低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制建設(shè)研究

摘? ? ? 要：隨著我國電子政務(wù)水平的不斷提升，信息技術(shù)越來越多地應(yīng)用于民政工作領(lǐng)域。山東省為實(shí)現(xiàn)社會救助目標(biāo)群體的精準(zhǔn)定位，在兼顧地方特色與普遍經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立了低收入家庭信息四級核對體系，形成了專業(yè)化的核對工作模式。這一機(jī)制的建立使信息核對更加準(zhǔn)確、工作效率得到提高、行政成本得以降低、區(qū)域信息化水平不斷提升。但低收入家庭信息收集存在著倫理困境及各地信息化水平參差不齊、各地數(shù)據(jù)庫建設(shè)水平不同步等問題，未來應(yīng)以一體化信息系統(tǒng)建設(shè)為主線，加大金融資產(chǎn)信息審核力度，穩(wěn)定基層工作隊伍，進(jìn)一步強(qiáng)化信息核對工作日常管理。

關(guān)? 鍵? 詞：電子政務(wù);社會救助;信息核對機(jī)制

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）04-0063-09

收稿時間：2019-02-18

x基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項目“現(xiàn)階段我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的社會政策研究”的階段性成果，項目編號：11ASH009。

當(dāng)前，信息技術(shù)已經(jīng)成為國家治理的戰(zhàn)略性資源。習(xí)近平總書記指出，要實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國。在此背景下，將信息技術(shù)融入民政工作，助力改善民生，是實(shí)現(xiàn)社會治理精細(xì)化、信息化的必然選擇。在民政工作領(lǐng)域，社會救助如何實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施救是困擾各級工作者的難題，原因就在于低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息具有一定的模糊性，單純依靠家計調(diào)查等傳統(tǒng)手段難以準(zhǔn)確把握。針對這一問題，民政部2014年簽發(fā)了《關(guān)于居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確要求“推動居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對信息系統(tǒng)的建設(shè)，促進(jìn)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，提高核對工作的效率和質(zhì)量，全面提升社會救助管理和服務(wù)水平”。[1]

根據(jù)《社會救助暫行辦法》和《山東省社會救助管理辦法》等規(guī)定，2014年山東省出臺《關(guān)于建立社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制的意見》，開始探索在全省范圍內(nèi)構(gòu)建“上下聯(lián)動、部門配合、信息共享、高效運(yùn)轉(zhuǎn)”的社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。截至目前，山東省137個市縣中已建成核對中心131個，初步實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣四級聯(lián)網(wǎng)，年核對人次不斷增長。本文擬對山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對系統(tǒng)的整體運(yùn)行特點(diǎn)、取得的初步成效、存在的主要問題進(jìn)行探討，并提出完善信息核對機(jī)制建設(shè)的意見與建議。

一、山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的整體運(yùn)行模式

（一）四級核對體系初步形成

山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對指導(dǎo)中心于2013年批復(fù)成立，2014年4月正式投入運(yùn)行，主要職責(zé)是承擔(dān)省民政廳信息化建設(shè)的相關(guān)工作，以及省內(nèi)民政系統(tǒng)電子政務(wù)平臺和網(wǎng)站的運(yùn)行維護(hù)、信息更新等任務(wù)。除此之外，核對指導(dǎo)中心還要參與擬訂低收入家庭認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和信息核對辦法，并協(xié)調(diào)指導(dǎo)跨省、市低收入家庭信息查詢核對工作等。以此為依托，目前山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對系統(tǒng)已初步形成部、省、市、縣四級聯(lián)網(wǎng)的核對體系。這一建設(shè)過程以“分期開展，穩(wěn)步推進(jìn)”為指導(dǎo)，整體歷經(jīng)約四年時間。2014年4月，山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對指導(dǎo)中心正式投入運(yùn)行，開始探索建設(shè)多級聯(lián)網(wǎng)的低收入家庭經(jīng)濟(jì)核對體系。2015年初，山東省民政廳將信息核對平臺建設(shè)列為當(dāng)年社會救助領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)，并計劃以國家級平臺為基礎(chǔ)對各地現(xiàn)存核對系統(tǒng)進(jìn)行本地化開發(fā)。同年8月，山東省各市縣開始以民政部基礎(chǔ)平臺為參照對各地核對系統(tǒng)進(jìn)行更新與測試，和11個市完成對接并簽訂協(xié)議。2015年10月，省級平臺通過了部省平臺對接測試，被民政部認(rèn)定中心列為首個部省平臺對接試點(diǎn)。在之后一年多時間里，山東省配合民政部與第三方測試機(jī)構(gòu)就業(yè)務(wù)功能、系統(tǒng)對接、安全保障等內(nèi)容進(jìn)行了測試與論證，推動了部省對接的優(yōu)化與運(yùn)行效率提升。2016年底，山東省完成了信息平臺部省對接技術(shù)測試。2017年9月，山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對指導(dǎo)中心與民政部簽訂《全國居民家庭經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)網(wǎng)查詢協(xié)議》，四級聯(lián)網(wǎng)核對體系正式形成。

