實(shí)現(xiàn)地方國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范化

王文明

2015年中央有關(guān)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見(jiàn)，專門就加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提出了若干意見(jiàn)。在三年多的時(shí)間里，該意見(jiàn)的貫徹落實(shí)情況如何，我們想通過(guò)縣區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)情況的調(diào)研作一了解和掌握。因?yàn)椋舜蟪Ｎ瘯?huì)會(huì)議是地方組織法有明確規(guī)定的法定會(huì)議，是行使常委會(huì)立法權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、“一府一委兩院”監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)“四權(quán)”的唯一形式和途徑，是實(shí)現(xiàn)民主集中制、人大集體行使權(quán)力原則的重要手段和措施，也是常委會(huì)機(jī)關(guān)一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。開(kāi)好人大常委會(huì)會(huì)議，對(duì)于學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)憲法，堅(jiān)持、完善和落實(shí)人民代表大會(huì)制度，充分履行法定職責(zé)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)民主法治進(jìn)程，提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，從而實(shí)現(xiàn)地方國(guó)家權(quán)力運(yùn)行運(yùn)作的規(guī)范化、程序化、制度化，無(wú)疑具有重要意義。通過(guò)調(diào)研，了解和掌握縣區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議召開(kāi)的基本情況和現(xiàn)狀，通過(guò)對(duì)一些數(shù)據(jù)量化分析，尋找存在的一些共性問(wèn)題，然后對(duì)照法律規(guī)定、人大常委會(huì)議事規(guī)則和有關(guān)文件精神，進(jìn)行一些理性思考，從而對(duì)規(guī)范人大常委會(huì)會(huì)議提出一些對(duì)策措施和意見(jiàn)建議。

一、基本情況及成效

某市六縣區(qū)第十八屆人大常委會(huì)，自2016年底換屆至2018年11月，23個(gè)月，共召開(kāi)人大常委會(huì)會(huì)議84次，平均每縣區(qū)召開(kāi)會(huì)議14次;共進(jìn)行議程435次（不含議程中的“其他”一項(xiàng)議程），平均每次會(huì)議進(jìn)行5.18項(xiàng)議程;作出決議決定102項(xiàng)（不含召開(kāi)人代會(huì)、人事任免接受辭職的決定），平均每次會(huì)議作出決議決定1.2項(xiàng);共進(jìn)行人事任免400人次。

1.能夠按期召開(kāi)會(huì)議。從調(diào)查情況看，六縣區(qū)人大常委會(huì)平均每1.8個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，符合地方組織法第四十五條人大常委會(huì)會(huì)議“每?jī)蓚€(gè)月至少舉行一次”的規(guī)定要求。

2.會(huì)議議程較多，內(nèi)容較豐富。六縣區(qū)人大常委會(huì)在23個(gè)月里平均召開(kāi)了14次會(huì)議，每項(xiàng)會(huì)議進(jìn)行5.18項(xiàng)議程，其中不含議程中必列的“其他”一項(xiàng)議程。每次會(huì)議進(jìn)行5項(xiàng)以上的議程，相對(duì)來(lái)講，反映出會(huì)議議程充實(shí)，會(huì)議內(nèi)容豐富。

3.嚴(yán)格履行法定職責(zé)。會(huì)議所進(jìn)行的這些議程和作出的決定決議，從內(nèi)容上看，包涵和覆蓋了法定的、程序性的常委會(huì)職權(quán)和職責(zé)要求。通過(guò)這些議程的進(jìn)行和內(nèi)容的完成，意味著常委會(huì)嚴(yán)格履行了法定職責(zé)。

4.常委會(huì)組成人員到會(huì)率比較高。六縣區(qū)人大常委會(huì)在23個(gè)月里召開(kāi)的84次會(huì)議，應(yīng)到會(huì)組成人員2093人，實(shí)到會(huì)組成人員1846人，到會(huì)率為88.20%，其中兩個(gè)縣到會(huì)率近92%，其他四縣區(qū)在85%以上。

