戶籍制度破冰

董忱

綿延60余年的我國戶籍制度迎來力度最大的一次變革。

4月8日，國家發(fā)展改革委對外發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》的通知，核心內(nèi)容是依據(jù)城市規(guī)模，在不同程度上繼續(xù)推進戶籍制度改革，力度、尺度之大，引發(fā)全社會的廣泛關(guān)注。

其實，這并不是發(fā)展改革委第一次公布“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)”。在去年公布的2018年版“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)”中，就提出了加快戶籍制度改革的落地步伐。那么2019年戶籍制度修改了哪些內(nèi)容？放寬落戶，釋放哪些新活力？哪些城市受益最大？房價會上漲嗎？

哪些城市受益最大？

8日晚上，很多人的朋友圈都因為一份政府文件炸鍋了：“北上廣要放開戶口限制了？”“我們家這兒房價會不會又暴漲啊？”“放開戶口，我家孩子考學會不會更難了？”

這份瞬間刷爆朋友圈的文件，是4月8日國家發(fā)展改革委對外發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《重點任務(wù)》）。

《重點任務(wù)》提出積極推動已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，繼續(xù)加大戶籍制度改革力度，城區(qū)常住人口100萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制;城區(qū)常住人口300萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數(shù)占主要比例。

什么是超大城市和特大城市？根據(jù)2014年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，以城區(qū)人口來衡量，1000萬以上屬于超大城市，500萬以上屬于特大城市，300萬-500萬之間屬于I型大城市，100萬—300萬之間屬于II型大城市，100萬以下，屬于中小城市。

從城市層級劃分可以看出，城區(qū)人口是衡量我國城市規(guī)模關(guān)鍵指標。在我國各類發(fā)布的城市人口數(shù)據(jù)中有三個統(tǒng)計數(shù)據(jù)：市域人口、市區(qū)人口、城區(qū)人口，其人口覆蓋范圍依次遞減。

而此次文件中的關(guān)鍵指標城區(qū)人口，則是指在市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，區(qū)、市政府駐地的實際建設(shè)連接到的居民委員會所轄區(qū)域和其他區(qū)域，也就是與“農(nóng)村”對應(yīng)的一個概念。城區(qū)人口也就是生活居住在城區(qū)的人口。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2016年的數(shù)據(jù)顯示，目前全國共有4個超大城市：北京、上海、深圳和重慶;5個特大城市：天津、成都、廣州、南京和武漢;10個I型大城市：西安、沈陽、哈爾濱、昆明、鄭州、杭州、濟南、青島、大連、長春;61個II型大城市：太原、長沙、蘇州、石家莊、南昌、汕頭、南寧、福州、無錫、合肥、烏魯木齊、煙臺、淄博、臨沂、濟寧、濰坊等。

不過有意思的是，《重點任務(wù)》公布的第2天，有關(guān)城市規(guī)模的劃分，很多業(yè)內(nèi)人士對于濟南的劃分應(yīng)該是I型大城市還是特大城市，提出了質(zhì)疑，濟南市城區(qū)常住人口到底有多少人呢？記者電話聯(lián)系了濟南市統(tǒng)計局。

由于涉及濟南市萊蕪市行政區(qū)劃調(diào)整，統(tǒng)計數(shù)據(jù)變動復(fù)雜，目前2018年濟南市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報尚未公布。

雖然確切的數(shù)據(jù)還無從得知，不過從已有數(shù)據(jù)中可以窺視一二。根據(jù)2017年濟南市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2017年末，濟南全市常住人口732.12萬人，戶籍人口643.62萬人。而2017年原萊蕪市統(tǒng)計公報顯示，年末全市常住人口為137.6萬人。

“大體來說，區(qū)劃調(diào)整之后，目前濟南市全市常住人口大概在860萬左右?！睗鲜薪y(tǒng)計局相關(guān)負責人介紹，如果計算城區(qū)常住人口的話，需要剔除平陰和商河，這兩個地方常住人口約100萬左右，所以目前濟南城區(qū)常住人口應(yīng)該在700多萬左右。