（二）各級核對系統(tǒng)相對獨(dú)立

山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對體系尚處在發(fā)展初期，一個重要原因就是各級核對系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上仍保持獨(dú)立運(yùn)作，這一特點(diǎn)主要體現(xiàn)在橫向溝通與縱向監(jiān)管兩個方面。在橫向部門溝通方面，各級核對系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫目前并未統(tǒng)一，數(shù)據(jù)收集由各級民政人員自主開展，市、縣核對中心分別收集轄區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)，對部、省級機(jī)構(gòu)依賴程度不高，特別是跨市級車輛過戶及房產(chǎn)信息目前無法查詢。省級核對系統(tǒng)與省公安、教育、人社等九部門建立了數(shù)據(jù)交換關(guān)系，主要收集其他部門省級層面的數(shù)據(jù)信息。德州市自主建立“10+8”信息數(shù)據(jù)庫，除了與市級公安、財政等十部門建立數(shù)據(jù)交換關(guān)系外，還和市內(nèi)八家保險公司保持合作。德州市下屬臨邑縣同樣擁有縣級核對數(shù)據(jù)庫，其數(shù)據(jù)內(nèi)容也與省、市級不同，主要包括房產(chǎn)、公積金繳存、工商注冊等信息，其中房產(chǎn)等信息為縣級數(shù)據(jù)庫獨(dú)有，無法在省、市數(shù)據(jù)庫查詢到。核對體系內(nèi)部也沒有對各級數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)類型進(jìn)行分工，在開展核對工作時各級數(shù)據(jù)庫共同發(fā)力，以市、縣級為主力，部、省級數(shù)據(jù)庫查缺補(bǔ)漏。在縱向監(jiān)管方面，山東省核對體系的形成是一個自下而上的過程，各縣級核對系統(tǒng)的建立與運(yùn)行早于市級，同時市級系統(tǒng)的建立又早于省市聯(lián)網(wǎng)，因此各級系統(tǒng)之間更多是一種平等的合作關(guān)系，部、省級核對系統(tǒng)并非核對體系的統(tǒng)籌者與管理者。在各地核對工作的實(shí)際操作過程中，多數(shù)地區(qū)采用一次審核的數(shù)據(jù)核對方式，只有濟(jì)南市建立了從市到縣的二次審核模式，主要由市級核對系統(tǒng)在核對工作完成之后重新對核對結(jié)果進(jìn)行獨(dú)立篩查，以此對縣級核對工作進(jìn)行監(jiān)管。

（三）專業(yè)化核對模式業(yè)已形成

從實(shí)踐層面看，山東省各地市低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息審核程序已形成相對完整的固定模式，不同地區(qū)間操作程序也具有相似性。第一，信息化核對工作的實(shí)際覆蓋層級為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣、市、省，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級操作權(quán)限為基本信息錄入與疑似信息接收，未與數(shù)據(jù)庫建立聯(lián)系。第二，由于操作平臺的整合由“市—縣”之間自主完成，全省統(tǒng)一的核對系統(tǒng)尚未形成，因此各地市核對流程基本以市級機(jī)構(gòu)為中心，省廳一級主要起輔助作用。第三，信息核對工作在程序上前置于社會救助審核流程。另外，信息核查及報告權(quán)限集中在市一級，社會救助審批權(quán)集中在縣一級，二者相互分離。

