社會(huì)治理現(xiàn)代化視域下“非警務(wù)類糾紛”處理機(jī)制探析

玉肖暉

摘? ? ? 要：目前，“非警務(wù)類糾紛”大量存在且不斷增多，人民調(diào)解的功能漸趨弱化，這對(duì)公安機(jī)關(guān)通過人民調(diào)解方式化解基層社會(huì)矛盾的能力提出了挑戰(zhàn)?！坝灞睂?shí)踐”將社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化理念運(yùn)用到公安機(jī)關(guān)處理的基層社會(huì)矛盾之中，在助力人民調(diào)解轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，有效化解了“非警務(wù)類糾紛”。盡管其尚存在著一些亟待完善之處，但仍可為其他地區(qū)處理類似糾紛提供參考。

關(guān)? 鍵? 詞：社會(huì)治理現(xiàn)代化;“非警務(wù)類糾紛”;“渝北實(shí)踐”;人民調(diào)解

中圖分類號(hào)：D669.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）04-0047-08

收稿日期：2018-11-26

基金項(xiàng)目：本文系重慶市研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“人工智能刑事風(fēng)險(xiǎn)治理問題研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：CYS18182。

有效化解“非警務(wù)類糾紛”是實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活向往的題中應(yīng)有之義。社會(huì)治理現(xiàn)代化作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，必然會(huì)推動(dòng)“非警務(wù)類糾紛”處理手段的革新。筆者以重慶市渝北區(qū)公安分局（以下簡稱“渝北分局”）處理“非警務(wù)類糾紛”的實(shí)踐為對(duì)象，探討“非警務(wù)類糾紛”與社會(huì)治理現(xiàn)代化的具體關(guān)聯(lián)，以期為其他地區(qū)處理“非警務(wù)類糾紛”提供借鑒。

一、“渝北實(shí)踐”的內(nèi)容及存在的不足

（一）產(chǎn)生背景

⒈“非警務(wù)類糾紛”不斷增多。處在化解社會(huì)矛盾第一線的公安機(jī)關(guān)，是國家行政執(zhí)法權(quán)在基層社會(huì)的延伸，發(fā)揮著“馬前卒”的作用。然而實(shí)踐中，無論是“有困難找警察”等政策性口號(hào)，還是“四有四必”（指有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)）的社會(huì)承諾，都擴(kuò)大了公安機(jī)關(guān)接處警事務(wù)的范圍，[1]致使人民群眾在無法分清糾紛處理對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)的情形下，往往將公安機(jī)關(guān)作為“最先的求助機(jī)構(gòu)”，[2]隨之而來的便是形形色色超越公安機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的“非警務(wù)類糾紛”。為了更直觀地了解公安派出所接處“非警務(wù)類糾紛”的情況，筆者以渝北分局下轄的兩路社區(qū)派出所為考察對(duì)象，通過對(duì)其近三年的接警情況進(jìn)行簡單后發(fā)現(xiàn)，其接處的“非警務(wù)類糾紛”約占接警總量的39%，且呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢(shì)（見表1）。目前，警力不足已成為擺在公安機(jī)關(guān)面前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。以重慶市渝北區(qū)為例，其轄區(qū)內(nèi)常住人口逾180萬人，但全區(qū)警力僅有1700多人，占全區(qū)常住人口的比例不足千分之一，而警察與人口比例達(dá)到飽和狀態(tài)的國際標(biāo)準(zhǔn)一般是1/400。[3]“非警務(wù)類糾紛”的日益增多使本就緊張的警力更加捉襟見肘，民警往往疲于應(yīng)對(duì)。換言之，民警作為一種有限的公共資源，一旦被大量的“非警務(wù)類糾紛”所占用，難免會(huì)使其打擊違法犯罪活動(dòng)和處置突發(fā)事件的效率和質(zhì)量降低。[4]此外，每一個(gè)警情都蘊(yùn)含著人民群眾的訴求及其對(duì)公安民警的期許，如果民警無法有效化解“非警務(wù)類糾紛”，人民群眾通常會(huì)產(chǎn)生其不作為或故意推諉的誤解，從而給辦案民警乃至公安機(jī)關(guān)在人民群眾心目中的形象帶來消極影響。而且，“非警務(wù)類糾紛”處理失當(dāng)還有演變成治安或刑事案件的危險(xiǎn)。

