我國破產(chǎn)管理人制度的不足與完善

摘 要：管理人在破產(chǎn)程序中具有十分重要的地位，管理人既要維護(hù)債務(wù)人、債權(quán)人的利益，又要減輕法院的審理負(fù)擔(dān)，管理人的行為不僅影響債務(wù)人、債權(quán)人等的法益，還影響社會公共利益。管理人制度的設(shè)計是否科學(xué)、完善與否直接關(guān)系到破產(chǎn)程序是否能順利開展，破產(chǎn)程序目的能否實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行《破產(chǎn)法》對管理人產(chǎn)生、監(jiān)督、職責(zé)、報酬等作出了規(guī)定，這是我國破產(chǎn)法的重大進(jìn)步，但管理人制度仍有許多值得思考和探討的問題。

關(guān)鍵詞：管理人;法律地位;不足;完善

中圖分類號：D922.291.92文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）11-0096-02

作者簡介：侯著韜（1985-），男，土家族，湖北民族大學(xué)，研究生在讀，主要研究方向：憲政與民族區(qū)域自治。

管理人是指在破產(chǎn)案件中，由人民法院遴選，并在人民法院的指導(dǎo)和監(jiān)督下接管債務(wù)人企業(yè)的財產(chǎn)、財務(wù)資料等，并負(fù)責(zé)債務(wù)人財產(chǎn)的清理、保管、估價、處理及分配等事務(wù)的機(jī)構(gòu)。關(guān)于對管理人的稱謂，大陸法系國家稱為管理人，英美法系國家稱為破產(chǎn)委托人。世界主要市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的破產(chǎn)立法都規(guī)定了完善科學(xué)的管理人制度。由于我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)較晚，市場主體發(fā)育不完善等先天不足，我國關(guān)于破產(chǎn)法的研究要落后于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，我國對破產(chǎn)法中的管理人制度的立法欠缺實(shí)踐基礎(chǔ)和理論指導(dǎo)。我國管理人制度是在2007年開始實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《破產(chǎn)法》）首次引入的，《破產(chǎn)法》對管理人的產(chǎn)生、監(jiān)督、職責(zé)、報酬等作出了規(guī)定。這是我國破產(chǎn)立法與美歐等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家關(guān)于破產(chǎn)立法接軌的重要標(biāo)志，是我國破產(chǎn)法的重大進(jìn)步。但管理人制度仍有許多值得思考和探討的問題，存在許多不足和需要完善的地方。

一、管理人的法律地位

管理人的法律地位主要涉及管理人在執(zhí)行職務(wù)過程中管理、處分破產(chǎn)財產(chǎn)的權(quán)利來源，管理人與人民法院之間的法律關(guān)系，與債務(wù)人、債權(quán)人之間的法律關(guān)系，管理人未勤勉盡責(zé)、忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)應(yīng)承擔(dān)什么法律責(zé)任等，這些理論問題都?xì)w根于管理人的法律地位。只有對管理人的法律地位給予清晰的定位，才能據(jù)此確定其他利害關(guān)系人的地位。進(jìn)而確定其職責(zé)范圍，進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)利分配。

（一）國外關(guān)于管理人法律地位的學(xué)說

代理說，源于私力救濟(jì)。代理說將民法理論中的代理引入管理人理論中，認(rèn)為管理人以被代理人的名義參與破產(chǎn)程序，執(zhí)行職務(wù)代表被代理人的利益。代理說根據(jù)所代表利益主體的不同，認(rèn)為管理人代理債權(quán)人、管理人代理債務(wù)人、管理人共同代理債務(wù)人與債權(quán)人。依據(jù)代理說理論，管理人在破產(chǎn)程序中處理破產(chǎn)事務(wù)的法律后果歸于其代理的債權(quán)人、債務(wù)人或債權(quán)人和債務(wù)人，法律后果與管理人無關(guān)。管理人無論為訴訟行為還是非訴訟行為，其最終利益歸屬當(dāng)事人一方，由此形成的法律關(guān)系無異于民事代理。代理說的特點(diǎn)是管理人失去了其中立的地位，其法律地位從屬于債權(quán)人、債務(wù)人或債權(quán)人和債務(wù)人，在破產(chǎn)程序中處理破產(chǎn)事務(wù)很難平衡債權(quán)人、債務(wù)人之間的利益。顯然，這不符合現(xiàn)代破產(chǎn)法的價值取向。

