上海浦東以“四個(gè)責(zé)任制”推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐與探索

孫蘭

[關(guān)鍵詞]“四個(gè)責(zé)任制”;從嚴(yán)治黨;基層黨建

[中圖分類號(hào)]D262 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-928X（2019） 03-0051-04

責(zé)任制是政治和公共管理學(xué)的核心概念。歐文·E·休斯指出，責(zé)任制最基本的含義是以其他人或團(tuán)體名義行動(dòng)的人要對(duì)其他人或團(tuán)體匯報(bào)并對(duì)他們承擔(dān)責(zé)任。[1]因此，責(zé)任制體現(xiàn)著權(quán)責(zé)關(guān)系確認(rèn)、權(quán)力控制以及責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。責(zé)任制的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)責(zé)任的有效履行。[2]

責(zé)任制的實(shí)踐在我國(guó)主要集中在四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的責(zé)任制，包括以包產(chǎn)到戶為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理責(zé)任制。二是行政領(lǐng)域的責(zé)任制，如2001年4月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》。三是司法領(lǐng)域的責(zé)任制，如黨的十八屆三中全會(huì)提出“改革審判委員會(huì)制度，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”[3]。四是政黨領(lǐng)域的責(zé)任制，包括2006年中辦印發(fā)了《關(guān)于建立健全地方黨委、部門(mén)黨組（黨委）抓基層黨建工作責(zé)任制的意見(jiàn)》，2010年中辦國(guó)辦印發(fā)了新的《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（實(shí)際上，1998年中央就發(fā)布了舊的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定），2015年中辦印發(fā)了《黨委（黨組）意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，2016年底中辦國(guó)辦印發(fā)了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》。黨的十八大以來(lái)，在中央全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、意識(shí)形態(tài)責(zé)任制和法治建設(shè)責(zé)任制在各級(jí)黨組織得到了較好的實(shí)施與推進(jìn)。

“以一流黨建促一流開(kāi)發(fā)”是浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放的寶貴經(jīng)驗(yàn)。[4]政黨領(lǐng)域責(zé)任制方面，浦東新區(qū)于2017年首次創(chuàng)新性地將基層黨建工作責(zé)任制、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制和法治建設(shè)責(zé)任制作為一個(gè)整體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，堅(jiān)持整體抓，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)。2018年，浦東新區(qū)對(duì)“四個(gè)責(zé)任制”工作持續(xù)深化?？梢哉f(shuō)，“四個(gè)責(zé)任制”的創(chuàng)新是浦東新區(qū)全面從嚴(yán)治黨、全面依法治區(qū)系統(tǒng)集成的集中體現(xiàn)。

一、浦東新區(qū)“四個(gè)責(zé)任制”的現(xiàn)狀分析

為深入了解浦東新區(qū)“四個(gè)責(zé)任制”的落實(shí)情況，本研究開(kāi)展了為期2個(gè)月的“四個(gè)責(zé)任制”落實(shí)情況調(diào)研。

（一）研究方法和對(duì)象。本次調(diào)研通過(guò)點(diǎn)面結(jié)合的方式，做到既突出重點(diǎn)、又全覆蓋無(wú)遺漏。具體包含三個(gè)方面：一是對(duì)浦東新區(qū)“四個(gè)責(zé)任制”的四家牽頭部門(mén)（區(qū)紀(jì)委、區(qū)委組織部、區(qū)委宣傳部、區(qū)委政法委）分別就落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)、基層黨建工作、意識(shí)形態(tài)工作和法治建設(shè)責(zé)任制面上情況開(kāi)展調(diào)研;二是綜合考慮覆蓋面和代表性，選取臨港地區(qū)管委會(huì)、區(qū)教育局、區(qū)公安分局、區(qū)國(guó)資委、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、世博地區(qū)管委會(huì)、川沙新鎮(zhèn)、南碼頭路街道、張江鎮(zhèn)、康橋鎮(zhèn)10家單位開(kāi)展實(shí)地走訪;三是對(duì)全區(qū)101家區(qū)管單位開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，采用分層抽樣，通過(guò)問(wèn)卷星平臺(tái)共有效回收問(wèn)卷921份，其中：主要領(lǐng)導(dǎo)80人，分管領(lǐng)導(dǎo)和中層干部及具體工作人員382人（其中負(fù)責(zé)基層黨建工作責(zé)任制136人次、負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制162人次、負(fù)責(zé)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制89人次、負(fù)責(zé)法治建設(shè)責(zé)任制79人次），普通黨員459人。問(wèn)卷內(nèi)容包含：認(rèn)知程度、落實(shí)情況、督導(dǎo)滿意度、民眾參與度、載體建設(shè)情況、問(wèn)題與建議等。