⒉人民調(diào)解的功能日趨弱化。人民調(diào)解是“非警務(wù)類糾紛”的有效處理手段，因此，部分地區(qū)的公安機(jī)關(guān)采取在派出所內(nèi)部附設(shè)人民調(diào)解室的方式處理其接收的“非警務(wù)類糾紛”。[5]人民調(diào)解作為多元化糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，在社會(huì)矛盾的化解上發(fā)揮著“第一道防線”的作用，有效維護(hù)了基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，被國際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。[6]2010年《人民調(diào)解法》出臺(tái)之后，在多項(xiàng)制度措施的激勵(lì)下，人民調(diào)解一時(shí)間呈現(xiàn)出強(qiáng)勢(shì)復(fù)興的態(tài)勢(shì)，但伴隨著“立法年效應(yīng)”的消退，近幾年再次步入了功能弱化的軌道。[7]如表2所示，人民調(diào)解委員會(huì)數(shù)量、人民調(diào)解員數(shù)量以及通過人民調(diào)解化解糾紛數(shù)量作為衡量人民調(diào)解發(fā)展?fàn)顩r的三大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，最近五年中在全國范圍內(nèi)均處于不斷下降的狀態(tài)。人民調(diào)解功能的弱化，勢(shì)必會(huì)加劇其與“非警務(wù)類糾紛”逐步增長之間的矛盾。

（二）具體內(nèi)容

所謂“渝北實(shí)踐”，是指由渝北分局聯(lián)合區(qū)司法局在轄區(qū)派出所內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室，采用招投標(biāo)的方式選擇專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)進(jìn)駐，專門負(fù)責(zé)調(diào)處派出所接警的“非警務(wù)類糾紛”。簡單類型的“非警務(wù)類糾紛”，由駐所律師調(diào)解員主導(dǎo)化解;諸如涉及面廣、影響力大的群體性糾紛，在駐所律師調(diào)解員參與的基礎(chǔ)上，由公安機(jī)關(guān)協(xié)同其他相關(guān)部門合力解決;完成調(diào)處的糾紛，由駐所律師調(diào)解員以糾紛類型和發(fā)生區(qū)域等為標(biāo)準(zhǔn)，將其按照設(shè)定的程序和格式錄入相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)。同時(shí)，通過對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行匯總、整理、分析，得出所調(diào)處糾紛的總體情況，公安機(jī)關(guān)和其他部門據(jù)此有針對(duì)性地開展社會(huì)治理工作。詳言之，“渝北實(shí)踐”是從人員、經(jīng)費(fèi)、設(shè)施等方面具體實(shí)施的。在人員保障方面，主要是針對(duì)參與調(diào)解的人員。為了保證駐所律師調(diào)解員能夠滿足有效化解“非警務(wù)類糾紛”的客觀需求，渝北分局與轄區(qū)內(nèi)社會(huì)聲譽(yù)良好的律師事務(wù)所簽訂了法律服務(wù)委聘協(xié)議，由律師事務(wù)所派遣執(zhí)業(yè)狀況良好的律師進(jìn)駐派出所，參與調(diào)處“非警務(wù)類糾紛”。選派的律師首先由律師事務(wù)所進(jìn)行文書制作、調(diào)解技巧、相關(guān)法律知識(shí)運(yùn)用、模擬法律咨詢及人民調(diào)解等方面的培訓(xùn)，然后再由派出所對(duì)其進(jìn)行必要的警務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，以確保其能夠有效開展“非警務(wù)類糾紛”調(diào)解工作。選派的律師一旦嚴(yán)重違反委聘協(xié)議，渝北分局有權(quán)責(zé)令律師事務(wù)所予以更換?？紤]到派出所接警糾紛的實(shí)際情況，在處理可能威脅到律師調(diào)解員人身安全或者干擾調(diào)解活動(dòng)正常進(jìn)行的特殊類型糾紛時(shí)，派出所會(huì)配備一至兩名值班民警輔助調(diào)解。在經(jīng)費(fèi)保障方面，采取政府購買社會(huì)服務(wù)的方式。無論是律師調(diào)解員的勞動(dòng)報(bào)酬還是采購調(diào)解所需物資的費(fèi)用，皆由渝北分局申請(qǐng)獲批的財(cái)政專項(xiàng)資金予以保障。每年渝北分局根據(jù)派出所日均接警量的不同將獲批資金分三個(gè)等級(jí)（低于60件、60至80件、多于80件）支付給受聘律師事務(wù)所（對(duì)應(yīng)資金分別為12萬、14萬、16萬），這就從根本上消除了由于人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致無力聘請(qǐng)兼具糾紛化解能力和經(jīng)驗(yàn)的人員參與的現(xiàn)實(shí)問題。在設(shè)施保障方面，派出所結(jié)合自身的實(shí)際情況以及調(diào)解活動(dòng)的客觀需要，為駐所律師調(diào)解員提供了獨(dú)立的調(diào)解室和必要的辦公物資。同時(shí)，渝北分局還利用獲批的資金采購了配套的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)。

