水質(zhì)良好湖泊，怎樣優(yōu)先保護(hù)？黃山太平湖實(shí)施系統(tǒng)保護(hù) 強(qiáng)調(diào)流域一體 突出重點(diǎn)

□ 葉磊

安徽省黃山市黃山區(qū)太平湖于2012年列入財政部、原環(huán)保部良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)試點(diǎn)。2013年9月，在參與試點(diǎn)的眾多良好湖泊中，太平湖被財政部、原環(huán)保部選為首批15個優(yōu)良湖泊予以專項(xiàng)資金的重點(diǎn)支持。太平湖以全國優(yōu)良湖泊保護(hù)的先行者角色，在湖泊系統(tǒng)保護(hù)、農(nóng)村環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、長效機(jī)制建立等方面取得了積極成效，為黃山市黃山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展探索了一條可供借鑒的路徑。

太平湖

一、確定了流域一體、重點(diǎn)突出的系統(tǒng)性湖泊保護(hù)工作思路

太平湖是因修建中央直屬水庫——陳村水庫而形成的人工湖泊，于1972年蓄水成湖，湖面面積88.6平方公里，平均水深40米，水質(zhì)常年穩(wěn)定保持地表水II類水平。黃山市黃山區(qū)的絕大部分水系都屬于太平湖流域，占流域總面積的66.7%。

太平湖是皖南地區(qū)的重要生態(tài)屏障，南鄰世界自然與文化雙遺產(chǎn)名山黃山，北接中國佛教圣地九華山，是華東“四名”（上海名城、杭州名湖、蘇州名園、黃山名山）的重要一極。太平湖淡水儲量巨大，是安徽省重要的淡水戰(zhàn)略資源，也是長三角地區(qū)不可多得的重要備用水源。

秉承尊重自然、順應(yīng)自然的理念，堅持山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)思路，黃山區(qū)科學(xué)設(shè)定了太平湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)路線，通過基本情況調(diào)查，采用環(huán)境演變趨勢預(yù)測、承載力分析等途徑進(jìn)行流域環(huán)境問題識別，確立了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合理目標(biāo)，從經(jīng)濟(jì)、水土資源、污染防治和生態(tài)保育等四大方面進(jìn)行調(diào)控。黃山區(qū)根據(jù)“優(yōu)先問題、敏感水域、重點(diǎn)區(qū)域、示范價值、工作基礎(chǔ)”五大優(yōu)先性篩選原則，按照“先湖面后湖岸、先重點(diǎn)支流后一般支流”的順序，安排建立了湖保專項(xiàng)項(xiàng)目庫，突出以污染源治理、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、飲用水源地規(guī)范化建設(shè)為主，體現(xiàn)流域一體、重點(diǎn)突出的系統(tǒng)性湖泊保護(hù)工作思路。

黃山區(qū)湖保專項(xiàng)的實(shí)施期是2012～2016年，累計總投資超過16億元，其中中央資金下達(dá)近5.8億元，地方實(shí)際配套近10.6億元。5年間累計實(shí)施項(xiàng)目72個，其中，生態(tài)安全調(diào)查與評估項(xiàng)目1個，為流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作決策和實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。飲用水水源地規(guī)范化建設(shè)項(xiàng)目4個，保證飲用水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%。污染源治理項(xiàng)目36個，在集鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)生活污水處理設(shè)施及收集管網(wǎng)，配置完善垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，治理規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖污染、船舶污染、水上餐飲污染、建設(shè)項(xiàng)目污染、工業(yè)污染等各類污染源，減少對太平湖污染物排放量。生態(tài)修復(fù)與保護(hù)項(xiàng)目27個，全面清退湖面網(wǎng)箱，開展所有入湖河流整治，修復(fù)湖濱、河濱緩沖帶和沿湖濕地，新建生態(tài)涵養(yǎng)林，提升流域環(huán)境自凈能力，美化城鄉(xiāng)環(huán)境；環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)項(xiàng)目3個，建設(shè)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室和流域環(huán)境管理平臺，提升流域環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)測、監(jiān)察、預(yù)警等能力。

黃山區(qū)湖保專項(xiàng)實(shí)施成效顯著，2014、2015年連續(xù)兩個年度績效評價得分都高達(dá)93.5分，在全國湖泊排名中分別位列第三和并列第一；湖體水質(zhì)穩(wěn)定保持國家地表水II類標(biāo)準(zhǔn)，處于全國最好湖泊行列；主要入湖河流水質(zhì)穩(wěn)定優(yōu)于III類，達(dá)到水污染防治目標(biāo)責(zé)任書考核要求；流域生態(tài)系統(tǒng)保持穩(wěn)定，流域森林覆蓋率、生物多樣性穩(wěn)步提高。