（二）浦東新區(qū)落實(shí)“四個(gè)責(zé)任制”總體情況分析。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，“四個(gè)責(zé)任制”總體落實(shí)呈現(xiàn)“基層黨建工作責(zé)任制有亮點(diǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制抓得嚴(yán)、意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制守得住、法治建設(shè)責(zé)任制起步穩(wěn)”的良好態(tài)勢(shì)。具體來(lái)說(shuō)：

基層黨建工作責(zé)任制方面，積極探索具有特大型城市特點(diǎn)的基層黨建工作新路子，出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建浦東新區(qū)城市基層黨建新格局的實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)化基層基礎(chǔ)。基層單位結(jié)合自身特點(diǎn)，構(gòu)建一級(jí)抓一級(jí)的責(zé)任體系，并突出黨建引領(lǐng)作用，有效構(gòu)建城市大黨建格局。例如南碼頭路街道通過(guò)“走小區(qū)、進(jìn)樓道、嘮家常”集中走訪和推進(jìn)“五大員進(jìn)社區(qū)”工作，動(dòng)員各級(jí)黨員干部深入一線了解民情，整合資源下沉基層，及時(shí)回應(yīng)老百姓急難愁問(wèn)題;張江鎮(zhèn)圍繞科創(chuàng)中心核心區(qū)和張江科學(xué)城等國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)“紅色張江里”微信打造線上黨建陣地，探索形成“關(guān)系在單位、活動(dòng)在區(qū)域、奉獻(xiàn)在社會(huì)”的全區(qū)域黨員線上線下互動(dòng)參與機(jī)制，著力打造區(qū)域黨建共同體。

黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制方面，通過(guò)落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，重視責(zé)任分工和任務(wù)分解，注重解決突出問(wèn)題。新區(qū)所有區(qū)管單位黨政領(lǐng)導(dǎo)班子共確定了200多個(gè)黨風(fēng)廉政建設(shè)重點(diǎn)責(zé)任項(xiàng)目，班子成員按要求填寫(xiě)責(zé)任書(shū)，確定各自的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任分工。比如臨港管委會(huì)通過(guò)延續(xù)使用、修訂、新建、廢止等方式進(jìn)行完善，形成35個(gè)資金管理制度，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范了各單位的全面管理;張江鎮(zhèn)推行派駐紀(jì)檢監(jiān)察專職工作人員到鎮(zhèn)屬公司工作，做到對(duì)5個(gè)公司全覆蓋并延伸到1個(gè)重點(diǎn)村，加強(qiáng)和推進(jìn)了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的力量和力度。

意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制方面，按照“一崗雙責(zé)”的要求，明確各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作職責(zé)，通過(guò)完善責(zé)任體系、健全工作格局、聚焦陣地管理、強(qiáng)化考核監(jiān)督，確保區(qū)域意識(shí)形態(tài)安全。在弘揚(yáng)主旋律方面，注重正面宣傳和文化引領(lǐng)。比如浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局開(kāi)展“我的市監(jiān)夢(mèng)——奮斗的青春最美麗”系列活動(dòng)，激發(fā)青年崗位建功的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。加強(qiáng)陣地建設(shè)方面，重視網(wǎng)絡(luò)陣地管理。比如基層單位紛紛推出官方微信公眾號(hào)或官方微博。打造特色品牌方面，強(qiáng)化宣傳效果。比如世博地區(qū)管委會(huì)對(duì)外打造“世博大講堂”文化品牌，為駐區(qū)企業(yè)職工提供文化、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的知識(shí)普及和培訓(xùn)，對(duì)內(nèi)堅(jiān)持“機(jī)關(guān)文化一小時(shí)”文化講座活動(dòng)，為管委會(huì)職工提供主題教育培訓(xùn)。

法治建設(shè)責(zé)任制方面，法制建設(shè)大格局初步形成。全區(qū)形成了“一個(gè)意見(jiàn)、一個(gè)決定、一個(gè)工作方案”的整體頂層設(shè)計(jì)，基本實(shí)現(xiàn)了法律顧問(wèn)村居全覆蓋，鎮(zhèn)級(jí)法制機(jī)構(gòu)全部掛牌。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法和普法工作有序開(kāi)展，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率大幅提高，行政復(fù)議糾錯(cuò)率、行政機(jī)關(guān)敗訴率大幅下降。

（三）基層對(duì)“四個(gè)責(zé)任制”的感受度情況研究發(fā)現(xiàn)，基層單位對(duì)“四個(gè)責(zé)任制”工作方式表示高度認(rèn)可。問(wèn)卷調(diào)查顯示，86.3%的基層干部認(rèn)為，將“四個(gè)責(zé)任制”作為一個(gè)整體聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，由過(guò)去各個(gè)條線分頭布置變成區(qū)委統(tǒng)一部署、統(tǒng)一確定檢查范圍、統(tǒng)一檢查流程、統(tǒng)一結(jié)果運(yùn)用是最大的亮點(diǎn)。