（三）不足之處

“渝北實(shí)踐”作為化解“非警務(wù)類糾紛”的新型探索，實(shí)施兩年來成效顯著，但在實(shí)踐過程中也暴露出了一些不足，若想在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用，①需要采取有力措施加以改善。具體而言：

第一，目前試點(diǎn)的區(qū)域僅限于渝北下轄的10個(gè)社區(qū)派出所，將來應(yīng)嘗試推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。眾所周知，鄉(xiāng)村社會(huì)通常被認(rèn)為是基層社會(huì)治理的“最后一公里”，是決定社會(huì)治理現(xiàn)代化成敗的最關(guān)鍵一環(huán)。尤其是受歷史、文化等因素影響，部分少數(shù)民族聚居區(qū)的社會(huì)矛盾糾紛及其處理方式帶有濃郁的地域性，鄉(xiāng)規(guī)民約盛行，這就對(duì)調(diào)解人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)提出了很高的要求。[8]而目前律師群體的知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，特別是年輕律師在這方面的不足表現(xiàn)得更為明顯。對(duì)此，“渝北實(shí)踐”在未來完善過程中可以考慮吸納部分通曉當(dāng)?shù)丶m紛處理規(guī)則的“德高望重”者組成調(diào)解團(tuán)隊(duì)，通過擴(kuò)充糾紛調(diào)解主體的方式實(shí)現(xiàn)糾紛處理適用規(guī)范的多樣性和全面性。

第二，各駐所調(diào)解室配套設(shè)施還存在差異。受各地區(qū)派出所客觀條件的限制，在駐所調(diào)解室以及物資配備方面不可避免地會(huì)出現(xiàn)一定的差異。對(duì)此，可以因地制宜，對(duì)一些條件有限的派出所不必強(qiáng)求調(diào)解設(shè)備的“高大上”，只需達(dá)到能夠滿足調(diào)解活動(dòng)順利進(jìn)行的基本需求即可。

第三，駐所律師調(diào)解員互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺(tái)操作能力有待提高。在“渝北實(shí)踐”中，互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺(tái)的引入對(duì)參與調(diào)解的駐所律師調(diào)解員提出了更高的要求，其不僅應(yīng)具備過硬的糾紛化解能力，還需掌握基本的大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)人才急缺的情況下①，可以采取定期培訓(xùn)的方式，快速提升駐所律師調(diào)解員互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺(tái)的操作能力。