職務(wù)說，認(rèn)為在法律性質(zhì)上破產(chǎn)程序?qū)俟ㄐ再|(zhì)的強(qiáng)制執(zhí)行程序，管理人的行為是一種公務(wù)行為，類似于執(zhí)行機(jī)關(guān)的公務(wù)員。職務(wù)說存在以下問題：第一，管理人盡管由人民法院遴選，然而不能因此認(rèn)為管理人的性質(zhì)是行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)。第二，管理人能夠以自己的名義參與民事訴訟，具有獨(dú)立的訴訟實(shí)施權(quán)。第三，管理人若有失職或有違法行為，可能會被撤免，甚至需要承擔(dān)法律責(zé)任。

（二）我國管理人法律地位的定位

根據(jù)我國《破產(chǎn)法》第一條關(guān)于立法目的及價值追求的規(guī)定，我國管理人法律地位的定位應(yīng)體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，管理人的法律地位應(yīng)具有中立性?，F(xiàn)代破產(chǎn)法的價值目標(biāo)追求債務(wù)人、債權(quán)人利益及社會公共利益的平衡，管理人的中立性正是這種價值目標(biāo)的必然要求。這種中立性，一是指利益歸結(jié)上的無關(guān)性，即管理人的得失必須不受破產(chǎn)法律程序中各法律主體實(shí)體利益變化的影響;二是職責(zé)來源上的法定性，即管理人處理破產(chǎn)事務(wù)時所享有的職權(quán)，不能基于法院或是某一主體的授權(quán)，而只能是基于法律的規(guī)定，對法律負(fù)責(zé)，而不是對法院或其他當(dāng)事人負(fù)責(zé)?？傊?，管理人在破產(chǎn)程序中處理破產(chǎn)事務(wù)不依附于任何其他主體，管理人與債權(quán)人、債務(wù)人及人民法院在人格上均不存依附關(guān)系。第二，管理人的法律地位應(yīng)具有獨(dú)立性。所謂獨(dú)立性，是指管理人具有獨(dú)立的法律人格，具有獨(dú)立的民事主體資格，不是債權(quán)人或債務(wù)人的附庸，也不是任何機(jī)構(gòu)或法院的附庸，在破產(chǎn)程序中對外能夠獨(dú)立的以管理人的名義進(jìn)行民事活動。當(dāng)然，管理人的獨(dú)立性并不是絕對獨(dú)立，管理人在破產(chǎn)程序中應(yīng)接受法院、債權(quán)人和債務(wù)人的監(jiān)督。第三，管理人應(yīng)具有專業(yè)性。根據(jù)《破產(chǎn)法》第二十四條規(guī)定，管理人應(yīng)當(dāng)由具有專業(yè)只是的中介機(jī)構(gòu)來擔(dān)任，中介機(jī)構(gòu)提供有償破產(chǎn)管理和清算服務(wù)。

綜上，《破產(chǎn)法》的立法目的及目標(biāo)價值追求決定了管理人應(yīng)當(dāng)具有中立性、獨(dú)立性及專業(yè)性，三者相輔相成，缺一不可，共同服務(wù)于破產(chǎn)法立法目的及目標(biāo)價值的實(shí)現(xiàn)。