信息核對工作具體流程如下：首先，救助申請人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級提出申請，提供身份證、戶口本并填寫救助申請書、信息查詢授權(quán)書（需按手?。?、誠信承諾書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作人員手動將申請人基本信息錄入信息系統(tǒng)，確定無誤后提交至縣級。其次，縣級核對中心負(fù)責(zé)保存區(qū)域內(nèi)待查詢?nèi)说男畔⒉樵兪跈?quán)書，在匯總各待查詢?nèi)诵畔⒅笥蓸I(yè)務(wù)系統(tǒng)上傳至市級核對中心，并提交信息查詢委托書。與此同時，縣級核對中心利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)對待查詢?nèi)说姆慨a(chǎn)等信息進(jìn)行核查。再次，市級核對中心接收核對委托之后，將篩出身份證信息錯誤、家庭成員信息不實(shí)、數(shù)據(jù)重復(fù)的待查詢?nèi)说儒e誤信息反饋至縣級進(jìn)行重新核實(shí)。之后將基本信息無誤的待查詢?nèi)送ㄟ^政府內(nèi)網(wǎng)分發(fā)至各協(xié)同部門數(shù)據(jù)庫，在各部門完成信息查詢之后取得查詢結(jié)果，并在市一級形成核對報告。核對報告以家庭為單位，主要包括家庭基本信息（家庭成員身份證號、家庭人口、戶口性質(zhì)、家庭住址、所屬行政區(qū)）與核對信息明細(xì)兩部分，核對信息明細(xì)將被核對人養(yǎng)老金、險種、工商注冊、稅額、車輛等信息分條列出，最終在系統(tǒng)內(nèi)部反饋至縣級核對中心（核對報告與核對委托書原件由市級核對中心保存），存在疑似信息的家庭也會在系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行標(biāo)注。最后，縣級核對中心收到核對報告之后分發(fā)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），基層工作人員根據(jù)反饋結(jié)果進(jìn)行入戶調(diào)查，并開始社會救助審核工作。

二、山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制運(yùn)行取得的初步成效

低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的建立使山東省社會救助信息化水平顯著提升。2014年，山東省完成經(jīng)濟(jì)信息核對450.51萬人次。2015年，全省完成經(jīng)濟(jì)信息核對580.83萬人次。2016年，山東省完成經(jīng)濟(jì)信息核對826.4萬人次。2017年，山東省完成經(jīng)濟(jì)信息核對1190萬人次。2018年上半年，，山東省共完成經(jīng)濟(jì)信息核對約800萬人次。同時，低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的建立也為各級民政工作者帶來了便利。

首先，低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的建立使核對工作精準(zhǔn)度大大提升。受信息不對稱的影響，傳統(tǒng)家計調(diào)查方法無法獲得被調(diào)查者的準(zhǔn)確信息。[2]部分工作人員反映，過去核對工作只能依賴“入戶調(diào)查、鄰里走訪、信息索證、民主評議”的形式開展，一次家訪獲得的信息量極少，且難以了解子女的基本經(jīng)濟(jì)狀況。核對系統(tǒng)的建立實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)濟(jì)狀況的精準(zhǔn)定位，借助各部門數(shù)據(jù)庫，精確把控車輛、房產(chǎn)、工商注冊等多種信息，家庭子女本地經(jīng)濟(jì)狀況也一目了然，“錯保、漏保”現(xiàn)象明顯減少，核對精準(zhǔn)度有了保障。同時，各地運(yùn)用核對系統(tǒng)排查出了一些不符合政策要求的違規(guī)申報和騙保者，低保申請及在保人數(shù)各地均出現(xiàn)不同程度的下降。

其次，低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的建立提升了各級民政人員的工作效率。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及城鎮(zhèn)化步伐的不斷加快，跨區(qū)域勞動力人口流動日趨頻繁，導(dǎo)致家庭收入結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，分配方式多樣化，單純依靠人力進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對工作量大、耗時費(fèi)力、周期較長。部分低保戶反映，2010年左右參加低保的申請者大約需要半年時間才能完成審核，期間提交各類紛繁復(fù)雜的手續(xù)、證明等材料，為工作人員和低保申請者都帶來了負(fù)擔(dān)。而另一位低保戶于2018年4月提交低保申請，5月就得到了批復(fù)。這是因為核對系統(tǒng)的建立將房屋、車輛等信息的審核流程集中在系統(tǒng)內(nèi)部來完成，收集申請人的基本資料后提交委托，各數(shù)據(jù)庫即可將各項信息匯總并識別疑似項，整個審核過程方便快捷，縮短了審核周期。各地工作人員提供的資料也顯示，雖然各級資料上傳與分析用時不一，但家庭經(jīng)濟(jì)狀況審核的整體周期明顯縮短。