二、社會(huì)治理現(xiàn)代化與“非警務(wù)類糾紛”的具體關(guān)聯(lián)

社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標(biāo)的重要組成部分，國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必須以社會(huì)治理現(xiàn)代化為依托。[9]社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵包括社會(huì)治理的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化。[10]“非警務(wù)類糾紛”的處理直接關(guān)系到社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，欲有效化解“非警務(wù)類糾紛”，治理主體應(yīng)將社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化貫徹到“非警務(wù)類糾紛”的處理過程中。具體而言：

（一）以社會(huì)化提升“非警務(wù)類糾紛”的治理效能

社會(huì)治理的社會(huì)化是指適宜由社會(huì)處理的事情，充分發(fā)揮社會(huì)主體的積極作用自主解決，必要的時(shí)候政府為其提供適當(dāng)?shù)耐庠诒Ｕ希ㄟ^多方力量的共同參與，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。[11]公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的主要方式是有效化解其所接警的社會(huì)矛盾。只有將社會(huì)化的治理理念應(yīng)用到其所接警的社會(huì)矛盾化解過程中，公安機(jī)關(guān)才能為社會(huì)力量參與治理提供外在空間，對(duì)于超越其職責(zé)權(quán)限的“非警務(wù)類糾紛”更應(yīng)如此。

“渝北實(shí)踐”的經(jīng)驗(yàn)充分表明，運(yùn)用社會(huì)化理念能夠提升公安機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的效能。渝北分局將“非警務(wù)類糾紛”交由駐所律師調(diào)解員處理，不但削減了人民調(diào)解功能弱化帶來的消極影響，而且在一定程度上起到了“解放警力”的作用，民警因此得以擺脫紛繁復(fù)雜的“非警務(wù)類糾紛”之困擾。自“渝北實(shí)踐”實(shí)施以來，律師參與調(diào)處的“非警務(wù)類糾紛”平均每件可以節(jié)省約兩名警力，這樣，公安機(jī)關(guān)就可以將更多的警力投入到巡邏防控和偵破刑事案件等領(lǐng)域。同時(shí)，律師以人民調(diào)解員的身份參與“非警務(wù)類糾紛”的調(diào)處，還能有效彌補(bǔ)民警處理“非警務(wù)類糾紛”專業(yè)能力和法治水平的不足，極大地提升公安機(jī)關(guān)化解社會(huì)矛盾的效能。

需要注意的是，通過政府購買社會(huì)服務(wù)的方式將人民調(diào)解這一社會(huì)組織引入公安派出所的做法，學(xué)界已對(duì)其正當(dāng)性進(jìn)行了多角度的分析論證，并給予了充分的肯定，[12]但仍有部分學(xué)者對(duì)于被購買的社會(huì)組織可能會(huì)依附政府部門甚至最終演變?yōu)檎谓M織心存憂慮。實(shí)際上，依托政府購買社會(huì)服務(wù)，公安機(jī)關(guān)在派出所內(nèi)設(shè)置人民調(diào)解室，既是基于人民調(diào)解發(fā)展現(xiàn)狀而采取的一種扶植措施，又是有效化解“非警務(wù)類糾紛”的客觀需求。人民調(diào)解作為社會(huì)治理過程中傳統(tǒng)調(diào)解的一種替代方式，最初的推動(dòng)力量即源自于國家權(quán)力，并依托國家權(quán)力在傳統(tǒng)調(diào)解的基礎(chǔ)上推行開來。[13]公安機(jī)關(guān)通過購買社會(huì)服務(wù)的方式引入律師調(diào)解員進(jìn)駐派出所負(fù)責(zé)“非警務(wù)類糾紛”的處理，公安機(jī)關(guān)和駐所律師之間本質(zhì)上是一種委托——代理關(guān)系，公安機(jī)關(guān)委托更多地是通過提供外部保障的方式推動(dòng)作為代理方的律師調(diào)解員更好地化解糾紛。[14]只有當(dāng)律師調(diào)解員對(duì)某些特殊類型糾紛無力解決時(shí)，公安機(jī)關(guān)才會(huì)出面處理。

