律師調(diào)解制度試點分析及其完善建議

摘?要：近年來，我國開展了律師調(diào)解試點工作。本文通過對律師調(diào)解制度試點工作現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出律師調(diào)解制度試點中出現(xiàn)的律師調(diào)解工作資質(zhì)管理制度不詳盡、律師調(diào)解與法院訴訟銜接不明確、律師調(diào)解制度認(rèn)同感差、律師調(diào)查取證權(quán)缺失等問題，并針對性地提出統(tǒng)一資質(zhì)要求和退出機(jī)制、完善律師調(diào)解與法院對接機(jī)制等解決路徑。

關(guān)鍵詞：律師調(diào)解制度;試點;糾紛;完善建議

中圖分類號：D926.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）05-0035-03

作者簡介：林建才，男，海南外經(jīng)律師事務(wù)所，副主任律師，法學(xué)講師，海南省優(yōu)秀專家。

調(diào)解制度在我國歷史悠久，成為我國民間解決糾紛的重要途徑。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會糾紛呈紛繁復(fù)雜的趨勢增長，公眾的法治意識日漸提高，原有的社會規(guī)則和調(diào)解制度已無法適應(yīng)社會的發(fā)展，律師調(diào)解應(yīng)運而生，為調(diào)解制度注入新的血液。律師調(diào)解，顧名思義即指律師、律師調(diào)解工作室（中心）作為中立第三方，運用自身的法律知識和執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，有針對性地為當(dāng)事人答疑解惑，促使當(dāng)事人在法律框架下協(xié)商，自愿平等地達(dá)成調(diào)解協(xié)議，并最終解決矛盾的活動。律師調(diào)解，既可以改善法院“案多人少”的現(xiàn)狀，又能在調(diào)解過程中宣傳法律知識、預(yù)防化解矛盾和提高公眾的法律素質(zhì)。

一、律師調(diào)解制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）律師調(diào)解制度的立法現(xiàn)狀

2012年4月10日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點總體方案》，首次提及律師調(diào)解，并明確要求試點法院應(yīng)支持當(dāng)?shù)芈蓞f(xié)或律所建立專業(yè)的律師調(diào)解員隊伍，由律師調(diào)解員獨立調(diào)解解決矛盾糾紛。2015年，中央辦公廳、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，鼓勵通過先行調(diào)解方式解決問題，并將完善律師調(diào)解制度上升為國策。2016年，最高人民法院頒布《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革意見》，進(jìn)一步強調(diào)了要積極建設(shè)律師調(diào)解制度，促使律師加入法院特邀調(diào)解員隊伍，發(fā)揮律師專業(yè)化、職業(yè)化優(yōu)勢。最高人民法院、司法部于2017年9月30日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展律師調(diào)解試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），決定在北京、黑龍江和上海等11個省、直轄市開展律師調(diào)解試點工作，將理論指導(dǎo)層面上升為實踐操作層面。這標(biāo)志著我國律師調(diào)解制度初步形成，律師參與糾紛，化解矛盾的方式不僅是作為一方代理人加入訴訟環(huán)節(jié)，還可以作為中立的第三方在法律的框架內(nèi)居中調(diào)停各方矛盾。

（二）律師調(diào)解制度的試點實踐

《意見》出臺后，各試點地區(qū)高（中）院、司法廳（局）和律協(xié)相繼聯(lián)合發(fā)布律師調(diào)解試點工作的實施方案，明確律師調(diào)解的工作模式、案件范圍、工作程序和律師擔(dān)任調(diào)解員的條件等。四川省被確定為試點省份后，為更好開展試點工作，該省高院和司法廳率先于2017年11月出臺實施方案，確定在成都、瀘州等11個城市開展工作，加入律師調(diào)解隊伍的律師事務(wù)所180家，律師1154名。據(jù)悉，截止2018年1月底，四川省律師共調(diào)解178件案件，涉案標(biāo)的額合計高達(dá)502萬元，其中經(jīng)過司法確認(rèn)的有34件，已被執(zhí)行的有31件。杭州法院共聘任308名品行良好、熱衷調(diào)解、執(zhí)業(yè)年限5年以上的律師擔(dān)任調(diào)解員，其中101名是杭州市中院聘請?zhí)匮蓭熣{(diào)解員。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年12月19日，杭州法院委托律師調(diào)解共調(diào)撤777件，既緩解了司法壓力，亦達(dá)到定分止?fàn)幍哪康?。目前，浙江金華市律師調(diào)解機(jī)構(gòu)共55家，共有律師調(diào)解員335名。據(jù)了解，金華市律師調(diào)解機(jī)構(gòu)共受理案件621件，其中愿意調(diào)解291件，調(diào)解成功168件。截至2018年5月，湖北省入冊的律師調(diào)解員高達(dá)2492人。在司法系統(tǒng)律師調(diào)解機(jī)構(gòu)和律師調(diào)解員的努力下，該省累計達(dá)成調(diào)解協(xié)議502件，為律師調(diào)解制度在全國推行打下堅實的實踐基礎(chǔ)。

