陳星宇 韓海 石雅馨 楊海霞 吳小娟
摘 要:特色小鎮(zhèn)建設是推動中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重大舉措,也是新型城鎮(zhèn)化的重要載體,更是中央提出的加快城鎮(zhèn)化建設的重要舉措。城鎮(zhèn)化建設與土地利用問題息息相關,就目前而言甘肅省特色小鎮(zhèn)土地利用存在諸多問題:土地屬權不明確、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、集約節(jié)約程度不夠。探討特色小鎮(zhèn)建設過程中與土地利用有關的法律問題,不僅能夠解決有關問題,更加能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用的合法化和有序化。
關鍵詞:特色小鎮(zhèn);土地利用;法律問題
中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A文章編號:2095-4379-(2019)05-0082-02
作者簡介:陳星宇,男,漢族,甘肅城關人,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院法律系,本科生;通訊作者:韓海,女,漢族,江蘇南京人,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院法律系,講師,從事農(nóng)業(yè)法、經(jīng)濟法教學與研究,主要研究方向:經(jīng)濟法基礎理論及農(nóng)業(yè)法;第三作者:石雅馨,女,漢族,甘肅七里河人,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院法律系,本科生;第四作者:楊海霞,女,漢族,甘肅靈臺人,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院法律系,本科生;第五作者:吳小娟,女,漢族,甘肅高臺人,甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院法律系,本科生。
特色小鎮(zhèn)是一種依賴自然環(huán)境、人文環(huán)境、特色產(chǎn)業(yè)或其他優(yōu)勢因素,建設具有明確定位的綜合性開發(fā)建設項目,是一個集旅游、生產(chǎn)生活、消費等功能于一體的新型城鎮(zhèn),兼具多種功能。但特色小鎮(zhèn)在建設過程中的土地利用正是特色小鎮(zhèn)建設中的核心問題之一,必須認真面對并加以解解決。
一、甘肅省特色小鎮(zhèn)的基本概況
特色小鎮(zhèn)的概念于2014年10月由浙江省首次提出,2016年7月21日,住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關于開展特色小城鎮(zhèn)培育工作的通知》提出在全國范圍內(nèi)開展特色小城鎮(zhèn)培育工作,2016年和2017年,住建部前后公布了第一批127個、第二批276個國家級特色小鎮(zhèn)名單。甘肅省特色小鎮(zhèn)共十八個,如下表:
從甘肅省的特色小鎮(zhèn)來看,普遍存在著地不夠用的現(xiàn)狀,雖然有著國家政策傾斜,推動甘肅省特色三農(nóng)小鎮(zhèn)的發(fā)展,但許多小鎮(zhèn)的土地不合理利用,導致土地浪費嚴重以及土地不合法承包等問題日益嚴重。尤其是開發(fā)性破壞較為嚴重,例如有些小鎮(zhèn)為了發(fā)展旅游業(yè),不顧規(guī)劃,大肆修建農(nóng)家樂,導致小鎮(zhèn)土地利用機制不合理,土地破壞嚴重以及在經(jīng)營中缺乏管理,破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境,嚴重影響了小鎮(zhèn)的發(fā)展。
二、甘肅省特色小鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀分析
(一)甘肅省特色小鎮(zhèn)的土地屬權
特色城鎮(zhèn)的建設必然涉及土地使用權?,F(xiàn)以甘肅省青城古鎮(zhèn)為例,進行一系列調(diào)查研究:大部分農(nóng)家樂土地是宅基地和集體用地,對于宅基地的認知很明確。但是對于集體土地的認知比較混亂。有些經(jīng)營者違規(guī)建造農(nóng)家樂,沒有通過合法程序租用集體用地。
(二)甘肅省特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃管理
特色小鎮(zhèn)在發(fā)展建設的過程中需要大量土地來支撐,導致新增土地需求量變大,保障難度加大。在需求方面,作為一種新事物,特色城鎮(zhèn)的土地需求與過去不同;在政策供應方面,有很多土地政策,有很大的應用空間。但是,特色小鎮(zhèn)仍然缺乏特殊政策,并不容易停靠供需。在特色小鎮(zhèn)土地規(guī)劃過程中,政府對于土地利用結(jié)構(gòu)規(guī)劃合理,管理科學,特色小鎮(zhèn)里的建筑容積率較為密集,布局合理。但在具體的土地征收承包過程中,存在著土地浪費嚴重,沒有進行科學的規(guī)劃管理,導致特色小鎮(zhèn)集約化程度不夠,這對于特色小鎮(zhèn)的發(fā)展來說,難度很大。