（二）以法治化提升“非警務(wù)類糾紛”的治理規(guī)范

律師作為“社會(huì)主義法律工作者”，在化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理法治化，律師群體的有效參與不可或缺。截至2017年底，全國范圍內(nèi)執(zhí)業(yè)律師已經(jīng)發(fā)展到36.5萬多人、律師事務(wù)所達(dá)2.8萬多家。[15]如此龐大的職業(yè)群體，其生存、發(fā)展不僅需要有適合的外部環(huán)境和條件，更為重要的是其自身需要始終保持一種強(qiáng)大的內(nèi)部張力，以實(shí)現(xiàn)生存和發(fā)展空間的不斷拓展，這才是律師職業(yè)保持旺盛生命力的關(guān)鍵所在。[16]盡管目前律師仍以接受當(dāng)事人委托擔(dān)任訴訟代理人這一傳統(tǒng)方式參與糾紛解決，且訴訟代理人的職業(yè)思維與理念不同于人民調(diào)解員，但訴訟代理人與人民調(diào)解員在知識(shí)體系、話語模式以及思維習(xí)慣等方面具有最基本的共性，以中立的主持人身份居中調(diào)解是未來一段時(shí)期內(nèi)我國律師行業(yè)發(fā)展的一個(gè)方向。最高人民法院和司法部于2017年9月聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于開展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見》就證明了這一點(diǎn)。在“渝北實(shí)踐”中，律師的法律服務(wù)范圍由代理訴訟拓展到人民調(diào)解這一非訟領(lǐng)域，一方面，可以推動(dòng)其法律服務(wù)模式的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新由于有政府的財(cái)政專項(xiàng)資金作保障，能夠?yàn)槁蓭煄砜深A(yù)期的穩(wěn)定收入;另一方面，律師在第一時(shí)間以中立第三方的身份介入公安派出所接處的“非警務(wù)類糾紛”，能夠有效避免該類糾紛的擴(kuò)大化，消減糾紛最終進(jìn)入訴訟程序的數(shù)量。同時(shí)，律師通過參與人民調(diào)解這種極具公益性質(zhì)的活動(dòng)，可以更好地發(fā)揮為社會(huì)和當(dāng)事人服務(wù)的功能，這有助于維系人們對(duì)律師群體的信任和尊重。[17]

在全面推進(jìn)法治國家建設(shè)的當(dāng)下，法治成為社會(huì)的核心價(jià)值，是社會(huì)治理的根本方式。[18]目前，在化解社會(huì)矛盾過程中，作為《人民調(diào)解法》確立的一項(xiàng)基本原則，“依法調(diào)解”原則受經(jīng)費(fèi)保障不足、調(diào)解人員法治水平低等因素的限制，在很大程度上仍停留在“紙上的法律”這一層面，致使人民調(diào)解的功能有所弱化。人民調(diào)解作為當(dāng)事人為獲取自身最大利益所進(jìn)行的博弈，其結(jié)果存在多種可能性。為使談判結(jié)果對(duì)自己更加有利，雙方當(dāng)事人必然會(huì)竭盡全力固守自己的主張，并力圖說服對(duì)方，當(dāng)事人往往根據(jù)自己對(duì)事實(shí)的判斷和對(duì)法律的理解，形成談判的考量依據(jù)。[19]假如調(diào)解人員在糾紛處理過程中只講情理，不講法律，這樣的“情理”就失去了根基，當(dāng)事人斷然不會(huì)接受這樣的“情理”。[20]在“渝北實(shí)踐”中，依托政府財(cái)政專項(xiàng)資金購買社會(huì)服務(wù)，由駐所律師調(diào)解員利用自身法治化水平高這一優(yōu)勢(shì)來處理“非警務(wù)類糾紛”，這一做法使國家法與民間通行的社會(huì)規(guī)范得以綜合運(yùn)用，在有效化解“非警務(wù)類糾紛”的同時(shí)，極大地推動(dòng)了“依法調(diào)解”的“落地生根”。