第三，基層摩擦明顯減少。依賴傳統(tǒng)方式收集的低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息為民政工作者帶來了較高的工作成本，特別是存在無效的救助申請與多余的審核流程。[3]許多不符合救助資格的申請者在經(jīng)過入戶調(diào)查、民主評議等多個階段之后才得到篩查，這一過程浪費(fèi)了大量的行政資源，也導(dǎo)致基層摩擦的產(chǎn)生。信息系統(tǒng)的建立使信息核對前置于救助審批流程，工作人員在申請者提交基本資料之后能夠快速掌握其家庭基本經(jīng)濟(jì)狀況，在正式家訪和民主評議之前即可對申請人的救助資格做出基本判斷，降低了資源浪費(fèi)的風(fēng)險，為后續(xù)工作開展提供了充足的空間。另外，信息系統(tǒng)將救助申請人的經(jīng)濟(jì)信息明晰化，一定程度上保護(hù)了民政工作者。一些工作人員反映，信息化審核開始之后他們與群眾的摩擦大大減少，原因就在于車輛、房屋等關(guān)鍵信息的審核讓意圖騙保者無處遁形，自己在面對摩擦?xí)r有了事實(shí)依據(jù)。透明化的審核過程也使“人情保、關(guān)系?！睕]有了生存空間，群眾滿意度上升了，投訴自然就少了。

第四，區(qū)域信息化水平實(shí)現(xiàn)突破。2015年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建議打通“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息共享。[4]同年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出了建立統(tǒng)一的稅務(wù)、海關(guān)、財政、審計、農(nóng)業(yè)、安檢等11個全國業(yè)務(wù)系統(tǒng)的總體任務(wù)，要求在2018年前形成政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一信息共享交換平臺。從長遠(yuǎn)來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)型期社會治理實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、信息化不可或缺的手段之一，這一技術(shù)的運(yùn)用也帶來政府公共事務(wù)管理與決策效率的提升。山東省低收入經(jīng)濟(jì)核對系統(tǒng)的建立是提升區(qū)域信息化水平的重要舉措，利用數(shù)據(jù)庫可以實(shí)現(xiàn)對申請救助家庭整體特征的挖掘與分析，也給數(shù)據(jù)開發(fā)及產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合創(chuàng)造了條件。目前，山東省響應(yīng)國家號召，正探索建立政府直屬、跨部門、跨區(qū)域的綜合信息平臺。低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對系統(tǒng)的建立是民政領(lǐng)域大數(shù)據(jù)開發(fā)與運(yùn)用的重要成果，為未來區(qū)域大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)打下了基礎(chǔ)。

三、山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制存在的主要問題

（一）信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)仍顯滯后

山東省低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)主要存在兩方面問題：一是數(shù)據(jù)庫內(nèi)部結(jié)構(gòu)有待改進(jìn)。省、市、縣各級數(shù)據(jù)庫實(shí)質(zhì)上并非數(shù)據(jù)集中存儲的空間，而是民政部門與公安等部門的聯(lián)系平臺，數(shù)據(jù)源頭仍在其他各部門之中，這就為各級民政工作者的數(shù)據(jù)收集與部門溝通帶來了障礙，一些地方的信息交換只能依賴部門領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)溝通關(guān)系。可見，建立政府主管、自上而下的信息綜合管理平臺是推進(jìn)部門合作與完善信息收集的必由之路。二是部分重要信息尤其是金融資產(chǎn)信息出現(xiàn)缺失。在山東省各級低收入核對系統(tǒng)的實(shí)際運(yùn)作之中，存在金融資產(chǎn)信息“不能用、不敢用”的現(xiàn)象。目前，山東省多數(shù)地區(qū)低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)庫并未涵蓋金融資產(chǎn)，原因是《銀行法》對于非公檢法部門的信息使用做出了嚴(yán)格限制。[5]但據(jù)工作人員反映，青島等個別地區(qū)其實(shí)已經(jīng)將金融資產(chǎn)納入核對數(shù)據(jù)庫，不過這些信息只能“空轉(zhuǎn)”，無法實(shí)際運(yùn)用于社會救助的審核過程中。根據(jù)《山東省低保管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，“人均資產(chǎn)超過當(dāng)?shù)啬甑捅?biāo)準(zhǔn)2倍的”“具有投資行為且投資數(shù)額超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)2倍的”不得納入低保范圍。山東省2018年第一季度農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為4262元/年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為518元/月。而部分地市經(jīng)濟(jì)信息核對中心與金融系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)后發(fā)現(xiàn)，擁有萬元以上存款已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，若據(jù)此執(zhí)行退保程序，大部分低保戶都要被強(qiáng)制退保。

