)”，即“個(gè)人行政指導(dǎo)”，這種現(xiàn)狀的發(fā)生對(duì)行政指導(dǎo)的為民性造成較大沖擊，并帶動(dòng)了貪腐氣焰的日益囂張。其次，缺乏依法行政，依法行政是行政指導(dǎo)工作開展的重要基礎(chǔ)及前提。目前我國(guó)部分政府機(jī)構(gòu)在行政指導(dǎo)方面存在“無法可依、肆意妄為”等現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在“想當(dāng)然、無所謂、就那樣”等消極負(fù)面態(tài)度，缺乏對(duì)行政指導(dǎo)目的的正確性認(rèn)同。最后，在目的理念上缺乏思想統(tǒng)一及完善，部分政府機(jī)構(gòu)沒能樹立“為人民服務(wù)”的思想態(tài)度，將行政指導(dǎo)作為一種政治手段及威懾方法，從根本上扭曲了行政指導(dǎo)目的為民、為公性[6]。

（三）在指導(dǎo)程序方面存在混亂

行政指導(dǎo)程序是行政指導(dǎo)工作順利開展及運(yùn)行的重要基礎(chǔ)保障，有其相對(duì)的重要性及作用性。行政指導(dǎo)程序包括：指導(dǎo)方法、指導(dǎo)步驟、指導(dǎo)時(shí)限、指導(dǎo)順序等。它不是單一片面的簡(jiǎn)單流程，而是更為科學(xué)、合理的系統(tǒng)布局。但通過筆者對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)資料的整理調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)行政指導(dǎo)方面缺乏相對(duì)的程序模式，即缺乏程序立法。行政指導(dǎo)程序立法的缺乏直接當(dāng)中了實(shí)際執(zhí)行中的混亂性，這種混亂性對(duì)行政指導(dǎo)的正確、公平開展造成極大阻礙，具體如下：第一、存在暗箱操作現(xiàn)象，這種不公開化及私密性的運(yùn)行操作，對(duì)行政指導(dǎo)的“公平、公正、公開”這種挑釁，妨礙了立法公正的實(shí)質(zhì)初衷。第二、存在肆意妄為現(xiàn)象，在行政指導(dǎo)中肆意妄為現(xiàn)象較為普遍，通常表現(xiàn)在對(duì)行政指導(dǎo)內(nèi)容及對(duì)象的隨意性，同時(shí)，對(duì)行政指導(dǎo)內(nèi)容及方法的可行性沒能進(jìn)行客觀分析，單一片面的認(rèn)為“想如何就如何”，缺乏責(zé)任性與使命感。第三、實(shí)際指導(dǎo)與理論指導(dǎo)的沖突性，目前我國(guó)行政指導(dǎo)的實(shí)際流程與理論體系存在較大的沖突性，二者不僅沒有進(jìn)行結(jié)合融入，反其互相影響制約，在方法方式的運(yùn)用方面存在極大差異性，進(jìn)而造成了指導(dǎo)程序的混亂性[7]。

（四）在指導(dǎo)效率方面較為低下

行政指導(dǎo)的效率性對(duì)實(shí)際指導(dǎo)的效果收獲影響巨大，通過筆者對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)資料的整理發(fā)現(xiàn)，得出現(xiàn)階段我國(guó)行政指導(dǎo)效率相對(duì)較低，“行政指導(dǎo)”不同于強(qiáng)制制度及政治決策的灌輸，它是通過一種柔軟的手段，以“指導(dǎo)”的形式對(duì)其進(jìn)行商議、勸告，具有相對(duì)的和諧效能。但目前我國(guó)行政指導(dǎo)只注重其“結(jié)果性、目的性”，忽視了最為重要的效率性，具體如下：第一、忽視起碼的效率原則，認(rèn)為行政指導(dǎo)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，并沒有相對(duì)的時(shí)間約束，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)在開展行政指導(dǎo)中存在“拖延”的現(xiàn)象;第二、缺乏成本意識(shí)，行政指導(dǎo)的效率性低下，造成了行政成本的持續(xù)增加，政府機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)行政成本的認(rèn)識(shí)與重視，進(jìn)而在效率提升與成本節(jié)約方面基于出現(xiàn)問題弊端。因此，從成本與目的兩方面考慮，指導(dǎo)效率的提升勢(shì)在必行。

五、結(jié)合軟法之治對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行優(yōu)化對(duì)策