二、我國管理人制度的不足

（一）立法缺乏對管理人的選任條件的規(guī)定

我國《破產(chǎn)法》及最高人民法院的司法解釋對管理人的選任進(jìn)行了規(guī)定，但存在以下弊端：第一，立法對于人民法院選任管理人程序的規(guī)定不具體、對選任條件的規(guī)定不明確，容易出現(xiàn)破產(chǎn)法官尋租受賄、指定不公等問題。第二，已編制入法院管理人名冊的管理人隊伍會發(fā)生變化，管理人能力也會隨之發(fā)生變化，而人民法院評審委員會不可能適時根據(jù)管理人能力的變化而對管理人名冊做出調(diào)整。第三，由人民法院決定管理人報酬，容易滋生腐敗。表面上，根據(jù)最高人民法院的規(guī)定，管理人報酬的確定雖有明確規(guī)定，并且還規(guī)定管理人在債務(wù)人會議中應(yīng)向債權(quán)人匯報報酬方案，債權(quán)人可以提出異議。但實(shí)踐中，法官在具體破產(chǎn)案件中，對管理人的報酬有很大自由裁量的空間，債權(quán)人委員會的權(quán)利也很弱。這就容易導(dǎo)致破產(chǎn)法官因與管理人利益息息相關(guān)，成為管理人“公關(guān)”的對象。

（二）管理人職權(quán)調(diào)查范圍過窄

管理人是破產(chǎn)程序中的重要參與人，管理人職責(zé)是管理人制度的重要組成部分，為了管理人在破產(chǎn)程序中更好的發(fā)揮其作用，管理人的職責(zé)范圍必須由立法規(guī)定的具體、明確，具有可操作性。管理人在執(zhí)行職務(wù)的過程中首要職責(zé)就是要調(diào)查清楚債務(wù)人的財產(chǎn)及財務(wù)會計記錄，并進(jìn)行有效控制，還需要完成債權(quán)的申報登記及審查工作等等。管理人要完成前述工作就必須具有調(diào)查權(quán)。要最大限度的維護(hù)破產(chǎn)財產(chǎn)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的利益，管理人需要行使撤銷權(quán)，撤銷破產(chǎn)企業(yè)違法處分企業(yè)財產(chǎn)損害債權(quán)人利益的行為，并追究破產(chǎn)企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任，管理人只有享有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)，才能更好的行使職權(quán)，解決這些問題。因此，為了保障破產(chǎn)程序的順利進(jìn)行，維護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人及社會公共利益，賦予管理人廣泛而有效的調(diào)查權(quán)具有十分重要的意義?！镀飘a(chǎn)法》第二十五條第二款規(guī)定的管理人可調(diào)查的事務(wù)范圍過于狹窄。管理人行使調(diào)查權(quán)僅能對債務(wù)人的財產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查，這與管理人應(yīng)履行的職責(zé)明顯不相符。《破產(chǎn)法》第十五條規(guī)定的管理人可調(diào)查的對象范圍過于狹窄。該條規(guī)定管理人在破產(chǎn)程序中僅能對破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人進(jìn)行調(diào)查，管理人如果需要對破產(chǎn)企業(yè)的其他經(jīng)營管理人員或相關(guān)財務(wù)管理人員進(jìn)行調(diào)查，則需要報請人民法院，由人民法院決定是否準(zhǔn)許。立法并沒有賦予管理人對破產(chǎn)企業(yè)的其他人員享有相應(yīng)的調(diào)查權(quán)，這與管理人所應(yīng)履行的職責(zé)不相適應(yīng)。

三、我國管理人制度的完善

（一）建立科學(xué)合理的管理人選任制度，擴(kuò)大破產(chǎn)程序中相關(guān)利益主體對破產(chǎn)管理人選任的決定權(quán)

目前國外關(guān)于管理人選任的通行做法采用雙軌制，即法院依職權(quán)選任為原則，以債權(quán)人會議選任為補(bǔ)充。德國《支付不能法》第二十七條規(guī)定，進(jìn)入破產(chǎn)程序后由破產(chǎn)法院任命一名管理人。第五十七條規(guī)定，破產(chǎn)法院在任命管理人后召開第一次債權(quán)人會議時，債權(quán)人會議可以另外選舉管理人取代破產(chǎn)法院所任命的管理人。我國臺灣地區(qū)的破產(chǎn)法亦規(guī)定，對于法院選任的管理人，債權(quán)人會議可以另行選任。該種模式的合理性在于法院裁定債務(wù)人進(jìn)入破產(chǎn)程序時，為防止債務(wù)人轉(zhuǎn)移破產(chǎn)財產(chǎn)，銷毀財務(wù)記錄，損害債權(quán)人和社會公共利益，必須立即對債務(wù)人的破產(chǎn)財產(chǎn)及財務(wù)記錄進(jìn)行接管，待債權(quán)人會議召開時，債權(quán)人會議對管理人不滿意的可以另行選任管理人接替法院選任的管理人。其問題弊端在于后選任的管理人如何高效的接管前面管理人已完成的工作，避免重復(fù)工作，浪費(fèi)資源，沒有切實(shí)可行的辦法。并且，對前后兩任管理人的報酬如何確定也是難題。