（三）以智能化提升“非警務(wù)類糾紛”的防治能力

伴隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，智能化成為社會(huì)治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。社會(huì)治理的智能化指的是運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段化解社會(huì)治理中的難題，提升社會(huì)治理的預(yù)見性、精準(zhǔn)性和高效性。[21]大數(shù)據(jù)的核心在于預(yù)測(cè)，在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上把握事態(tài)未來的發(fā)展趨勢(shì)。治理主體基于此判斷，采取有針對(duì)性的措施，達(dá)到防患于未然的目的，從而提高社會(huì)治理的效能。此外，大數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)的引入還可以增強(qiáng)政府部門之間信息共享的便利性，有助于打破傳統(tǒng)治理模式下各部門之間因信息壁壘形成的“信息孤島”，從而形成公安機(jī)關(guān)和其他部門與人民調(diào)解組織在重大、復(fù)雜社會(huì)矛盾治理上的合力。這也是對(duì)黨的十九大報(bào)告中所提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”要求的具體貫徹落實(shí)。

“渝北實(shí)踐”即充分體現(xiàn)了寓智能化理念于“非警務(wù)類糾紛”治理的思維。以往，渝北分局化解糾紛的方式通常表現(xiàn)為對(duì)個(gè)案的處理，引入互聯(lián)網(wǎng)信息管理系統(tǒng)后，渝北分局對(duì)處理過的“非警務(wù)類糾紛”形成的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行快速收集、挖掘和研判，將原本不能量化的與糾紛相關(guān)的要素轉(zhuǎn)換成可以量化的信息并與發(fā)生的小概率事件進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析，再據(jù)此實(shí)施有針對(duì)性的普法宣傳、安全隱患排查等預(yù)防措施。這一舉措實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理從靜態(tài)被動(dòng)治理到動(dòng)態(tài)主動(dòng)治理的轉(zhuǎn)變，在很大程度上避免了“非警務(wù)類糾紛”的擴(kuò)大化、嚴(yán)重化、刑事化。2017年，渝北全區(qū)的110刑事警情、刑事案件立案同比分別下降34.99%、36.41%。這說明公安機(jī)關(guān)利用互聯(lián)網(wǎng)信息管理平臺(tái)強(qiáng)大的分析和預(yù)測(cè)功能從源頭上化解和預(yù)防社會(huì)矛盾的治理方法收效顯著。

（四）以專業(yè)化提升“非警務(wù)類糾紛”的治理水平

社會(huì)治理專業(yè)化是指在尊重社會(huì)治理規(guī)律和客觀需求的基礎(chǔ)上，由專業(yè)的人才運(yùn)用專業(yè)化的方法解決專業(yè)性質(zhì)的問題，以提升社會(huì)治理的專業(yè)化水平。[22]雖然民警在處理治安案件和偵破刑事案件方面是“行家里手”，但在“非警務(wù)類糾紛”的處理上往往存在著先天性的不足?！坝灞睂?shí)踐”將“非警務(wù)類糾紛”交由駐所律師調(diào)解員處理，有效地彌補(bǔ)了民警在該類型糾紛處理過程中專業(yè)化的不足，從而提升了“非警務(wù)類糾紛”處理的質(zhì)量。而且，由專業(yè)的律師擔(dān)任人民調(diào)解員進(jìn)行“非警務(wù)類糾紛”的調(diào)處，也是貫徹中央政法委等六部門于2018年4月聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見》中“通過聘請(qǐng)律師等專業(yè)人士擔(dān)任人民調(diào)解員，以實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員專業(yè)化水平的提高”[23]之要求的具體體現(xiàn)。