此外，為了使公眾了解律師調(diào)解制度并選擇律師調(diào)解方式解決糾紛，各試點城市積極探索推進(jìn)律師調(diào)解試點工作，紛紛成立各類組織機(jī)構(gòu)。如上海市黃浦區(qū)司法局在上海市司法局的指導(dǎo)下，結(jié)合該區(qū)醫(yī)患糾紛調(diào)解工作經(jīng)驗，成立上海市首家律師調(diào)解民辦非企業(yè)組織——“上海市黃浦區(qū)法里醫(yī)療工作衛(wèi)生律師調(diào)解工作室”①。又如，廣東省律協(xié)積極響應(yīng)廣東省高院、省司法廳的號召，于2018年3月15日正式掛牌成立“廣東省律師協(xié)會律師調(diào)解中心”。為滿足“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的要求，杭州市西湖區(qū)人民法院通過“在線矛盾糾紛多元化解平臺”來管理、調(diào)解在線案件等。寧波市更是在“12348浙江法網(wǎng)·寧波”設(shè)立律師調(diào)解中心，群眾無需到達(dá)調(diào)解中心即可通過網(wǎng)絡(luò)解決糾紛，極大程度地降低了維權(quán)成本。

律師調(diào)解既有助于律師開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也為律師作為社會工作者參與社會事務(wù)提供了新途徑，還能提升律師的社會地位。為此，各律所及其律師也在積極探索如何開展律師調(diào)解工作。2017年11月，京師律師事務(wù)所成立了“京師企業(yè)股權(quán)爭議調(diào)解中心”，積極鼓勵本所律師投身于律師調(diào)解工作，同時還為律師調(diào)解中心配置專門的工作室，承擔(dān)行政開銷，對于表現(xiàn)優(yōu)異的律師還給予物質(zhì)獎勵。福建貝盈市律師事務(wù)所、福建聯(lián)合信實律師事務(wù)所等8家律所先后于2018年1月設(shè)立律師調(diào)解工作室。湖北景盛律師事務(wù)所積極開展律師調(diào)解試點工作，率先申請設(shè)立律所律師調(diào)解工作室。該調(diào)解工作室由9名資深律師牽頭組成19人專業(yè)團(tuán)隊，充分發(fā)揮律師的核心作用，利用律師的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，協(xié)助糾紛各方通過友好協(xié)商方式達(dá)成調(diào)解協(xié)議，化解糾紛。隨著律師調(diào)解試點工作的逐步推進(jìn)，越來越多的律師事務(wù)所和律師加入調(diào)解隊伍中，身體力行，為探討律師調(diào)解制度帶來有益的嘗試，進(jìn)一步助力維護(hù)社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會。

二、律師調(diào)解制度試點中出現(xiàn)的問題

在我國，律師調(diào)解仍屬于新興事物，未能與我國的實際國情兼收并蓄，實踐中律師擔(dān)任調(diào)解員的條件各地不一、律師調(diào)解的定位模糊等。律師調(diào)解制度試點中存在很多問題，亟待探討和解決。