（二）四級聯(lián)網(wǎng)流于形式

如前所述，山東省四級核對系統(tǒng)雖已實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，但各級系統(tǒng)耦合程度仍有較大提升空間。目前四級系統(tǒng)連接較為松散，對于各級權(quán)限與數(shù)據(jù)收集內(nèi)容缺乏明確的分工與定位，如跨省、市車輛過戶及房產(chǎn)購買等信息至今仍無法在系統(tǒng)中查詢。縣級工作人員也普遍反映，不清楚自身具體任務(wù)與職責(zé)是什么，在實(shí)際開展工作時往往是“各類數(shù)據(jù)能出就出，不能出再想辦法，向市級要”。這種長槍短炮、集體發(fā)力的工作模式也使上下級之間監(jiān)督管理難以實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因，一方面是缺乏有力的統(tǒng)合與推動，另一方面是各級核對機(jī)構(gòu)建設(shè)水平較低，工作人員無法專注于核對工作。部分核對中心合署辦公，工作人員同時負(fù)責(zé)黨務(wù)、救助、核對等多項工作，任務(wù)繁重，無力兼顧其他。市級機(jī)構(gòu)資金及編制不足，一些核對中心既無機(jī)構(gòu)編制也無日常維護(hù)資金?；鶎用裾w系同樣編制稀缺，公益性崗位占較大比例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道工作人員負(fù)擔(dān)更重，“上面千條線、下面一根針”，婦聯(lián)、民政、救災(zāi)、維穩(wěn)等任務(wù)紛繁復(fù)雜。未來應(yīng)著眼于頂層設(shè)計，建立一體化核對系統(tǒng)，同時完善各級機(jī)構(gòu)建設(shè)，減輕核對工作人員的負(fù)擔(dān)與壓力，推動核對工作“專門化、專業(yè)化”。

（三）農(nóng)村核對工作信息化水平較低

信息化核對的實(shí)現(xiàn)的確為城市救助審核帶來了便利，但廣大農(nóng)村地區(qū)的救助審核仍然主要依賴主觀評價和民主評議。一些基層工作人員反映，農(nóng)村家庭子女贍養(yǎng)費(fèi)、耕地收入及打工收入幾乎無法準(zhǔn)確核算。通過信息化核對系統(tǒng)難以了解法定贍養(yǎng)人是否支付贍養(yǎng)費(fèi)。耕地收入主要以基本作物收入乘以耕地面積來計算，但農(nóng)村存在耕地外包及荒置現(xiàn)象，其收入準(zhǔn)確數(shù)字也難以摸清。救助申請人子女外出打工收入目前也只能以工作地最低工資標(biāo)準(zhǔn)來確定，在核對系統(tǒng)中難以體現(xiàn)。除此之外，家計調(diào)查和傳統(tǒng)民主評議面臨的一個問題是，救助申請人在村中的“名聲”嚴(yán)重影響評議結(jié)果，民主評議參與者的主觀傾向難以把握。因此，核對結(jié)果在農(nóng)村地區(qū)只能作為參考和輔助，其實(shí)用性大打折扣。