按照城市規(guī)模劃分標準，城區(qū)常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市，濟南市已經(jīng)步入特大城市的行列。此前有媒體解讀濟南為Ⅰ型大城市的依據(jù)，是2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而最近兩年來濟南行政區(qū)劃調(diào)整密集，當年的數(shù)據(jù)已經(jīng)嚴重滯后，所以把濟南歸類為Ⅰ型大城市顯然是屬于誤讀。

用數(shù)據(jù)對照新政，很明顯，超大城市和特大城市將大幅增加落戶規(guī)模。I型大城市將全面放開放寬落戶條件，全面取消重點人群落戶限制。而II型大城市則可全面取消落戶限制。

其中最引人關(guān)注的是，Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。這意味著除了超大特大城市之外，其他大部分二線城市的落戶都將放寬。

中原地產(chǎn)首席市場分析師張大偉認為，新政之前我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差了16個百分點。其中絕大多數(shù)就是城市中落不了戶的。尤其由于學歷在大專以下、在二線城市中落不了戶的占了相當大部分。因此這些城市放開放寬落戶，有利于加速推進戶籍人口城鎮(zhèn)化，加速這些城市經(jīng)濟社會發(fā)展。

與此同時，這些二線城市全面放開落戶限制，對加快新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。在京滬等超大城市控制人口規(guī)模、中小城市吸引力又不夠的情況下，二線城市就成為人們落戶的重要方向。

此外，部分三四線城市也將受益。張大偉分析，由于一二線城市房價較高，而農(nóng)村地區(qū)的教育醫(yī)療等公共資源又相對落后，因此，有不少人為了孩子的教育問題，會選擇房價相對合理的三四線城市，實現(xiàn)就近落戶及置業(yè)。

濟南多渠道落戶

“有房子的落房子，沒房子的有中專學歷就算人才，可以落人才集體戶，也可以落社區(qū)集體戶，就算什么也沒有，租房也能成為濟南戶口。只要你想來，總有一條政策能符合。” 在濟南市歷城公安分局戶籍科工作人員如此直白地解釋，讓咨詢者滿臉欣喜。

作為省會城市的濟南，在戶籍改革方面其實早已提前部署，走在了前列。2017年8月，濟南就推出了史上最低門檻的落戶政策。

“這個就是人才，這個也是，你看，今天這些幾乎都是人才落戶的審批材料?！?月9日上午，濟南市歷城公安分局戶籍科辦公室內(nèi)，副科長馮珊珊指著面前一摞申報材料對記者說道。她面前的這些材料，是歷城區(qū)各派出所受理后提交上來的落戶申請材料。

“一個是買房子，一個是孩子上學，基本上集中在這兩個方面的原因?！瘪T珊珊說。從日常受理的落戶申請來看，外地戶籍遷入濟南，動因一般比較明確。在2014年一項城鎮(zhèn)非戶籍常住人口全國性問卷調(diào)查中，設(shè)置了“您認為您所在城市戶口的價值主要體現(xiàn)在哪些方面”的問題，要求受訪者對保障房、社會保障、子女教育、就業(yè)服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等5個選項，按重要性程度進行排序。統(tǒng)計結(jié)果表明，得分最高的是子女教育，明顯高于其他選項，其次是社保，再次是保障房。

陳小雨（化名），1988年生人，大學畢業(yè)，戶籍河北，目前在濟南經(jīng)十路附近一家文化咨詢公司工作，由于結(jié)婚后一直沒買房，她和丈夫目前租住在港溝附近。近日，她向單位所在的派出所提交了落戶申請，希望能早日落戶濟南。派出所民警了解情況后，向她講明了需要提交的證明材料。隨后，她以人才落戶的渠道，將戶口遷入派出所的社區(qū)集體戶，成了一名新濟南人?！八氖菍W歷是本科，只需要提供勞動合同和繳納1個月以上社保，以及其他婚姻狀況證明就可以申請落戶濟南?！迸沙鏊ぷ魅藛T說。