(三)甘肅省特色小鎮(zhèn)的土地開發(fā)建設
在土地利用方面,小鎮(zhèn)的土地不合理利用,政府對小鎮(zhèn)的開發(fā)建設管控不足,浪費情況嚴重。不合法承包土地,導致特色小鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)不盡合理、科學。在特色小鎮(zhèn)的建設和運營中,“不了解”,“不會用”,“不敢用”,“懶得用”等問題往往存在不同程度的問題,特別是一些低級別的錯誤,降低依法保障小城鎮(zhèn)土地開發(fā)的能力,甚至人為增加了違法用地。在特色小鎮(zhèn)大肆修建農(nóng)家樂,搞地產(chǎn)經(jīng)營,嚴重破壞了特色小鎮(zhèn)的生態(tài)發(fā)展,不能夠完全體現(xiàn)出特色小鎮(zhèn)的特色所在。
三、甘肅省特色小鎮(zhèn)土地利用中存在的問題
(一)土地利用規(guī)劃管控不足
特色小鎮(zhèn)在規(guī)劃管理時,普遍希望利用特色小鎮(zhèn)的建設能夠帶來土地的增值收益。但是,在快速發(fā)展的過程中,特色小鎮(zhèn)忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的控制作用,成為特色小鎮(zhèn)土地利用規(guī)模失控的重要原因之一。
(二)土地利用結(jié)構(gòu)不合理
特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設過程中,建筑密度和體積比低,公共設施土地和綠化土地比例小,建筑布局混亂,基礎設施不完善,功能區(qū)劃不明等問題是常見問題,導致土地利用結(jié)構(gòu)不合理,效率低下,集聚效率降低,缺乏特色小鎮(zhèn)自然與人文景觀的特色。
(三)土地利用集約節(jié)約程度不夠
特色小鎮(zhèn)土地地價較低,承包商只需花較小的代價便能承包,過分的著眼于增量擴張,而忽視了特色小鎮(zhèn)的集約化程度,土地浪費嚴重。
四、甘肅省特色小鎮(zhèn)土地利用法律問題的對策
(一)明確土地屬權
土地是寶貴的自然資源,也是生產(chǎn)建設中必不可少的。在我國,土地的最終所有權屬于國家,集體或個人的具體所有者只是國有土地的法律意義上的所有者。在土地征用的過程中,土地所有權的調(diào)整主要包括土地所有權、使用權和其他附帶的權利的調(diào)整,這是確認及變更登記的行為。在特色小鎮(zhèn)建設過程中合理征收土地,依法給予村民一定的補償,避免土地屬權不明確問題。
(二)制定科學的特色小鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃
建設特色小鎮(zhèn),重點在于“特”一字,我們需要能夠突出其自身特點的精確定位,并明確其規(guī)劃、建設、運營和投資主體。為有特色的城鎮(zhèn)發(fā)展預留足夠的空間是不夠的。還要重點抓好產(chǎn)業(yè),明確重點產(chǎn)業(yè)和輔助產(chǎn)業(yè)。這不僅是一個良好的建設問題,而且對后來的工業(yè)運作也很重要;也不是一個房地產(chǎn)開發(fā)項目,而是一個具有鮮明特色,工業(yè)發(fā)展,綠色生態(tài),美麗宜居的小城鎮(zhèn)綜合體,需要細分為結(jié)構(gòu)和組。應重視創(chuàng)造獨特的特色,突出美好的生活環(huán)境和文化內(nèi)涵。
(三)集約節(jié)約利用土地
這主要包括以下含義:一、集中節(jié)約土地,各類建設項目在建設用地過程中應科學規(guī)劃管理;建設用地必須加大投入和產(chǎn)出力度,使項目收入遠遠高于原土地收益,提高土地利用集約度;二、有效利用土地,挖掘土地利用潛力,提高土地分配效率。禁止在土地規(guī)劃以外的地區(qū)建立新的城市開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)。城市占用的各類土地應根據(jù)當?shù)厍闆r量身定做,汲取各種優(yōu)勢,集中精力進行城市布局,如群體式,系列式等。
(四)依托“一帶一路”
在“一帶一路”的發(fā)展過程中,甘肅處于“一帶一路”發(fā)展的黃金節(jié)點,有著重要的歷史文化意義。甘肅省的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展要抓住這個時代機遇,打造獨具特色的品牌文化,充分發(fā)揮“一帶一路”的橋梁作用,將甘肅省特色小鎮(zhèn)向外推廣,引商引資,促進特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。
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