（一）律師調(diào)解工作資質(zhì)管理制度不詳盡且各地不一

因試點省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況參差不齊，為適應(yīng)各地的發(fā)展情況，《意見》第8條將明確承辦律師調(diào)解工作的律所和律師的人員規(guī)模、誠信狀況、執(zhí)業(yè)年限和辦案數(shù)量等資質(zhì)條件的權(quán)限授權(quán)給試點地區(qū)的法院、律協(xié)和司法廳（局），由上述機(jī)關(guān)研制管理辦法。然而，實踐中卻因此而產(chǎn)生以下幾方面的問題：一是部分試點地區(qū)怠于建立健全律師調(diào)解工作資質(zhì)管理制度;二是各地對入選調(diào)解員名冊的律師條件規(guī)定不一，對跨地區(qū)開展律師調(diào)解業(yè)務(wù)形成掣肘，如上海市要求必須執(zhí)業(yè)滿10年的律師才有資格申請列入律師調(diào)解名冊，而廈門市則要求必須從事律師職業(yè)5年以上的律師才能被聘任為律師調(diào)解員，這意味著廈門市執(zhí)業(yè)年限5年以上10年以下的律師將無法在上海開展調(diào)解業(yè)務(wù);三是各試點地區(qū)對律師調(diào)解員的退出機(jī)制規(guī)定不一。如北京市規(guī)定了受處罰的律師不得擔(dān)任調(diào)解員，而上海市卻未對此加以規(guī)定，導(dǎo)致許多“污點”律師僥幸入選律師調(diào)解員名冊;四是律師調(diào)解員的行為標(biāo)準(zhǔn)不明確。上述種種問題對我國全面推行律師調(diào)解制度產(chǎn)生極大的阻力，不利于我國深化多元化糾紛解決機(jī)制改革。

（二）律師調(diào)解與法院訴訟銜接有縫

律師調(diào)解與法院訴訟存在銜接不明的情況，一是達(dá)成調(diào)解協(xié)議后申請支付令的問題?！兑庖姟访鞔_了債權(quán)人可以通過向法院申請支付令的方式來維護(hù)自身權(quán)利。但是，法律賦予被申請人異議權(quán)，當(dāng)被申請人提出的書面異議經(jīng)法院審查成立，法院將會裁定終結(jié)督促程序，支付令自行失效，而調(diào)解協(xié)議是否有效無從得知，這將會導(dǎo)致律師調(diào)解協(xié)議名存實亡。

二是司法確認(rèn)程序不明確。首先，《意見》并未明確向法院申請確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的主體是當(dāng)事人一方還是雙方。如若必須由當(dāng)事人雙方共同前往法院才能啟動司法確認(rèn)程序，那么當(dāng)一方拒絕或拖延啟動司法確認(rèn)程序，律師調(diào)解協(xié)議的司法保障從何而來？其次，律師調(diào)解工作中心（室）沒有獨立的公章，申請司法確認(rèn)存在障礙。最后，缺乏對不積極啟動司法確認(rèn)程序的當(dāng)事人的懲戒措施。實踐中，由于沒有違約成本，很多當(dāng)事人往往不履行或遲延履行律師調(diào)解協(xié)議。這必然會挫傷律師受理調(diào)解業(yè)務(wù)的積極性，也將會降低律師調(diào)解的公信力。

（三）律師對律師調(diào)解制度的理念認(rèn)識存在偏差

一是律師未能完全適應(yīng)調(diào)解員的身份。在傳統(tǒng)的律師業(yè)務(wù)中，律師扮演的身份是一方當(dāng)事人的委托代理人，慣于從委托人的角度去分析法律問題，維護(hù)委托人的權(quán)益。而在律師調(diào)解程序中，律師作為客觀中立第三方，參與并主持調(diào)解活動。律師調(diào)解員這一身份與傳統(tǒng)律師身份差距過大，很多律師往往無法適應(yīng)，未能客觀公正地主持調(diào)解活動，導(dǎo)致律師調(diào)解效果大打折扣。

二是律師對律師調(diào)解的定位不準(zhǔn)確。首先，很多律師對律師調(diào)解制度的認(rèn)識存在誤區(qū)，缺乏認(rèn)同感。其次，當(dāng)調(diào)解員角色與其他法律事務(wù)發(fā)生利益沖突時，部分律師未能嚴(yán)守職業(yè)道德，規(guī)范自身行為，往往會損害調(diào)解當(dāng)事人的權(quán)益。最后，有些律師未能認(rèn)識到律師調(diào)解是律師參與社會管理的一種方式，盲從排斥律師調(diào)解制度。

