對(duì)人大機(jī)關(guān)公文處理實(shí)踐中幾個(gè)問題的思考

謝家森

地方人大機(jī)關(guān)設(shè)立四十年來，人大機(jī)關(guān)公文逐漸規(guī)范，特別是2000年全國人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)了《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），人大機(jī)關(guān)公文處理更加科學(xué)統(tǒng)一，較好地為人大及其常委會(huì)依法履職和人大工作正常開展提供了服務(wù)。但隨著人大事業(yè)的不斷發(fā)展和黨政機(jī)關(guān)公文處理的更加完善，特別是2012年7月《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施后，地方人大機(jī)關(guān)的公文處理也面臨一些新情況新問題，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索、規(guī)范。

一、關(guān)于兩種特有的文種

與《條例》相比，“法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法”和“建議、批評(píng)和意見”是《辦法》規(guī)定的人大機(jī)關(guān)特有的文種。但在實(shí)際運(yùn)用中卻與相關(guān)規(guī)定有一定的沖突。

關(guān)于“法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法”。法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法等公文的制作，立法法進(jìn)行了規(guī)范，有立法權(quán)的地方人大對(duì)制定和批準(zhǔn)“條例”也專門作出了規(guī)定。這些特殊的規(guī)定與《辦法》中公文辦理程序并不完全一致。同時(shí)，這種文種獨(dú)立性不強(qiáng)，在公布時(shí)必須與“命令”“公告”等組合使用才能生效。

關(guān)于“建議、批評(píng)和意見”。機(jī)關(guān)公文形成的主體必須是機(jī)關(guān)法人，機(jī)關(guān)公文必須符合國家標(biāo)準(zhǔn)格式。人大代表不具備機(jī)關(guān)法人資格，不能代表人大機(jī)關(guān)法人。正因?yàn)槿绱?，《條例》也沒有把憲法賦予公民在履行批評(píng)和建議權(quán)利時(shí)所形成的書面材料視作公文。同時(shí)，機(jī)關(guān)公文格式的國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，公文必須由發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識(shí)（發(fā)文版頭）、公文生效標(biāo)識(shí)（印章）、版記等區(qū)別于其他類型文書的特定標(biāo)志組成。人大代表提出的建議、批評(píng)和意見所形成的書面材料，不符合上述規(guī)范。

由此可見，“法、條例、規(guī)則、實(shí)施辦法”和“建議、批評(píng)和意見”并不適合按公文處理，可以配合其他文種使用運(yùn)行，并不會(huì)降低它的法定效力。

二、關(guān)于行文原則和行文關(guān)系

關(guān)于行文原則。（1）人大常委會(huì)黨組和人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組不宜向下行文，根據(jù)《黨章》《黨組工作條例》的規(guī)定，黨組是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，討論決定本單位的重大事項(xiàng)，黨組不是一級(jí)黨委，它只對(duì)上級(jí)黨委負(fù)責(zé)，和下一級(jí)人大及其常委會(huì)，以及同級(jí)人大機(jī)關(guān)各部門，沒有隸屬關(guān)系?！掇k法》規(guī)定，人大機(jī)關(guān)各部門可以相互行文，也可以向下一級(jí)人大機(jī)關(guān)行文，所以黨組的決策和要求可以通過人大機(jī)關(guān)有關(guān)部門發(fā)文來實(shí)現(xiàn)。（2）人大的專門委員會(huì)是人民代表大會(huì)的機(jī)構(gòu)，在人代會(huì)閉會(huì)期間接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，不是獨(dú)立的工作機(jī)構(gòu)，因此不宜直接向黨委報(bào)告工作，也不能單獨(dú)對(duì)外發(fā)文。（3）文件應(yīng)有主送部門。請(qǐng)示性或要求對(duì)方辦理答復(fù)的文件，主送部門應(yīng)該明確，以便受文單位及時(shí)處理。除了主送部門，對(duì)其他有關(guān)部門可以作為抄送關(guān)系行文。抄送部門同樣不應(yīng)過多，因?yàn)槌筒块T一般不負(fù)責(zé)處理，只需了解情況和協(xié)助貫徹執(zhí)行，多了只會(huì)增加文書處理工作部門的負(fù)擔(dān)。同時(shí)還要注意，向上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示，不要同時(shí)抄送下級(jí)機(jī)關(guān);向下發(fā)的重要文件，可以抄送直接上級(jí)機(jī)關(guān)。（4）聯(lián)合行文應(yīng)當(dāng)確有必要，聯(lián)合單位不宜過多，要協(xié)商一致方能行文。