5.列席會(huì)議比較規(guī)范。政府縣（區(qū)）長(zhǎng)到會(huì)列席會(huì)議率高達(dá)96.43%，其中正職列席率2.38%，副職列席率94.05%。法檢兩長(zhǎng)到會(huì)列席會(huì)議率都在99%以上?？h區(qū)監(jiān)察委員會(huì)成立后，監(jiān)委會(huì)負(fù)責(zé)人都列席了會(huì)議。

二、存在問(wèn)題

一是會(huì)議會(huì)期過(guò)短。84次會(huì)議，其中會(huì)期安排半天時(shí)間的達(dá)54次，占64.29%;會(huì)期安排1天時(shí)間的29次，占34.52%;會(huì)期安排1天半時(shí)間的1次，僅占1.19%。會(huì)期安排上相對(duì)較長(zhǎng)的僅兩個(gè)縣，其他四縣區(qū)每次會(huì)議基本上安排半天時(shí)間。

二是會(huì)議的作用和效果有待深化。如前所述，會(huì)議安排的議程較多，內(nèi)容較豐富，但這個(gè)較多和較豐富僅僅是必經(jīng)的、法定的、程序性的議程和內(nèi)容的相對(duì)較多和較豐富，包括會(huì)議作出的決定決議多數(shù)也是程序性、法定性必須要作的決定決議。而如何在監(jiān)督、議事、討論決定重大事項(xiàng)上積極主動(dòng)作為，為解決本行政區(qū)一個(gè)時(shí)期的突出矛盾和問(wèn)題，列入相應(yīng)議程的內(nèi)容較少，作出相應(yīng)決定決議也相對(duì)較少。特別是如何通過(guò)會(huì)議法定性、程序性強(qiáng)的特點(diǎn)，進(jìn)行詢問(wèn)、質(zhì)詢等剛性監(jiān)督，更是罕見(jiàn)，以致影響了會(huì)議作用的發(fā)揮和會(huì)議的實(shí)效性。

三是會(huì)議主持尚需進(jìn)一步規(guī)范。84次會(huì)議，盡管有63次會(huì)議由主任主持，21次會(huì)議由副主任主持，但每次會(huì)議的第一次全體會(huì)議，應(yīng)由主任主持，會(huì)議如果安排了第二次、第三次全體會(huì)議可由主任委托副主任主持。

三、對(duì)策與建議

1.充分認(rèn)識(shí)會(huì)議的性質(zhì)、地位和作用。地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)是人民行使當(dāng)家作主、行使管理國(guó)家權(quán)力的重要組織形式。人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的基本方式是舉行會(huì)議。會(huì)議主要有三個(gè)獨(dú)有的特點(diǎn)。一是人大及其常委會(huì)會(huì)議是權(quán)力機(jī)關(guān)依法召開(kāi)的會(huì)議，是行使權(quán)力的主要形式。憲法和地方組織法規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)擁有十多項(xiàng)職權(quán)，這些職權(quán)必須通過(guò)會(huì)議來(lái)行使，這是其他會(huì)議所沒(méi)有的。二是人大及其常委會(huì)會(huì)議是按照法律規(guī)定舉行，并且必須按法定的程序進(jìn)行。這些法定程序也是其他會(huì)議所沒(méi)有的。三是人大及其常委會(huì)會(huì)議上通過(guò)的地方性法規(guī)、作出的決定決議、通過(guò)的干部任免事項(xiàng)等，都具有法律效力，政府、監(jiān)委、“兩院”必須依照實(shí)施，這也是人大會(huì)議獨(dú)有的特點(diǎn)。開(kāi)好常委會(huì)會(huì)議，首先應(yīng)從這三個(gè)特點(diǎn)上充分認(rèn)識(shí)會(huì)議的性質(zhì)、地位和作用，從而增強(qiáng)依法、依規(guī)、依照程序開(kāi)好會(huì)議的主觀能動(dòng)性。