高水平的社會(huì)治理有賴于社會(huì)主體的自我服從，而自我服從又源自于社會(huì)主體對(duì)治理結(jié)果的高度認(rèn)同。[24]律師以中立第三人的角色介入“非警務(wù)類糾紛”的調(diào)處，能夠依托自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)盡可能地實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛雙方當(dāng)事人的均質(zhì)化和平等化對(duì)待。律師與當(dāng)事人之間這種等距離社會(huì)關(guān)系的建立有益于提升所達(dá)成調(diào)解協(xié)議的權(quán)威性和認(rèn)同度。[25]更為重要的是，律師依托其處理糾紛方面的專業(yè)化優(yōu)勢(shì)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)“非警務(wù)類糾紛”的規(guī)范化處理。此處試舉調(diào)解室處理一起贍養(yǎng)老人糾紛后出具的調(diào)解協(xié)議書予以說明。

譚××與凌×海、凌×云、凌×蘭、凌×修、凌×兵贍養(yǎng)問題調(diào)解協(xié)議書

⑴譚××的贍養(yǎng)由凌×海、凌×云、凌×蘭、凌×修、凌×兵五個(gè)子女共同承擔(dān)。

⑵具體贍養(yǎng)方式為每個(gè)子女贍養(yǎng)半年，贍養(yǎng)期間譚××的生活費(fèi)用由當(dāng)月的贍養(yǎng)人自己承擔(dān)。贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)為譚××提供安全方便的居住場所以及其他生活用品。贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)妥善安排被贍養(yǎng)人譚××的住房，不得強(qiáng)迫其遷居至條件低劣的房屋。

五位子女盡贍養(yǎng)義務(wù)的時(shí)間安排如下：2017年5月16日-2017年11月15日由凌×海贍養(yǎng);2017年11月16日-2018年5月15日由凌×云贍養(yǎng);2018年5月16日-2018年11月15日由凌×兵贍養(yǎng);2018年11月16日-2019年5月15日由凌×蘭贍養(yǎng);2019年5月16日-2019年11月15日由凌×修贍養(yǎng)，以此類推。

⑶各方贍養(yǎng)期間，被贍養(yǎng)人譚××生病，贍養(yǎng)義務(wù)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予醫(yī)治，并負(fù)責(zé)對(duì)其生活的照料和護(hù)理;被贍養(yǎng)人譚××的日常檢查、就診、買藥1000元以內(nèi)的費(fèi)用由當(dāng)期贍養(yǎng)義務(wù)人承擔(dān)，超出1000元的部分憑票據(jù)由五位義務(wù)人共同承擔(dān)。

⑷譚××去世后，其喪葬費(fèi)由其去世當(dāng)期盡贍養(yǎng)義務(wù)的子女先行墊付，過后由五子女平均分?jǐn)偂?/p>

⑸各方確認(rèn)本協(xié)議內(nèi)容是各方在公平、自愿原則下商議確定，是各方的真實(shí)意思表示，不存在欺詐或脅迫、重大誤解等情形。

⑹本協(xié)議自各方蓋章、簽字或按手印之日起生效。本協(xié)議一式七份，各方各執(zhí)一份，人民調(diào)解委員會(huì)保留一份，具有同等法律效力。

從上述例證可以看出律師調(diào)解員在糾紛處理上的規(guī)范性。正是得益于這一規(guī)范化運(yùn)作，調(diào)解人員才能夠在調(diào)解協(xié)議中對(duì)糾紛中可能出現(xiàn)的問題作出規(guī)制?！坝灞睂?shí)踐”實(shí)施兩年來所調(diào)處糾紛成功率高達(dá)97.8%，這一數(shù)據(jù)足以說明糾紛當(dāng)事人對(duì)這一專業(yè)化的處理模式在主觀上是高度認(rèn)同的。

綜上所述，“渝北實(shí)踐”作為新時(shí)代條件下的創(chuàng)新性探索，將社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化的現(xiàn)代化治理理念貫徹到公安機(jī)關(guān)接收的“非警務(wù)類糾紛”化解過程中，不僅提高了公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會(huì)治理的效能，也為有效化解“非警務(wù)類糾紛”提供了一條行之有效的借鑒路徑。相信在彌補(bǔ)其試點(diǎn)過程中存在不足的基礎(chǔ)上，“渝北實(shí)踐”能夠在化解“非警務(wù)類糾紛”方面發(fā)揮更大的功效。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王炎，汪進(jìn)元.110接處警事務(wù)的范圍界定與運(yùn)行原則——兼評(píng)《人民警察法（修訂草案稿）》[J].法學(xué)，2017，（12）.