采訪中記者了解到，從日常審批的具體情況來看，原先外地戶籍遷入濟南的主力是購房落戶和投靠親友，這兩項差不多能占到七成左右。不過，自從2017年8月濟南推出門檻最低的落戶政策后，這一持續(xù)多年的局面很快發(fā)生轉(zhuǎn)變?！皬淖罱荒甑那闆r來看，人才落戶成了新的主流落戶方式，外地遷入濟南的新濟南人中，通過人才落戶這個新渠道的，大約占到七成左右?！睔v城公安分局戶籍科科長王洪剛介紹說。

“前幾天剛剛審批了好幾個租房落戶的，集中在唐冶片區(qū)。”王洪剛告訴記者，自從租房落戶放開后，雖然總量并不多，但新政確實以最大的誠意，向有意愿落戶濟南的人口伸出了橄欖枝。

“我是看到新政策后想來進一步咨詢一下如何落戶口，孩子快上幼兒園了，我們來濟南已經(jīng)3年了，一直沒落戶口。”王女士說。記者注意到前來咨詢落戶條件的人不少，戶籍科的電話也不斷響起。

中專畢業(yè)的王欣（化名）從老家濱州來到濟南工作8年了。去年底他和妻子一起貸款在濟南東部買了一套小戶型住房，不過開發(fā)商告訴他，房子要2020年才能辦理房產(chǎn)證。按照濟南2017年前的政策，如果購房落戶前提是必須有房產(chǎn)證，新政后手續(xù)簡便了很多，不需要再提供房產(chǎn)證了。“孩子越來越大，今年9月到了入學年齡，可房產(chǎn)證要明年才可以辦下來，我們?nèi)叶继貏e著急，現(xiàn)在新政策租房也可以落戶了，真的很高興。”王欣告訴記者。

濟南市統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年濟南市遷入人口數(shù)為47405人，2015年為48180人。不過，2017年遷入人口數(shù)量實現(xiàn)井噴式增長，達到了92215人，幾乎為之前的兩倍。這與2017年8月10日濟南市戶籍制度改革的全面實施不無關(guān)系。史上最低落戶門檻的落實，政策紅利釋放，讓一大批人得以集中落戶濟南。

從遷入人口數(shù)量來說，歷下區(qū)、歷城區(qū)、市中區(qū)一直是前三位。2017年數(shù)據(jù)顯示，歷下區(qū)最多，達到了2.04萬人;其次是歷城區(qū)1.62萬人;再次是市中區(qū)1.16萬人。

房價會上漲嗎？

關(guān)于房價問題，一條基本的定律：長期看人口，中期看土地，短期看金融。

我們把新政策與《2018年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》對比后可以發(fā)現(xiàn)，我國戶籍制度改革力度正在加大，已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件放寬了。去年，政策還要求“大城市對參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求;Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權(quán)重，鼓勵取消年度落戶數(shù)量限制?！苯衲?，如果想落戶Ⅱ型大城市，即城區(qū)常住人口100萬—300萬的大城市，已經(jīng)不需要滿足社保年限要求了，落戶限制全面取消。

取消或放寬落戶限制，強化城市間房地產(chǎn)市場調(diào)控政策協(xié)同，人們最關(guān)心的莫過于房價是不是上漲？

按照一般的規(guī)律，落戶條件的寬松會制造購房的新需求。在一些重點城市，這種短期刺激會成為助推房價上漲的因素。

以西安為例，西安自2017年3月1日“三放四降”放松落戶條件，兩年落戶高達百萬，戶籍人口快速攀升的同時，西安的房價也快速上漲，2017年2月至2019年3月樣本住宅平均漲幅為37%，而同期全國漲幅僅為12%。

不過，業(yè)內(nèi)人士認為，戶籍制度的改革不是一蹴而就的。因此，這種新的需求不可能是爆發(fā)式的增長，它必然是一個漸進的過程。只要堅持“房住不炒”的政策基調(diào)，強化房地產(chǎn)信貸的剛性約束，持續(xù)封住炒房的空間，房地產(chǎn)當能逐步回到理性發(fā)展的軌道。