本研究還對(duì)普通黨員（不直接從事“四個(gè)責(zé)任制”相關(guān)工作）的活動(dòng)載體參與度進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。從高參與到零參與進(jìn)行了5分制主觀測(cè)評(píng)。統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，采用分值轉(zhuǎn)換為百分制的方法，針對(duì)5分值量表，分別賦予0、25、50、75、100分。問(wèn)卷結(jié)果表明，普通黨員的總體參與度良好。其中，基層黨建工作的參與度最高（得分在85-94之間），其次是意識(shí)形態(tài)工作（得分在84-92之間）、法治建設(shè)（得分在84-86之間）、黨風(fēng)廉政建設(shè)（得分在75-81之間）。

二、以“四個(gè)責(zé)任制”推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在邏輯分析

浦東新區(qū)落實(shí)“四個(gè)責(zé)任制”最顯著的特點(diǎn)是系統(tǒng)集成。橫向比較來(lái)看，全市乃至全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)“四個(gè)責(zé)任制”同部署、同落實(shí)、同考核的并不多見(jiàn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)浦東是走在前列的。具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)在邏輯包括以下三個(gè)方面：

（一）形態(tài)上通過(guò)整合資源和整體推進(jìn)，形成合力。合力的形成，是“四個(gè)責(zé)任制”的精髓所在。具體來(lái)說(shuō)，區(qū)級(jí)層面加強(qiáng)工作協(xié)同，建立日常工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，制定工作總體方案，形成一個(gè)“前期有謀劃、開(kāi)局有部署、初期有指導(dǎo)、中期有督辦、年底有考核”的完整工作閉環(huán)，發(fā)揮整合效應(yīng)。黨委（黨組）層面落實(shí)主體責(zé)任、親力親為、以上率下，主要領(lǐng)導(dǎo)履行好第一責(zé)任人責(zé)任，分管領(lǐng)導(dǎo)履行好“一崗雙責(zé)”，正確處理“第一責(zé)任人”“直接責(zé)任人”與“具體責(zé)任人”的關(guān)系，形成班子集體齊抓共管“四個(gè)責(zé)任制”的工作合力。支部層面“四個(gè)責(zé)任制”落實(shí)與提升組織力、強(qiáng)化政治功能相結(jié)合，使黨支部成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。

（二）過(guò)程中通過(guò)目標(biāo)細(xì)化和責(zé)任傳導(dǎo)，層層壓實(shí)。首先，制定各單項(xiàng)責(zé)任制工作方案，并形成相關(guān)考核辦法和考核指標(biāo)。相關(guān)責(zé)任單位按照“任務(wù)目標(biāo)化、目標(biāo)項(xiàng)目化、項(xiàng)目責(zé)任化、責(zé)任實(shí)效化”的要求，逐一梳理明確目標(biāo)、形成項(xiàng)目清單、落實(shí)責(zé)任。通過(guò)任務(wù)細(xì)化，工作才能做得“飽滿”，做到強(qiáng)化分層分級(jí)的執(zhí)行力。其次，以督查強(qiáng)化執(zhí)行，確保責(zé)任制有效落實(shí)。督查是強(qiáng)化過(guò)程管理的一種重要手段，形式上突出“一門(mén)式”，集中精力、提高效率;內(nèi)容上突出“督重點(diǎn)、查成效”，以聯(lián)合督查的形式，圍繞階段性重點(diǎn)和突出問(wèn)題，既督任務(wù)、督進(jìn)度、督成效，又查認(rèn)識(shí)、查責(zé)任、查作風(fēng)，強(qiáng)化各級(jí)各層面的主體督查主責(zé)，以督查促落實(shí)，在督查中表?yè)P(yáng)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。最后，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，堅(jiān)持一票否決。為確保“四個(gè)責(zé)任制”落到實(shí)處，相關(guān)工作開(kāi)展情況及專項(xiàng)檢查結(jié)果將作為單位績(jī)效考核的重要內(nèi)容，運(yùn)用于單位績(jī)效考評(píng)和干部考核;明確七個(gè)否決項(xiàng)，對(duì)存在否決項(xiàng)的單位，涉及的單項(xiàng)責(zé)任制考核評(píng)分直接定為“不及格”等次。