二、湖保專項(xiàng)在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)效益的同時，也改善了農(nóng)村的人居環(huán)境質(zhì)量

黃山區(qū)太平湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目庫中的污水處理、垃圾處理、飲用水源保護(hù)、河流生態(tài)修復(fù)、生態(tài)涵養(yǎng)林建設(shè)等眾多工作，實(shí)施范圍大部分是太平湖流域內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)。其中共安排建設(shè)村落污水處理設(shè)施104處，累計新增污水處理能力1995噸/天，鋪設(shè)主支管網(wǎng)88.7千米、入戶管93.2千米、化糞池近3000個。共采購各類垃圾桶1.1萬多個、各類垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)車輛300余輛，沿湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備4艘垃圾打撈船。共對14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)集中式飲用水源點(diǎn)進(jìn)行保護(hù)。共開展沿湖濕地和13個河流生態(tài)修復(fù)，累計新建生態(tài)護(hù)岸14.9千米，生態(tài)涵養(yǎng)林近2萬畝。

這些在農(nóng)村開展的湖保專項(xiàng)工作，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)效益的同時，也明顯改善了農(nóng)村的人居環(huán)境質(zhì)量。污水處理工作的開展有力推動了農(nóng)村改水改廁和雨污分流進(jìn)程，顯著提升農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生水平。垃圾處理設(shè)施設(shè)備的配備使“村收集-鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)-區(qū)處理”的三級垃圾處理模式覆蓋全區(qū)所有行政村，促進(jìn)了農(nóng)村垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)長效機(jī)制的形成。村鎮(zhèn)飲用水源點(diǎn)的保護(hù)清除了潛在污染源，提升水源凈化涵養(yǎng)能力，保障飲用水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。生態(tài)護(hù)岸等河流修復(fù)措施的實(shí)施既消滅了潛在的防洪隱患，也提升了河流生態(tài)水平。生態(tài)涵養(yǎng)林的建設(shè)降低了流域水土流失風(fēng)險，提升了水源涵養(yǎng)水平。

2013年以來，黃山區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果突出，連續(xù)4個年度被評為全省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)縣，其中湖保工作作出了很大貢獻(xiàn)。房前屋后的化糞池、隨處可見的檢查井、有序擺放的垃圾桶、種滿水草的小濕地、魚游蝦戲的新河道、綠樹成蔭的水源點(diǎn)……在甘棠鎮(zhèn)莊里、新明鄉(xiāng)猴坑、新豐鄉(xiāng)鮑家園、仙源鎮(zhèn)麻西、譚家橋鎮(zhèn)梓里等各年度美麗鄉(xiāng)村，湖保專項(xiàng)項(xiàng)目基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從源頭上減少了太平湖全流域的污染排放和生態(tài)破壞

多年來，黃山區(qū)委、區(qū)政府對生態(tài)文明建設(shè)高度重視，全區(qū)上下的環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識不斷提升，促進(jìn)了部分產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，從源頭上減少了太平湖全流域的污染排放和生態(tài)破壞。

網(wǎng)箱養(yǎng)魚曾經(jīng)是上世紀(jì)90年代初沿湖群眾增收的主要方式，但2010年前后網(wǎng)箱養(yǎng)魚規(guī)模無序擴(kuò)張，給太平湖的生態(tài)環(huán)境、旅游發(fā)展、航運(yùn)安全、漁業(yè)發(fā)展等方面帶來了較大影響。2012年湖保專項(xiàng)啟動后，為解決太平湖網(wǎng)箱養(yǎng)魚污染問題，黃山區(qū)委、區(qū)政府把網(wǎng)箱退湖與保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、發(fā)展?jié)O業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收結(jié)合起來，實(shí)施了太平湖漁業(yè)轉(zhuǎn)型升級工程，徹底清退了原有網(wǎng)箱。以太平湖漁業(yè)資源為基礎(chǔ)，吸納社會資金和漁民集體入股，共同組建了股份制漁業(yè)公司，全面推行了大湖面生態(tài)養(yǎng)殖，綜合開發(fā)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一養(yǎng)殖、統(tǒng)一捕撈、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一加工、統(tǒng)一銷售”的“五統(tǒng)一”經(jīng)營模式，推進(jìn)了漁業(yè)產(chǎn)業(yè)化、品牌化發(fā)展。