[2]劉茂林.警察權(quán)的現(xiàn)代功能與憲法構(gòu)造難題[J].法學(xué)評(píng)論，2017，（1）.

[3]施俊鎮(zhèn).警調(diào)銜接：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的創(chuàng)新與發(fā)展[J].公安學(xué)刊（浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào)），2014，（3）.

[4]周斌.明確警察職責(zé)根治非警務(wù)報(bào)警泛濫[N].法制日?qǐng)?bào)，2016-06-20.

[5]杜經(jīng)和，余定猛.公安機(jī)關(guān)委托人民調(diào)解若干問題探析[J].公安研究，2011，（7）.

[6]汪世榮.新時(shí)代改革完善人民調(diào)解制度的思考[J].人民調(diào)解，2018，（2）.

[7]蘭榮杰，人民調(diào)解：復(fù)興還是轉(zhuǎn)型？[J].清華法學(xué)，2018，（4）.

[8]王亞新，陳杭平，劉君博.中國民事訴訟法重點(diǎn)講義[M].北京：高等教育出版社，2017.

[9]王浦劬.國家治理、政府治理和社會(huì)治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論，2014，（3）.

[10]孟建柱.堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng) 提高預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)能力 進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾安全感[N].人民法院報(bào)，2016-10-14.

[11]卓澤淵.推動(dòng)社會(huì)治理的社會(huì)化與法治化[J].中國司法，2017，（11）.

[12]范愉.糾紛解決的理論與實(shí)踐[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007.

[13]曾令健.政府推動(dòng)型人民調(diào)解的意涵變遷（1931-2010）——法學(xué)研究的歷史社會(huì)學(xué)進(jìn)路[J].廈門大學(xué)法律評(píng)論，2016，（1）.

[14]沈亞平.服務(wù)型政府及其建設(shè)路徑研究[M].天津：天津人民出版社，2017.

[15]律師、公證、基層法律服務(wù)最新數(shù)據(jù)出爐[EB/OL].陽光高考門戶，http：//www.moj.gov.cn/organizat--ion/2018-03/14/lsgzgzzdssjxw_17041.html.

[16]吳衛(wèi)軍，樊斌.現(xiàn)狀與走向：和諧社會(huì)視野中的糾紛解決機(jī)制[M].北京：中國檢察出版社，2006.

[17]索站超.論律師職業(yè)倫理的沖突與消解[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（3）.

[18]張文顯.新思想引領(lǐng)法治新征程——習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想對(duì)依法治國和法治建設(shè)的指導(dǎo)意義[J].法學(xué)研究，2017，（6）.

[19]唐力.訴訟調(diào)解合意誘導(dǎo)機(jī)制研究[M].廈門：廈門大學(xué)出版社，2016.

[20]范愉.社會(huì)轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度——以上海市長寧區(qū)人民調(diào)解組織改革的經(jīng)驗(yàn)為視點(diǎn)[J].中國司法，2004，（10）.

[21]周望.“共建共治共享” 推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化[N].中國城市報(bào)，2017-11-06.

[22]周漢華.專業(yè)化是必然要求[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-11-01.

[23]關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的意見[N].法制日?qǐng)?bào)，2018-04-28.

[24]江必新.以黨的十九大精神為指導(dǎo) 加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，（1）.

[25]（美）唐·布萊克.社會(huì)學(xué)視野中的司法[M].郭星華等譯.法律出版社，2002.

（責(zé)任編輯：牟春野）