行政補(bǔ)貼行為性質(zhì)探討

摘 要：對行政補(bǔ)貼行為性質(zhì)的研究有助于加強(qiáng)行政補(bǔ)貼行為的認(rèn)識，行政補(bǔ)貼行為的法律性質(zhì)學(xué)界認(rèn)識不一，本文主要從公私法屬性，授益與負(fù)擔(dān)屬性，以及功能上的輔助性質(zhì)出發(fā)探討行政補(bǔ)貼行為性質(zhì)，認(rèn)為行政補(bǔ)貼行為是兼具公法與私法性質(zhì)，在行政行為性質(zhì)上授益性與負(fù)擔(dān)性并存，在功能上是行政機(jī)關(guān)對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起輔助性功能的行政行為。

關(guān)鍵詞：行政補(bǔ)貼;公私法性質(zhì);授益性與負(fù)擔(dān)性;輔助性

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0178-02

作者簡介：何慈（1993-），女，廣東興寧人，廣東財經(jīng)大學(xué)，碩士，研究方向：行政法學(xué)。

一、兼具公法和私法性質(zhì)

關(guān)于行政補(bǔ)貼行為屬于公法性質(zhì)還是屬于私法性質(zhì)行為，學(xué)界爭議不一，目前主要存在以下三種學(xué)說。

第一種是最早出現(xiàn)于德國行政法學(xué)界，用于處理補(bǔ)貼行為的“兩階段理論”。二次世界大戰(zhàn)后總結(jié)公平負(fù)擔(dān)法規(guī)定的建設(shè)貸款，以及住房貸款、農(nóng)民遷移貸款和其他形式的補(bǔ)貼貸款的基礎(chǔ)上形成了“兩階段理論”。“兩階段理論”把行政補(bǔ)貼分為兩個階段，行政機(jī)關(guān)作出決定是否發(fā)放申請的貸款，即批準(zhǔn)貸款決定和駁回申請決定屬于公法性質(zhì);之后在執(zhí)行該決定和發(fā)放貸款的過程中，行政機(jī)關(guān)與補(bǔ)貼相對人簽訂私法貸款合同，屬于私法性質(zhì)?！皟呻A段理論”使作為批準(zhǔn)決定的發(fā)放貸款決定置于公法的約束下，使其受到基本權(quán)利保護(hù)（平等原則）和司法控制。①該理論把行政補(bǔ)貼行為放置在兩種不同性質(zhì)行為的結(jié)合上，但這種理論也受到了相應(yīng)的批評，主要集中在以下三點(diǎn)：（1）私法合同的簽訂需要要約和承諾，但該理論是以行政主體的同意為前提，直接略過了私法合同的要約承諾環(huán)節(jié);（2）將行政補(bǔ)貼劃分為兩種不同的法律關(guān)系，產(chǎn)生兩種不同的救濟(jì)請求權(quán)，人為的分割脫離了現(xiàn)實(shí)，有主觀杜撰的嫌疑;（3）兩階段難以劃分，關(guān)系難以確定。

第二種是在批判“兩階段理論”的基礎(chǔ)上提出了將行政補(bǔ)貼定義為行政行為，將金錢給付視作行政行為的附款行為，這樣把行政補(bǔ)貼全過程置于公法約束的狀態(tài)的行政行為理論。

第三種理論認(rèn)為行政補(bǔ)貼是一種行政合同，將行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)貼行為與補(bǔ)貼相對人的受領(lǐng)行為以合同的形式確定。

第四種理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)發(fā)放補(bǔ)貼是為了執(zhí)行行政任務(wù)而采用私法的方式，定性為行政私法。