畜禽養(yǎng)殖也是黃山區(qū)農(nóng)民增收致富的一項(xiàng)重要途徑，但長期以來，畜禽養(yǎng)殖方式落后，養(yǎng)殖污染處理不到位，養(yǎng)殖場所衛(wèi)生條件差，污水、臭氣、蚊蠅等影響周邊村民，因畜禽養(yǎng)殖引發(fā)的環(huán)保投訴時有發(fā)生。針對畜禽養(yǎng)殖業(yè)現(xiàn)狀和養(yǎng)殖污染治理迫切需求，區(qū)委、區(qū)政府專題研究了畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和污染防治工作，通過編制全區(qū)畜禽養(yǎng)殖發(fā)展規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染物防治規(guī)劃，劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，分期、分批關(guān)閉、搬遷養(yǎng)殖場和污染防治設(shè)施獎補(bǔ)等措施優(yōu)化了養(yǎng)殖場分布格局，提高了行業(yè)準(zhǔn)入門檻，推廣了發(fā)展生物發(fā)酵床等高水平養(yǎng)殖模式和先進(jìn)污染防治模式，逐步淘汰了落后養(yǎng)殖模式，提高了養(yǎng)殖污染治理效率。

太平湖周邊的項(xiàng)目開發(fā)原本有依賴于房地產(chǎn)，但國家級湖保專項(xiàng)的實(shí)施改變了人們的認(rèn)識，項(xiàng)目開發(fā)對沿湖周邊自然生態(tài)的影響和破壞問題也逐漸引起社會各界的廣泛關(guān)注。伴隨著《太平湖風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃（2015—2030）》批準(zhǔn)實(shí)施，沿湖的項(xiàng)目開發(fā)活動被進(jìn)一步規(guī)范，項(xiàng)目開發(fā)也從追求數(shù)量逐步轉(zhuǎn)變到追求質(zhì)量的方向上來。2017年的中央和省環(huán)境保護(hù)督察，進(jìn)一步推動了一批開發(fā)項(xiàng)目環(huán)境問題的解決。

四、探索長效工作機(jī)制，讓優(yōu)良湖泊保持優(yōu)良

長效工作機(jī)制的建立是國家開展優(yōu)良湖泊保護(hù)的最高要求，也是黃山區(qū)湖保工作的最終目標(biāo)。湖保專項(xiàng)實(shí)施以來，黃山區(qū)在湖保長效工作機(jī)制上積極探索，已經(jīng)取得了很多進(jìn)展。

一是分類施策形成長效保護(hù)機(jī)制。將產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、水土資源優(yōu)化利用、飲用水源保護(hù)、河長制、林長制等制度性措施融入到區(qū)委、區(qū)政府的發(fā)展規(guī)劃、具體政策和工作制度中，形成制度約束。將污染治理和生態(tài)保護(hù)工作分清主體落實(shí)責(zé)任，對政府責(zé)任的部分，建立資金籌措、項(xiàng)目申報、設(shè)計指導(dǎo)、監(jiān)督管理、驗(yàn)收評價等項(xiàng)目規(guī)范程序。對企業(yè)和社會責(zé)任的部分，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法程序。在公益性保護(hù)中發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，將環(huán)境保護(hù)要求與經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)活動相結(jié)合，調(diào)動各方面保護(hù)生態(tài)的積極性。在環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察、應(yīng)急等環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)方面提供必要支持，使環(huán)境監(jiān)管能力與湖保工作需要相匹配。

二是對生活污水和垃圾處理設(shè)施實(shí)行專業(yè)化運(yùn)營。在各項(xiàng)湖保措施中，生活污水和垃圾處理效果對太平湖環(huán)境影響最直接、最明顯，生活污水和垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營至關(guān)重要。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施基本委托第三方物業(yè)公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，經(jīng)費(fèi)也通過財政經(jīng)費(fèi)等渠道提供保障。污水處理設(shè)施也制定了運(yùn)營方案，通過招標(biāo)方式確定了所有14個集鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的第三方專業(yè)運(yùn)營單位，2018年下半年完成了運(yùn)營移交工作。

三是多渠道進(jìn)行資金籌措。黃山區(qū)地方財力有限，湖保工作所需資金投入僅靠黃山區(qū)自身難以承擔(dān)。太平湖列入全國重點(diǎn)支持湖泊后，累計已獲得5.9億元良好湖泊保護(hù)專項(xiàng)資金，解決了環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的大難題。但建成設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)、湖保新問題的研究解決以及工作機(jī)制的長期運(yùn)行，都需要持續(xù)的資金投入。對此，黃山區(qū)還在多渠道繼續(xù)籌措湖保資金，一方面爭取外部財力支持，比如推動市級、省級層面建立太平湖生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。另一方面建立內(nèi)部造血機(jī)制，優(yōu)化財政預(yù)算保證必要經(jīng)費(fèi)支出，在土地出讓、旅游開發(fā)、市政稅費(fèi)等收益中固定環(huán)保投入比例，完善推廣污水垃圾處理收費(fèi)機(jī)制，通過合理安排、優(yōu)化招標(biāo)、嚴(yán)格審計等方式提升資金使用效率。