（四）多數(shù)當(dāng)事人不認(rèn)同律師調(diào)解制度

《意見》確立律師調(diào)解制度，為律師調(diào)解提供理論依據(jù)。然而，由于律師調(diào)解協(xié)議無法直接申請強制執(zhí)行，法院等國家機(jī)關(guān)未能正確引導(dǎo)當(dāng)事人對律師調(diào)解的認(rèn)同，多元化糾紛解決方式尚未深入人心等原因，大部分當(dāng)事人還是對律師調(diào)解制度持懷疑態(tài)度。有些當(dāng)事人會因律師調(diào)解制度中主持調(diào)解的主體并非公權(quán)力機(jī)關(guān)而質(zhì)疑調(diào)解協(xié)議的公正性、權(quán)威性，有些當(dāng)事人會因律師調(diào)解協(xié)議仍須經(jīng)過司法機(jī)關(guān)確認(rèn)而懷疑協(xié)議的效力。這勢必會導(dǎo)致我國全面推行律師調(diào)解制度的進(jìn)度被迫推遲。

（五）《意見》未賦予律師調(diào)查取證權(quán)

律師沒有調(diào)查取證權(quán)，導(dǎo)致調(diào)解過程舉步維艱。當(dāng)事人選擇通過律師調(diào)解方式解決糾紛時，由于糾紛尚未進(jìn)入訴訟階段，與法院毫無關(guān)聯(lián)，律師無法申請法院調(diào)查取證。而很多職能機(jī)關(guān)因為律師缺乏調(diào)查權(quán)限而不予配合，導(dǎo)致律師難以開展調(diào)查活動?！皼]有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”，律師沒有深入調(diào)查，又如何能全面了解案情，化解矛盾？

三、完善律師調(diào)解制度，助力多元化糾紛解決機(jī)制改革

律師調(diào)解制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛多元化而產(chǎn)生的一項制度，符合我國多元化糾紛解決機(jī)制的發(fā)展趨勢，更彰顯了我國司法機(jī)關(guān)完善我國訴訟制度，為國民提供多種糾紛解決方式的決心。于法院而言，律師調(diào)解能夠有效減少一些爭議事實明確、法律關(guān)系簡單的案件，有效地緩解法院當(dāng)前“案件多，法官少”的局面，同時也能讓一些“疑難雜癥”案件通過“一攬子”約定的方式統(tǒng)一解決，提高化解矛盾糾紛的效率，最大程度地節(jié)約司法資源;于當(dāng)事人而言，訴訟存在時間久、成本高的問題，而律師調(diào)解能夠在短時間內(nèi)解決糾紛、化解矛盾，降低維權(quán)成本，并且相對于其他調(diào)解方式，律師調(diào)解更專業(yè)、更公平，值得信賴;于律師而言，律師調(diào)解為律師參與社會管理提供新渠道，是律師履行社會責(zé)任的有形方式，能夠塑造律師正面、良好的形象，改善人們對律師的錯誤認(rèn)識。而且，律師調(diào)解制度也為律師開拓案源提供了平臺，律師可以通過調(diào)解贏得當(dāng)事人的信任從而獲取案源。該制度將會成為我國未來化解糾紛的主要方式。

為使律師調(diào)解制度更好得符合我國國情，我們需要結(jié)合試點地區(qū)開展試驗中存在的問題，針對性地提出解決路徑：

（一）統(tǒng)一律師調(diào)解員的資質(zhì)要求和退出機(jī)制

由最高人民法院、司法部和全國律師協(xié)會共同制定律師調(diào)解工作資質(zhì)管理制度，統(tǒng)一承辦律師調(diào)解工作的律所和律師的人員規(guī)模、誠信狀況、執(zhí)業(yè)年限和辦案數(shù)量等資質(zhì)條件，確保各地律師能夠跨區(qū)開展律師調(diào)解業(yè)務(wù)，賦予當(dāng)事人跨區(qū)選擇律師調(diào)解員的權(quán)利，提升律師調(diào)解的質(zhì)量。另外，統(tǒng)一律師調(diào)解員的退出機(jī)制，明確受到刑事處罰、行政處罰或行業(yè)懲處或被列入失信“黑名單”的律師，將會被除名，不再有資格入冊律師調(diào)解員名單。