（三）內(nèi)化上通過(guò)常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制，將外在要求變成內(nèi)在自覺(jué)。責(zé)任制的作用發(fā)揮，重要的前提之一是領(lǐng)導(dǎo)干部道德上的內(nèi)嵌性，即中國(guó)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)對(duì)官員的道德教化，這種道德教化會(huì)內(nèi)化為基層領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)知圖景。[5]正因如此，“四個(gè)責(zé)任制”作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，通過(guò)常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制，經(jīng)常抓、深入抓、我要抓、實(shí)責(zé)抓，真正做到思想上重視、行動(dòng)上落實(shí)、成效上顯著，為浦東服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、深化改革開(kāi)放、持續(xù)改善民生提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力和政治生態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，一是持續(xù)強(qiáng)化單位主要領(lǐng)導(dǎo)第一責(zé)任人意識(shí)。針對(duì)單位主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是新提任的主要領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)定期開(kāi)展專題培訓(xùn)，切實(shí)增強(qiáng)政治敏感度、政治領(lǐng)導(dǎo)力和黨的工作熟悉度。二是深化“部門(mén)圍繞街鎮(zhèn)轉(zhuǎn)”的理念，文件通知不是“一發(fā)了之”，而是通過(guò)及時(shí)幫助基層解決問(wèn)題、給予有效支撐和保障來(lái)體現(xiàn)“顯示度”。比如“意識(shí)形態(tài)責(zé)任制”中，“意識(shí)形態(tài)陣地”范疇較大、比較抽象，難以明確界定，在工作指導(dǎo)中需重點(diǎn)突出具體監(jiān)管責(zé)任、界面切割等方式方法。

三、問(wèn)題與建議

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。在全面從嚴(yán)治黨這個(gè)問(wèn)題上，我們不能有差不多了，該松口氣、歇歇腳的想法，不能有打好一仗就一勞永逸的想法，不能有初見(jiàn)成效就見(jiàn)好就收的想法?！盵6]浦東作為改革開(kāi)放排頭兵中的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者中的先行者，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指引，全面貫徹黨的十九大精神，緊緊圍繞新時(shí)代黨的建設(shè)總要求，從實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，持續(xù)用力、善作善成，統(tǒng)籌推進(jìn)“四個(gè)責(zé)任制”工作。

（一）處理好整體與部分的關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)化系統(tǒng)集成。由于整體推進(jìn)的時(shí)間尚短，當(dāng)前“四個(gè)責(zé)任制”的一個(gè)突出問(wèn)題是合力效應(yīng)尚未完全釋放。主要體現(xiàn)在雖物理融合但化學(xué)反應(yīng)不足，“乘數(shù)效應(yīng)”尚未完全顯現(xiàn)。因此要以更高水平的相互融合，努力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)責(zé)任制”從“物理融合”向“化學(xué)反應(yīng)”的轉(zhuǎn)變。對(duì)已經(jīng)融合的，重點(diǎn)要解決好升級(jí)換代的問(wèn)題，探索研究資源共用、載體共建、活動(dòng)共辦、成果共享的方式推進(jìn)“四個(gè)責(zé)任制”提質(zhì)增效。還未融合的要全覆蓋，重點(diǎn)解決好“最后一公里”的問(wèn)題，加強(qiáng)內(nèi)部條線整合和職能梳理，切實(shí)將“四個(gè)責(zé)任制”擰成一股勁、從頭抓到底。同時(shí)要在更深層次上做精做細(xì)，努力實(shí)現(xiàn)“四個(gè)責(zé)任制”齊頭并進(jìn)、全面發(fā)展。各個(gè)責(zé)任制要更好發(fā)揮自身特色優(yōu)勢(shì)，為發(fā)揮整體效應(yīng)作出更大貢獻(xiàn)。

（二）黨建引領(lǐng)，進(jìn)一步將黨務(wù)和業(yè)務(wù)融會(huì)貫通。如果缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任文化支撐，全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制也難以取得應(yīng)有效果。[7]調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落實(shí)中盡管出現(xiàn)的問(wèn)題形式不一，但根源都在思想上，因此要進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)大局意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。具體來(lái)說(shuō)，要堅(jiān)定不移圍繞中心、服務(wù)大局，做到“三結(jié)合”：一是與學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神相結(jié)合，二是與推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合，三是與本單位本部門(mén)重點(diǎn)工作相結(jié)合。

（三）以載體創(chuàng)新確保新時(shí)代黨建工作落地生根?；鶎狱h建的生命力在創(chuàng)新，創(chuàng)新是基層黨建的常態(tài)。[8]因此要鼓勵(lì)基層首創(chuàng)，并及時(shí)總結(jié)和推廣點(diǎn)上經(jīng)驗(yàn)。建議運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維和信息技術(shù)，積極探索運(yùn)用云平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，使黨的思想理論宣傳影響力得到更大擴(kuò)張，工作空間得到極大延伸，手段方式更為豐富，受眾人群更加廣泛，確保新時(shí)代黨的建設(shè)總要求落地生根。

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