從上述理論可以看出，各方理論都認(rèn)為行政補(bǔ)貼兼具了公法的屬性，主要是行政補(bǔ)貼的做出主體具有公法性質(zhì)，執(zhí)行行政補(bǔ)貼的目的具有公法上法律效果，而為了更好的實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼效果，采用了私法上成熟的方式手段，如參照合同訂立契約的方式、貸款進(jìn)行擔(dān)保的方式等。行政補(bǔ)貼私法性質(zhì)也體現(xiàn)在行政補(bǔ)貼的過程中，行政機(jī)關(guān)與行政補(bǔ)貼相對人之間的法律地位處于相對的平等狀態(tài)，行政補(bǔ)貼得以實(shí)行都有賴于行政相對人的申請，申請這一行為體現(xiàn)了行政補(bǔ)貼行為并非以行政機(jī)關(guān)的單方意志為決定性位置，還體現(xiàn)了行政主體與行政相對人之間的權(quán)力與權(quán)利之間的博弈。行政補(bǔ)貼屬于行政給付范疇，行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)貼過程中以服務(wù)者的身份出現(xiàn)而并非單純以管理者的身份出現(xiàn)（其管理者身份體現(xiàn)在作為國家公共利益的代表，并非完全拋棄公共利益、公共資源管理者、分配者地位），由此也緩和了行政機(jī)關(guān)與行政相對人在行政補(bǔ)貼行為實(shí)行的過程中的地位相對處于平等的地位。

現(xiàn)代國家是合作型國家，在行政任務(wù)越來越繁重，人民對政府作為的領(lǐng)域和作為程度的要求越來越高，單純依賴有限的政府資源來實(shí)現(xiàn)這些高要求高標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)變得越來越吃力，因此，國家欲取得社會上各種力量的合作，以期完成繁重的行政任務(wù)，由此公法與私法的界限變得模糊而不是明確具體，行政法學(xué)對行政補(bǔ)貼這種兼具公法和私法性質(zhì)的行為應(yīng)該給予全新的認(rèn)識，對行政補(bǔ)貼性質(zhì)的認(rèn)識不能僅從單一角度出發(fā)，否則無法洞悉行政補(bǔ)貼的全貌。

二、負(fù)擔(dān)性與授益性并存

授益性行政行為是指行政主體為行政相對人設(shè)定利益或免除其義務(wù)的行政行為。負(fù)擔(dān)行政行為是指行政主體為行政相對人設(shè)定義務(wù)或剝奪、限制其權(quán)益的行政行為，又稱不利行政行為。但是當(dāng)一個具體行政行為既設(shè)定了行政相對人的權(quán)利又設(shè)定了行政相對人的義務(wù)時，既是授益行政行為又是負(fù)擔(dān)行政行為。當(dāng)一個具體行政行為有兩個行政相對人時（如行政裁決），對一個行政相對人可能構(gòu)成授益行政行為，對另一個行政相對人則可能構(gòu)成負(fù)擔(dān)行政行為。②行政補(bǔ)貼的授予對于獲得行政補(bǔ)貼的相對人而言顯然屬于授益性質(zhì)的，但行政補(bǔ)貼的主要目的不是給予相對人利益，同時也伴隨著一定的公共義務(wù)，因此，行政補(bǔ)貼行為既是給相對人設(shè)定了利益或者免除了其義務(wù)（減免性補(bǔ)貼）同時也給相對人設(shè)定了一定的義務(wù)，因此行政補(bǔ)貼行為既是授益性行政行為也是負(fù)擔(dān)性行政行為。從另一種角度也可以看出行政行為具有雙重屬性。行政補(bǔ)貼行為的做出對于未獲得行政補(bǔ)貼的第三人而言，其在市場競爭中就處于相對的不利地位，因此，對于未獲得行政補(bǔ)貼的利益相關(guān)第三人而言就屬于負(fù)擔(dān)性行政行為。

三、輔助性

市場競爭和社會自治作用的局限性和功能缺陷性要求政府為實(shí)現(xiàn)公共利益和促進(jìn)平等而積極作為，國家為了提升綜合實(shí)力、國際競爭力和社會持續(xù)發(fā)展力等目的，為一定的私法主體提供行政補(bǔ)貼，但行政補(bǔ)貼行為可能會因?yàn)橘Y源分配不均造成人民、企業(yè)或社會組織在社會競爭上的“立足點(diǎn)”不平等，而要求行政主體具有政治理性。這一行政理性的要求行政補(bǔ)貼行為必須具有輔助性。③