（二）完善律師調(diào)解與法院對接機(jī)制，提高律師調(diào)解協(xié)議的公信力

一方面，明確司法確認(rèn)程序可由單方申請，且經(jīng)律師調(diào)解后達(dá)成的調(diào)解協(xié)議將在法院備案，可直接申請強制執(zhí)行;另一方面，對于未積極配合啟動司法確認(rèn)程序的當(dāng)事人，應(yīng)給予處罰并公示于眾。

（三）建立、完善培訓(xùn)和激勵機(jī)制，提高律師對調(diào)解制度的理念認(rèn)識和參與意識

完善培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)居中裁判思維。律師調(diào)解如同法官審案般，須充分聽取各方當(dāng)事人意見，結(jié)合客觀情況，進(jìn)行合理分析與評價，不得偏向于任一方?？稍O(shè)立相應(yīng)課程，由法官分享“居中裁判思維”，促使律師能盡快轉(zhuǎn)變身份，適應(yīng)調(diào)解工作。另，注重培訓(xùn)律師的職業(yè)認(rèn)同感，鼓勵律師從事調(diào)解業(yè)務(wù)，使律師認(rèn)識到調(diào)解業(yè)務(wù)是一條律師參與社會公共管理、為社會貢獻(xiàn)的新路徑。

建立激勵機(jī)制，物質(zhì)精神“雙管”齊下，激勵律師參與調(diào)解的積極性。對于調(diào)解業(yè)績優(yōu)秀的律師，應(yīng)給予獎勵，例如發(fā)放辦案津貼、評選年度“十佳律師調(diào)解員”，讓律師們“想調(diào)解，能調(diào)解，調(diào)解好”。

（四）各政府機(jī)關(guān)應(yīng)積極宣傳律師調(diào)解制度，增加當(dāng)事人對制度的認(rèn)同感

政府機(jī)關(guān)引導(dǎo)當(dāng)事人選擇律師調(diào)解方式化解糾紛，這能有效推動我國律師調(diào)解制度向前邁進(jìn)一大步。如政府辦事大廳可設(shè)立“律師調(diào)解窗口”，人民調(diào)解組織推薦當(dāng)事人選擇律師調(diào)解方式、法院設(shè)立“律師調(diào)解前置程序”等。

（五）賦予律師調(diào)查取證權(quán)，并對不配合律師調(diào)查的單位和個人予以嚴(yán)懲

律師作為調(diào)解程序的主持者，為了充分、客觀、全面了解案件事實，必然會深入調(diào)查，還原案件本來面目。實踐中法官因案件量過大，沒有足夠的時間去調(diào)取證據(jù)，如若不賦予律師調(diào)查取證權(quán)，將可能使得調(diào)解案件背離客觀事實，調(diào)解結(jié)果不客觀，調(diào)解協(xié)議不公正。因此，后期立法應(yīng)明確律師的調(diào)查取證權(quán)和不配合律師調(diào)查的后果。

四、結(jié)語

律師調(diào)解制度旨在化解當(dāng)事人糾紛的同時，起到宣傳和普及法律的作用，遏制社會矛盾升級，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。律師調(diào)解制度已在11個試點省份成功推行，獲得不同的反響。由于該制度是新興事物，在推行的過程中存在很多難題需要破解。只有尋找到解決問題的最佳方法，才能為律師調(diào)解制度在全國范圍內(nèi)推行提供理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗，才能助力我國多元化糾紛解決機(jī)制改革，發(fā)揮律師的職業(yè)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，促使當(dāng)事人高效維權(quán)、實現(xiàn)正義。

[?注?釋?]

①黃浦區(qū)成立上海市首家律師調(diào)解民辦非企業(yè)組織——“上海市黃浦區(qū)法里醫(yī)療衛(wèi)生律師調(diào)解工作室”.上海市司法行政網(wǎng).http： // www. justice. gov. cn/ info/ f7931718 d9d5413 d936adc12 af620603 ？ lang=en.

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