（一）樹立軟法理念、規(guī)范指導(dǎo)行為

十九大及習(xí)總書記重要講話中都將“依法治國(guó)、依法治黨”作為我國(guó)當(dāng)下重要戰(zhàn)略發(fā)展主題?！耙婪ㄖ螄?guó)、依法治黨”的實(shí)質(zhì)性是在現(xiàn)代化法制體系下，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，將法治精神與實(shí)質(zhì)進(jìn)行進(jìn)一步完善及創(chuàng)新，將中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)在文明法治的保障進(jìn)行順利開展。其中，軟法之治是基于政治民主化及法治文明化的延伸形成?！败浄ㄖ巍北仨毰c當(dāng)下過實(shí)際情況相符合，將政府職能及行政指導(dǎo)進(jìn)行更為科學(xué)、合理的系統(tǒng)規(guī)劃布局。因此，樹立軟法理念，以更為科學(xué)、和諧的方法對(duì)其行政指導(dǎo)進(jìn)行行為規(guī)范。具體如下：第一、樹立軟法理念，在我國(guó)法律制度中融入軟法思維及實(shí)施理念，在保障我國(guó)法律制度完善的同時(shí)，將軟法理念思維進(jìn)行實(shí)踐性開展，提升其應(yīng)用性與作用性。第二、在政府實(shí)際行政指導(dǎo)中，采用軟法與硬法相結(jié)合的方式對(duì)其進(jìn)行組織規(guī)范，主要以規(guī)范指導(dǎo)行為為主。第三、對(duì)現(xiàn)行行政指導(dǎo)行為進(jìn)行補(bǔ)充完善，以行政指導(dǎo)方法流程為主，并將行政指導(dǎo)作為軟法開展的重要基礎(chǔ)，并在相對(duì)條件成熟的基礎(chǔ)上，制定“行政指導(dǎo)法”，將其方法流程以法律、法規(guī)等形式充分呈現(xiàn)出來，進(jìn)而提升了行政指導(dǎo)的保障性及效果性[8]。

（二）發(fā)揮軟法回應(yīng)功能、明確指導(dǎo)行為

在實(shí)際行政指導(dǎo)中充分運(yùn)用軟法中的回應(yīng)功能尤為重要。具體如下：第一、采用靈活多變?cè)瓌t，政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行開展行政指導(dǎo)時(shí)一定要對(duì)其行政目的進(jìn)行認(rèn)真明確，并在開展行政指導(dǎo)工作中采用靈活多變的基本原則，對(duì)指導(dǎo)實(shí)施的切入點(diǎn)與時(shí)機(jī)進(jìn)行充分掌握，不能固守傳統(tǒng)的約束性及流程性思維，并針對(duì)不同的行政目的進(jìn)行措施優(yōu)化及應(yīng)對(duì)。第二、提升行政指導(dǎo)的為民性與公正性，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確行政指導(dǎo)的意義性，在實(shí)際行政指導(dǎo)中應(yīng)該以“人民群眾”為核心，盡量減少官僚思維、教條主義、階級(jí)等級(jí)等，即提升“為人民服務(wù)”的實(shí)效性。第三、政府機(jī)構(gòu)相關(guān)決策者及工作人員應(yīng)該樹立正確的價(jià)值觀與人生觀，同時(shí)對(duì)黨章規(guī)程進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)，將“為人民服務(wù)”以信仰方式進(jìn)行樹立。在實(shí)際行政指導(dǎo)中多考慮群眾、嚴(yán)謹(jǐn)杜絕貪腐行徑發(fā)生。因此，通過上述三點(diǎn)的領(lǐng)悟貫徹，可以使實(shí)際的行政指導(dǎo)行為得到明確完善，進(jìn)而起到規(guī)范指導(dǎo)行為的最終目的。