私法主體的發(fā)展應(yīng)以市場競爭中的自我爭取為主，而國家給予的幫扶為輔助，國家承擔(dān)職能的有限性以及強(qiáng)化個人自治和最大化自治領(lǐng)域要求社會進(jìn)行自我調(diào)節(jié)優(yōu)先于國家權(quán)力，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要使市場在資源配置中起決定性作用。行政補(bǔ)貼的輔助性體現(xiàn)在行政補(bǔ)貼的功能作用上，行政補(bǔ)貼旨在通過補(bǔ)貼措施提高社會力量，并改善市場環(huán)境和競爭條件，即當(dāng)私主體（個人、企業(yè)或其他組織）不能很好的承擔(dān)維持或者發(fā)展的責(zé)任時，才可能由國家取得一定的支援，具體表現(xiàn)在④：

一是國家需要在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)幫扶補(bǔ)貼相對人。時機(jī)的選擇基于行政主體在其裁量范圍內(nèi)專業(yè)性和技術(shù)性的判斷，考量該行政補(bǔ)貼行為的作出是否能夠達(dá)到預(yù)期公共目的的實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼相對人是否具有完成此項(xiàng)公共目的實(shí)現(xiàn)的能力，補(bǔ)貼行為是否對事業(yè)項(xiàng)目的幫扶是否是必要而沒有更好的其他措施。

二是補(bǔ)貼行為不能通過補(bǔ)貼主宰私法主體的發(fā)展，或者市場的運(yùn)作與競爭;弗里德曼曾指出“假使經(jīng)濟(jì)力量加入政治力量，權(quán)力集中是不可避免的。⑤行政補(bǔ)貼中政府所支配的資本進(jìn)入并應(yīng)該由私法主體為主角的市場，會本能的借助國家公權(quán)力形成壟斷，國家取代私法主體的地位成為事業(yè)或者項(xiàng)目的掌控者，造成國家對社會經(jīng)濟(jì)的集中和控制，干預(yù)市場的自由競爭秩序。因此，行政補(bǔ)貼作為政府介入市場運(yùn)行的常用手段，應(yīng)當(dāng)時刻保持政治理性，堅(jiān)持行政補(bǔ)貼手段的輔助性作用，加強(qiáng)對補(bǔ)貼行為做出后的監(jiān)督與評估，由此防止政府過多干預(yù)市場競爭，甚至實(shí)質(zhì)上瓦解市場競爭秩序。

三是對于補(bǔ)貼的接受與否，私法主體具有主動權(quán)。輔助性體現(xiàn)在私法主體對于是否接受國家行政主體所提供的行政補(bǔ)貼具有自主性，也就是可以選擇申請或者不申請?jiān)擁?xiàng)行政補(bǔ)貼。行政機(jī)構(gòu)對私主體選擇權(quán)的尊重體現(xiàn)了國家對私主體舉辦事業(yè)的經(jīng)濟(jì)性的肯定。這也是社會自治的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)不能以提供行政補(bǔ)貼為手段，反客為主，干擾市場的資源配置功能。

[ 注 釋 ]

①[德]哈特穆特·毛雷爾，著，高家偉，譯.行政法學(xué)總論[M].法律出版社，第428-429頁.

②姜明安，主編.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，第五版，第198頁.

③（尤樂，第97頁）[英]邁克爾·歐克肖特.政治中的理性主義[M].張汝倫，譯.上海譯文出版社，2004：150.

④尤樂.行政資助法治化研究[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2015：98-102.

⑤[美]米爾頓·弗里德曼.資本主義與自由[M].張瑞玉，譯.商務(wù)印書館，2007.20.