2.合理合法確定好會(huì)議議程。既要確定必要、必經(jīng)、程序性的會(huì)議議程，在此基礎(chǔ)上更應(yīng)該從會(huì)議的特點(diǎn)和性質(zhì)出發(fā)，合理確定具有主動(dòng)監(jiān)督議事、主動(dòng)討論決定一個(gè)時(shí)期重點(diǎn)事項(xiàng)的議程，避免在常委會(huì)組成人員、機(jī)關(guān)工作人員中和社會(huì)上造成人大會(huì)議只是履行法律程序的形式和手續(xù)而已的不良影響，切實(shí)提高和增強(qiáng)會(huì)議實(shí)效。

3.依法合理安排會(huì)議次數(shù)和會(huì)期。嚴(yán)格按照地方組織法的規(guī)定和中央有關(guān)文件要求，根據(jù)實(shí)際需要和會(huì)議內(nèi)容，合理安排會(huì)次會(huì)期，堅(jiān)決避免因會(huì)期安排過(guò)短，造成對(duì)列入會(huì)議議程的事項(xiàng)“不議”“淺議”“空議”“泛泛而議”或“議而不決”“議而無(wú)果”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.切實(shí)貫徹民主集中制原則，著力提高會(huì)議質(zhì)量和效果。要在中央有關(guān)文件要求的“健全議事規(guī)則，創(chuàng)新議事形式，完善審議程序，充分會(huì)議內(nèi)容，集思廣益、凝聚共識(shí)”上做文章、下功夫，努力營(yíng)造和形成民主、寬松、和諧的會(huì)議氛圍，切實(shí)解決常委會(huì)組成人員“不說(shuō)白不說(shuō)，說(shuō)了也白說(shuō)，說(shuō)多了還討人嫌、惹人煩、得罪人”的潛隱心態(tài)和心理問(wèn)題，錘煉法治的思維、法治的方式，養(yǎng)成民主的意識(shí)、民主的習(xí)慣和民主的方式。同時(shí)，會(huì)議審議各項(xiàng)報(bào)告、議案時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)（包括分組會(huì)議）聽(tīng)取意見(jiàn)、回答詢問(wèn)，會(huì)后認(rèn)真研究、積極采納常委會(huì)組成人員提出的意見(jiàn)建議并及時(shí)反饋，形成監(jiān)督者和被監(jiān)督者雙方的良性互動(dòng)，從而調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)常委會(huì)組成人員參加會(huì)議的積極性、主動(dòng)性。

5.進(jìn)一步規(guī)范會(huì)議主持。地方組織法第四十五條規(guī)定“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由主任召集”。省人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，“常務(wù)委員會(huì)會(huì)議由主任召集并主持，主任可以委托副主任召集并主持。”全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議工作程序規(guī)定，“常委會(huì)開(kāi)幕和閉幕的全體會(huì)議，由委員長(zhǎng)主持會(huì)議。其他各次全體會(huì)議由副委員長(zhǎng)依次輪流主持?！卑凑辗梢?guī)定和參照全國(guó)、省人大常委會(huì)議事規(guī)則，常委會(huì)會(huì)議的第一次全體會(huì)議一般應(yīng)由主任主持，其他全體會(huì)議可由副主任依次輪流主持。

總之，不斷通過(guò)完善和規(guī)范人大常委會(huì)會(huì)議的召開(kāi)，努力把中央有關(guān)文件精神全面落實(shí)在人大工作和建設(shè)的方方面面，逐步實(shí)現(xiàn)地方國(guó)家權(quán)力運(yùn)行運(yùn)作的規(guī)范化、程序化、制度化，為堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度邁出堅(jiān)實(shí)的步伐，作出不懈地努力。

（作者單位：甘肅省張掖市人大常委會(huì)代表人事工作委員會(huì)）