（四）信息收集存在倫理困境

在低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制建設(shè)過程中仍面臨著“制度公平”與“個人隱私”之間的兩難抉擇：是尊重低收入家庭成員的隱私權(quán)并放松對其經(jīng)濟(jì)狀況的監(jiān)控？還是從公平公正原則出發(fā)，為社會公眾建立明確的制度準(zhǔn)入與退出機(jī)制？低收入群體的信息安全問題具有特殊性，因為集成化數(shù)據(jù)庫的建立帶有一定“標(biāo)簽化”傾向。申請社會救助家庭信息一旦入庫，極易被公眾冠以“窮人”“貧困”等標(biāo)簽，對申請人和其子女的心理狀況產(chǎn)生影響。經(jīng)濟(jì)信息安全感的喪失也會使低收入群體形成持續(xù)性的不良心理暗示，擔(dān)心家庭經(jīng)濟(jì)狀況越過制度標(biāo)準(zhǔn)線，進(jìn)而造成貧困觀念與文化的自我強(qiáng)化，導(dǎo)致貧困的再生產(chǎn)。[6]另外，在與低保戶的交談中亦可發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)低保戶對信息化核對系統(tǒng)的存在一無所知，不清楚其基本原理和運(yùn)作機(jī)制，也沒有對自身信息予以保密的意識。以上問題對工作人員專業(yè)性、保密意識與倫理道德提出了挑戰(zhàn)，這要求我們不斷加強(qiáng)系統(tǒng)安全性建設(shè)，提升信息收集與管理方式的合理性。

四、進(jìn)一步完善收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對機(jī)制的對策建議

（一）自上而下推進(jìn)一體化核對系統(tǒng)建設(shè)

針對山東省各級核對系統(tǒng)連接松散、各自為政的問題，未來應(yīng)探索建立自上而下的統(tǒng)籌機(jī)制，著力解決信息孤島、跨區(qū)域信息查詢等難題，實(shí)現(xiàn)查詢系統(tǒng)一體化運(yùn)作，打通上下監(jiān)管渠道，使核對工作更加準(zhǔn)確、高效。[7]一方面，應(yīng)在山東省內(nèi)將各級操作平臺進(jìn)行統(tǒng)一。目前，各地市低收入核對系統(tǒng)的開發(fā)由民政部門與各地軟件公司分別完成，操作系統(tǒng)多種多樣，這就使得跨市域信息交流難以實(shí)現(xiàn)。各縣級民政部門內(nèi)部同時存在著多個操作系統(tǒng)，除低收入核對系統(tǒng)外還有救助綜合管理平臺、災(zāi)害管理信息系統(tǒng)、社團(tuán)登記及民非管理系統(tǒng)等，未來應(yīng)將這些系統(tǒng)功能與山東省“金民工程”合并，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)與資源整合。另一方面，應(yīng)明確部、省、市、縣四級系統(tǒng)的職責(zé)與分工。部、省一級應(yīng)成為核對體系的統(tǒng)籌者與監(jiān)督者而不僅僅起輔助作用，尤其要將當(dāng)前自下而上的信息核對流程調(diào)整為自上而下的組織模式，因為跨區(qū)域信息查詢只有發(fā)揮省一級系統(tǒng)的核對功能才能實(shí)現(xiàn)，政策宣傳、技能培訓(xùn)等工作也應(yīng)由省一級核對中心來承擔(dān)。市、縣級核對中心負(fù)責(zé)的具體數(shù)據(jù)內(nèi)容也應(yīng)進(jìn)一步明確，如國土資源、住建等部門的部分信息暫未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)合，需要在市、縣一級對此類數(shù)據(jù)獲取進(jìn)行分工，以避免目前土地、房產(chǎn)等信息數(shù)據(jù)沖突、更新滯后等問題。