新天地產(chǎn)首席分析師認為，隨著房地產(chǎn)市場調(diào)控取得階段性成效，房價快速上漲的勢頭被遏制，部分城市放寬落戶限制，是推進城鎮(zhèn)化水平的必要舉措，對房地產(chǎn)市場的長期發(fā)展也將產(chǎn)生正向積極作用。但同時，在放開戶籍限制時，也應(yīng)該適當增加住房建設(shè)用地供應(yīng)，實行“人地掛鉤”，避免供需矛盾擴大。繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場管控，防止借機炒作，造成短期市場波動。

“人才政策變相降低了限購門檻，可能會帶來房價短期上漲的預(yù)期?！币灿袑＜疫@樣解釋，過去兩年部分二線城市房價上漲與人才政策力度空前有較大關(guān)系，但從長遠發(fā)展看，人才對城市的核心作用是推動產(chǎn)業(yè)，而不是房地產(chǎn)，因此人才政策不應(yīng)成為房地產(chǎn)調(diào)控的窗口。

該專家表示，“此次政策也提出，‘健全都市圈商品房供應(yīng)體系，強化城市間房地產(chǎn)市場調(diào)控政策協(xié)同。可見，‘房子是用來住的，不是用來炒的仍是長期定位，調(diào)控原則依然是因城施策、分類指導(dǎo)?！?/p>

城市公共服務(wù)如何均衡？

放寬戶籍落戶，受益群體最大的是誰？顯然是那些在城市務(wù)工的農(nóng)民工。我們國家有2.8億農(nóng)民工，仔細分析他們從事的工作大多是技術(shù)工，但是他們的戶籍是農(nóng)民，而這個戶籍又和一系列的公共服務(wù)捆綁在一起。這2.8億農(nóng)民工中相當一部分人都在城市里有了房子有穩(wěn)定的工作，有的也已經(jīng)解決了戶籍問題，但也存在一部分人戶籍問題因為各種原因還未解決。

放寬戶籍落戶對他們一生來講意義重大，而且隨著政策落實和推進，未來可能農(nóng)民工這個概念或?qū)⒊蔀闅v史。

對于城市公共服務(wù)均衡的問題，《重點任務(wù)》也從多方面做了重點強調(diào)。按照尊重意愿、自主選擇原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)院校（技工院校）畢業(yè)生、城市間轉(zhuǎn)移就業(yè)人員，推動未落戶城鎮(zhèn)的常住人口平等享有基本公共服務(wù)。

教育，2019年底，我國所有義務(wù)教育學校將達到基本辦學條件“20條底線”要求，在隨遷子女較多的城市，將加大教育資源供給，實現(xiàn)公辦學校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。

社保，今年全面推進建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，提高跨省異地就醫(yī)住院費用線上結(jié)算率，推進遠程醫(yī)療和社區(qū)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保擴面，指導(dǎo)各地區(qū)全面建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。

住房，今年要持續(xù)深化利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，擴大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍。

就業(yè)，今年要推進農(nóng)民工職業(yè)技能培訓擴面提質(zhì)。城市政府要向已在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活但未落戶的農(nóng)村貧困人口，優(yōu)先提供職業(yè)技能培訓等基本公共服務(wù)，并加大與農(nóng)村貧困人口較多地區(qū)的勞務(wù)對接力度。

“對于暫時不能落戶的城鎮(zhèn)常住人口，要確保其全部持有居住證，以此為載體提供城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和辦事便利，并鼓勵各地區(qū)逐步擴大居住證的含金量。聚焦就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生重點，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市也能實現(xiàn)勞有所得、學有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居?！眹野l(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責人對媒體公開表示。

記者注意到根據(jù)《重點任務(wù)》，今年還將深化“人地錢掛鉤”等配套政策。在安排中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付時，更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，2019年繼續(xù)安排中央財政獎勵資金支持落戶較多地區(qū)。在安排城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時，進一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標由輸入地使用。完善財政性建設(shè)資金對吸納貧困人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的補助機制。