我國建立科學(xué)合理的管理人選任制度不是改變?nèi)嗣穹ㄔ褐鲗?dǎo)型模式，而是應(yīng)該在選任管理人的具體程序上量化相關(guān)管理人的選任條件，以減少人民法院在選任管理人上的隨意性，通過制定具體的規(guī)則限制破產(chǎn)法官權(quán)力濫用的空間。立法賦予人民法院以選任管理人的權(quán)利，又從程序上對人民法院的權(quán)利進(jìn)行制約，使其公平、公正的開展工作是關(guān)鍵所在。程序上的這種量化的方式可以借鑒資格等級認(rèn)證制度，由人民法院和司法部門設(shè)立管理人的資質(zhì)等級評審委員會制度，包括管理人的準(zhǔn)入資格、等級評定標(biāo)準(zhǔn)、等級升格降格的條件、相應(yīng)等級所辦理相應(yīng)破產(chǎn)案件的條件等等。對于人民法院選任管理人之后，債權(quán)人會議如果認(rèn)為管理人存在未依法、公正執(zhí)行職務(wù)或者有其他不能勝任管理人職責(zé)的情形時，可以申請人民法院進(jìn)行更換。對此，可以參照我國建設(shè)工程施工領(lǐng)域中的招投標(biāo)制度，由破產(chǎn)案件的合議庭成員、債權(quán)人代表、債務(wù)人等組織管理人評選委員會，由具備資質(zhì)的管理人進(jìn)行投標(biāo)，管理人評選委員會擇優(yōu)選任。

（二）拓寬管理人職權(quán)調(diào)查范圍

我國現(xiàn)行《破產(chǎn)法》中關(guān)于管理人職責(zé)的規(guī)定與管理人在執(zhí)行職務(wù)中應(yīng)履行的職責(zé)明顯不相符，《破產(chǎn)法》規(guī)定的管理人可調(diào)查的事務(wù)范圍和對象過于狹窄。借鑒國外相關(guān)立法，我國破產(chǎn)立法要對管理人調(diào)查權(quán)的調(diào)查事項范圍進(jìn)行擴(kuò)展，將維護(hù)破產(chǎn)企業(yè)財產(chǎn)、保護(hù)債權(quán)人利益等涉及破產(chǎn)案件相關(guān)的事項均納入管理人調(diào)查權(quán)的范圍內(nèi)。同樣，我國破產(chǎn)立法要對被調(diào)查對象的范圍進(jìn)行擴(kuò)大，凡是可能掌握被調(diào)查事項信息的對象都應(yīng)被納入調(diào)查范圍內(nèi)，包括債務(wù)人的管理人員及其它相關(guān)對象。只有這樣才能真正使管理人的調(diào)查權(quán)獲得充分實(shí)現(xiàn)。此外，在破產(chǎn)重整程序中，債權(quán)人、債務(wù)人及債務(wù)人的出資人等各方的利益均與重整方案息息相關(guān)，《破產(chǎn)法》僅規(guī)定管理人或債務(wù)人有權(quán)制定并提交重整方案。這沒有考慮債權(quán)人和債務(wù)人的出資人的權(quán)利和利益。我國破產(chǎn)立法應(yīng)打破管理人或債務(wù)人制定重整計劃草案和提交重整計劃草案的壟斷權(quán)，允許債權(quán)人、債務(wù)人的投資人等其他利益關(guān)系人也享有制定并提交重整計劃草案的權(quán)利，允許并鼓勵債權(quán)人、債務(wù)人的投資人等其他利益關(guān)系人參與破產(chǎn)重整程序。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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