（二）加強(qiáng)金融資產(chǎn)的審核力度

在數(shù)據(jù)庫建設(shè)方面，目前山東省正規(guī)劃建設(shè)綜合信息平臺，著力推動政務(wù)信息部門間互通，這將改變當(dāng)前低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)庫的組織模式，使其真正成為承擔(dān)信息儲存與實(shí)時更新功能的“數(shù)據(jù)云”，其具體建設(shè)與運(yùn)行情況有待觀察。筆者建議，未來數(shù)據(jù)統(tǒng)合工作的一個重點(diǎn)應(yīng)是將金融資產(chǎn)納入核對體系，以改變金融資產(chǎn)信息“不能用、不敢用”的現(xiàn)狀。根據(jù)邁克爾·謝若登的資產(chǎn)建設(shè)理論，缺乏資產(chǎn)是導(dǎo)致一個家庭陷入貧窮的重要因素。[8]因此，應(yīng)當(dāng)鼓勵貧困家庭擁有資產(chǎn)，而不是因其存款高出低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍就取消對他們的救助，否則難以激發(fā)低保戶的脫貧意愿。而且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高，“萬元戶”時代早已過去，一萬元存款對于一個家庭面對的社會風(fēng)險而言是杯水車薪。因此，“居民存款高于低保標(biāo)準(zhǔn)兩倍就強(qiáng)制退?！钡恼咭?guī)定應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整。目前應(yīng)對申請低保與在保人員存款的金融資產(chǎn)信息進(jìn)行全面摸底，搞清低收入家庭存款的普遍情況，這樣才能建立切合實(shí)際的資產(chǎn)審核標(biāo)準(zhǔn)。另外，對大額取款等信息的把控也有助于識別因病致貧等支出型貧困家庭。

（三）穩(wěn)定基層核對工作隊伍

就山東省而言，各級核對機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、資金投入等方面仍有尚待完善之處：省內(nèi)行政性機(jī)構(gòu)只有3家，多數(shù)為掛牌事業(yè)單位或社會組織;人員編制嚴(yán)重不足，一些機(jī)構(gòu)內(nèi)部各工作人員“同工不同酬”，一些地方則出現(xiàn)一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響其工作專業(yè)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。因此，未來應(yīng)加大機(jī)構(gòu)建設(shè)投入力度，在保證核對機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的基礎(chǔ)上提升其專業(yè)性。據(jù)核對指導(dǎo)中心工作人員介紹，當(dāng)前的技術(shù)水平能夠建立一套完全保密且穩(wěn)定的信息系統(tǒng)，但其花費(fèi)以現(xiàn)在的資金投入力度難以負(fù)擔(dān)。因此，對低收入系統(tǒng)建設(shè)的資金支持應(yīng)以推動系統(tǒng)完善與升級、提升系統(tǒng)安全性與穩(wěn)定性為重點(diǎn)。在人員編制方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道基層工作者負(fù)擔(dān)重、任務(wù)量大，且編制稀缺，公益性崗位工資待遇并不理想，基層人員編制的調(diào)整目前看來十分必要。在省市級層面上的問題是如何改善核對中心與其他單位合署辦公的現(xiàn)狀。合署辦公是各級政府編制嚴(yán)重不足的情況下不得不采取的一種形式，雖有助于核對與救助統(tǒng)一管理、集體行動，但這一形式使各級核對工作者承擔(dān)大量非本職工作，難以專門化開展信息核對，未來應(yīng)為核對中心工作人員創(chuàng)造良好工作條件，推動核對工作“專門化、專業(yè)化”。當(dāng)然，以上問題的解決需要長期性、專門性的政策支持。

（四）強(qiáng)化信息核對日常管理

各級核對工作者保密意識的培養(yǎng)是機(jī)構(gòu)日常管理中的重要環(huán)節(jié)，這一方面需要相關(guān)條例的制定與完善，另一方面要加大對工作人員的培訓(xùn)力度。省內(nèi)各地市可效仿濟(jì)南出臺相應(yīng)管理辦法來對信息核對過程中的保密性操作進(jìn)行規(guī)定，為各級核對工作者提供指導(dǎo)。針對核對工作者的技能培訓(xùn)也應(yīng)將保密規(guī)范與政策規(guī)定作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行普及，使保密工作真正落實(shí)到信息核對的每個環(huán)節(jié)。在硬件保障方面，核對中心可采購前置服務(wù)器，各成員單位定期將更新后的數(shù)據(jù)上傳至前置服務(wù)器，然后接入包含核對共享平臺在內(nèi)的社會救助綜合管理系統(tǒng)或市級政務(wù)信息系統(tǒng)，以此保證數(shù)據(jù)存儲安全。在系統(tǒng)各級接口處要對本級信息源頭、傳輸環(huán)節(jié)和處理過程全部進(jìn)行安全控制。通過用戶名、密碼和 UK 等實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的對外封閉，并對操作人員進(jìn)行準(zhǔn)確嚴(yán)密的身份認(rèn)證。系統(tǒng)登錄增加基于數(shù)字證書的身份認(rèn)證，增加電子簽章，實(shí)時保留操作日志和痕跡。另外，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)人民期待和需求，加快信息化服務(wù)普及，為老百姓提供“用得上、用得起、用得好”的信息服務(wù)。[9]對于目前一些低保戶對信息化核對一無所知的情況，各級民政部門應(yīng)加大宣傳力度，向救助申請人與在保人宣傳信息化核對的知識，使其了解信息化核對的運(yùn)作機(jī)制和主要優(yōu)點(diǎn)，了解信息化、適應(yīng)信息化，也為民政部門信息化工作的開展打好群眾基礎(chǔ)。