（三）發(fā)揮軟法制約功能、監(jiān)督指導(dǎo)行為

十九大及習(xí)總書記重要講話中都將“法治中國(guó)”作為我國(guó)現(xiàn)代化法治文明社會(huì)構(gòu)建的基礎(chǔ)核心。因此，建立監(jiān)督與糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)維護(hù)及發(fā)展行政指導(dǎo)極為有利，我國(guó)行政指導(dǎo)出于初期探索階段，國(guó)家國(guó)情、政治制度、法律效能、社會(huì)人文都會(huì)對(duì)行政指導(dǎo)造成一定沖擊及影響。通過對(duì)整合因素及問題分析研究，筆者發(fā)現(xiàn)發(fā)揮軟法制約功能，可以對(duì)指導(dǎo)行為進(jìn)行更為有效的監(jiān)督糾錯(cuò)。具體如下：第一、建立完善的監(jiān)督及糾錯(cuò)體系，監(jiān)督及糾錯(cuò)體系不能單一片面的依附于國(guó)家政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)該充分動(dòng)員全民參與，將社會(huì)各階層組織進(jìn)行綜合運(yùn)用，將監(jiān)督及糾錯(cuò)的效能性充分發(fā)揮出來。第二、建立行政制度問責(zé)機(jī)制，明確行政指導(dǎo)的第一責(zé)任人，通過責(zé)任制的確定，可以提升復(fù)議及解釋效率，保障了人民群眾的切身利益及公平訴求。第三、建立國(guó)家賠償機(jī)制，對(duì)行政指導(dǎo)中造成的不利影響國(guó)家應(yīng)采用賠償機(jī)制的利用，促進(jìn)了軟法制約功能的時(shí)效性，使政府與群眾之間的矛盾沖突大幅度減少。

（四）發(fā)揮軟法參與功能、促進(jìn)指導(dǎo)行為

軟法中的參與功能應(yīng)用對(duì)提升文明法治與民主政治起到極為重要的推動(dòng)作用，隨著時(shí)代發(fā)展及全球經(jīng)濟(jì)一體化逐漸形成，開放多元化的發(fā)展體系日益成為我國(guó)當(dāng)下重要的戰(zhàn)略規(guī)范模式。其中，公民的參與權(quán)逐漸成為政治決策及政策實(shí)施的重要決策群體。因此，在行政指導(dǎo)行為中應(yīng)該充分發(fā)揮軟法的參與功能，具體如下：第一、政府應(yīng)該給予公民相對(duì)的參與權(quán)及決策權(quán)，在行政指導(dǎo)工作開展之前可以邀請(qǐng)部分群眾代表，聽取多方意見后進(jìn)行判斷定奪，避免“一言堂”等現(xiàn)象發(fā)生。第二、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“官民思想”，群眾應(yīng)該對(duì)政府官員進(jìn)行重新定位，不要對(duì)官員產(chǎn)生“害怕、恐懼”，一定要增強(qiáng)其民主意識(shí)及自由理念，公民作為國(guó)家重要的組成部分，應(yīng)該具有相應(yīng)的參與權(quán)及決策權(quán)。第三、培養(yǎng)參與文化，針對(duì)軟法參與功能的實(shí)質(zhì)性，將“參與文化”以潛移默化的形式植入公民腦海中尤為重要，參與文化的形成不是一朝一夕的發(fā)生產(chǎn)生，而是通過軟法之治及民主思維的推廣傳播，將全民參與的重要性及時(shí)代性進(jìn)行理念貫徹，使我國(guó)公民了解掌握參與功能的實(shí)質(zhì)性。第四、對(duì)行政執(zhí)法的方法及流程進(jìn)行體系構(gòu)建，行政指導(dǎo)的完善性應(yīng)該重點(diǎn)體現(xiàn)在方法及流程方面，軟法中的參與功能也是對(duì)其方法流程的系統(tǒng)規(guī)劃。其中，別指導(dǎo)人的主動(dòng)參與可以提升行政指導(dǎo)的民主性與公正性，在其方法及流程體系構(gòu)建方面，應(yīng)該按照科學(xué)、合理的系統(tǒng)布局，將效率提升與公平公正進(jìn)行著重定位，在整體方法流程體系中應(yīng)該充分體現(xiàn)民主、公平、自由，以一種更為開放的博大胸懷及格局進(jìn)行民主政治的延續(xù)與提升。

六、結(jié)論

綜上所述，通過對(duì)軟法之治與行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策進(jìn)行分析研究，將軟法政治與行政指導(dǎo)的關(guān)系性進(jìn)行明確提出，同時(shí)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)行政指導(dǎo)中弊端問題進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情及發(fā)展需求，提出相應(yīng)優(yōu)化措施，主要包括：樹立軟法理念、規(guī)范指導(dǎo)行為;發(fā)揮軟法回應(yīng)功能、明確指導(dǎo)行為;發(fā)揮軟法制約功能、監(jiān)督指導(dǎo)行為;發(fā)揮軟法參與功能、促進(jìn)指導(dǎo)行為。因此，通過科學(xué)、合理的方法創(chuàng)新，為我國(guó)行政指導(dǎo)的順利開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[?參?考?文?獻(xiàn)?]

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