（五）調(diào)整農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)信息核對工作流程

當(dāng)前農(nóng)村低收入家庭經(jīng)濟(jì)信息核對水平較低是中部多個省份共同面臨的問題，在短期內(nèi)難以完全解決。因為對耕地收益的核算需要各地方出臺符合本地實(shí)際的作物定價標(biāo)準(zhǔn)，對異地打工收入的核算必須依賴跨省級經(jīng)濟(jì)信息核查平臺來實(shí)現(xiàn)，對異地就業(yè)子女贍養(yǎng)費(fèi)用的核查也要建立在明確其收入的基礎(chǔ)之上，這些問題無法一蹴而就全面解決。目前較為可行的是通過調(diào)整工作流程克服對民主評議的過度依賴，改變經(jīng)濟(jì)信息核對結(jié)果只能作為輔助與參考的尷尬境地。山東省內(nèi)城市與農(nóng)村信息核對流程的區(qū)別之一在于，城市已實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)信息核對的前置化，而多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)信息核對仍然后置于救助資格審核。行政效率的滯后，使核對結(jié)果只是在救助審批即將結(jié)束時起到“錦上添花”的保險作用。因此，應(yīng)當(dāng)推動核對流程前置于民主評議和村級公示，并將經(jīng)濟(jì)信息審核通過與否作為公示內(nèi)容之一。這樣做一方面能夠避免不必要的重復(fù)入戶與家計調(diào)查，另一方面能夠分散民主評議在救助資格審核之中的權(quán)重。制度剛性要素論提出，非繳費(fèi)型福利其剛性要高于繳費(fèi)型福利。[10]原因就在于非繳費(fèi)型福利不但本身具有剛性特征，它還會使未獲得福利資源者產(chǎn)生相對剝奪感，進(jìn)而對工作倫理失去認(rèn)同。正因如此，才會有大量未獲得救助資格者利用話語權(quán)故意干擾民主評議的正常進(jìn)行，將經(jīng)濟(jì)信息核對工作前置化可以使這種現(xiàn)象得到緩解。

（六）引入社工力量，實(shí)現(xiàn)多元參與

多元參與社會治理是構(gòu)建“共建、共治、共享”社會治理新格局的題中之義。[11]社會工作者作為專業(yè)化的福利資源傳遞者，在服務(wù)困難群體方面具有先天優(yōu)勢。首先，社工機(jī)構(gòu)的參與有助于提升傳統(tǒng)家計調(diào)查手段的專業(yè)性，減輕基層工作人員的壓力。在以往救助申請流程中，入戶調(diào)查由基層民政人員具體執(zhí)行，但街道社區(qū)往往人力不足，大量入戶工作給基層工作者帶來了沉重負(fù)擔(dān)。社工機(jī)構(gòu)可以在政府購買服務(wù)的框架下，按照購買方的要求配備符合項目需求、資質(zhì)經(jīng)驗和管理要求的社工團(tuán)隊，以經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的專職社工、兼職社工與志愿者合理搭配來承接入戶調(diào)查任務(wù)，使家計調(diào)查實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、專門化。其次，第三方參與可以為信息化核對提供印證。社會工作者可以進(jìn)一步細(xì)化和澄清信息核對結(jié)果中出現(xiàn)的疑似信息，完善救助申請家庭的具體情況。同時，通過專業(yè)設(shè)備全程記錄也保障了調(diào)查的真實(shí)性與完整性，使走訪更具共享性與可追溯性，提升了調(diào)查結(jié)果的可信度。第三，多維度資源鏈接是社會工作者的專業(yè)優(yōu)勢。對不同群體的需求評估既有助于實(shí)現(xiàn)困難家庭的多元化幫扶，也有助于社會支持網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：張? 艷）