關(guān)于行文關(guān)系。上行文。人大機(jī)關(guān)的上行文，主要是請(qǐng)示問題、匯報(bào)工作。請(qǐng)示問題，應(yīng)當(dāng)一事一文，不得在非請(qǐng)示公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)，不得越級(jí)請(qǐng)示或者多頭請(qǐng)示。因特殊情況必須越級(jí)請(qǐng)示時(shí)，應(yīng)當(dāng)抄送被越過的上級(jí)機(jī)關(guān)。向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示問題的公文，應(yīng)當(dāng)送辦公廳（室）文秘部門按規(guī)定程序辦理，不應(yīng)直接送領(lǐng)導(dǎo)本人。平行文。向相互間沒有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)、部門之間的行文就是平行文。人大機(jī)關(guān)同本級(jí)的黨政軍機(jī)關(guān)、團(tuán)體、工礦企業(yè)、事業(yè)單位，不論行政區(qū)域是否隸屬，相互間如果有問題要解決，都可以直接行文。只是相互間一般不能發(fā)指令性文件，也不能互相請(qǐng)示、匯報(bào)、報(bào)告，雙方應(yīng)是一種平等身份。平行文應(yīng)當(dāng)是協(xié)商關(guān)系。下行文。一般有三種情形：逐級(jí)行文，行文只對(duì)直接的下一級(jí);多級(jí)行文，同時(shí)直接發(fā)到所屬幾級(jí)組織的辦法，目的是免除層層轉(zhuǎn)發(fā)的環(huán)節(jié)，提高時(shí)效;直貫到底行文。高一級(jí)人大機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以把文件一下子發(fā)到最基層的組織或直達(dá)人大代表，需要全社會(huì)周知的某些文件還可以采取登報(bào)等形式，直接與廣大人民群眾見面。

三、關(guān)于實(shí)踐中的幾個(gè)問題

“函” “批復(fù)” “審議意見”等的處理。 “函”和“批復(fù)”均是法定公文名稱，不能出現(xiàn)在“機(jī)關(guān)代字”中。報(bào)告是上行告知類正式文種，而沒有“匯報(bào)材料”“情況匯報(bào)”“匯報(bào)”等文種。平時(shí)工作中使用的“計(jì)劃”“要點(diǎn)”“方案”等也不是法定文種，但這些事項(xiàng)是需要辦理的，可以通過印發(fā)“計(jì)劃”“要點(diǎn)”“方案”的“通知”等方式來交給受文單位處理?！皩徸h意見”在人大機(jī)關(guān)出現(xiàn)頻率很高，非常重要，監(jiān)督法從內(nèi)容到形式都作了具體規(guī)定，目前大多是以常委會(huì)印發(fā)“通知”來處理，但如果以常委會(huì)文件交辦，“審議意見”作為人大機(jī)關(guān)的一個(gè)文種勢(shì)在必行，如果以辦公室文件交辦，則“審議意見”缺乏獨(dú)立性，效力也大打折扣。

繁瑣標(biāo)題的處理?！丁痢量h工商局轉(zhuǎn)發(fā)市工商局轉(zhuǎn)發(fā)國家工商局關(guān)于××××的通知的通知的通知》這樣的多重轉(zhuǎn)發(fā)類標(biāo)題，冗長(zhǎng)雜亂，令人生厭。標(biāo)題應(yīng)是正文的中心思想，語言簡(jiǎn)潔精煉，對(duì)轉(zhuǎn)發(fā)性通知標(biāo)題，可只保留公文發(fā)源處的一個(gè)文種即可。因此，可將整個(gè)標(biāo)題改為《××縣工商局轉(zhuǎn)發(fā)國家工商局關(guān)于××××的通知》，把轉(zhuǎn)發(fā)中間層次即市工商局的情況寫進(jìn)公文的開頭，如“近日，接市工商局轉(zhuǎn)發(fā)《國家工商局關(guān)于××××的通知》，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，望……”

文頭的準(zhǔn)確稱謂。一般情況下，文頭的稱謂應(yīng)是受文單位全稱或者規(guī)范性簡(jiǎn)稱。有兩種情況需要注意，在擬辦常委會(huì)會(huì)議通中，開頭僅稱“各位委員”是不正確的，完整的稱謂是 “常委會(huì)各組成人員”;在擬辦常委會(huì)會(huì)議主持詞時(shí)，可稱“主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員”，如果是主任主持會(huì)議，可稱“各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員”。

附件的準(zhǔn)確處置。把附件和正文分離的做法是不正確的。在正文下空1行，左空2字用3號(hào)仿宋體標(biāo)注“附件”。有兩個(gè)以上附件時(shí)，應(yīng)注明順序，順序號(hào)使用阿拉伯?dāng)?shù)字，數(shù)字后使用小圓點(diǎn)。“附件”放在成文日期之后“版記”之前，以保持公文正文與附件的完整一體性。

版記要規(guī)范。版記一般用4號(hào)仿宋體字，有時(shí)也可以用3號(hào)仿宋體字。正式文件不能在版記下標(biāo)注校核人員、打印人員 ，因?yàn)楣氖菍?duì)公的，不能出現(xiàn)與文件正文無關(guān)的個(gè)人姓名。統(tǒng)一使用抄送，不要用“報(bào)”“抄報(bào)”“送”等，抄送機(jī)關(guān)之間一般用“，”隔開，而不是“、”。在最后一個(gè)抄送機(jī)關(guān)后要標(biāo)句號(hào)。

下行文要恰當(dāng)。上一級(jí)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)直接給下一級(jí)人大常委會(huì)下文，這是不妥的。因?yàn)楦骷?jí)人大專門委員會(huì)和人大常委會(huì)的工作委員會(huì)，都只是負(fù)責(zé)人大某一方面的工作，并不代表人大或者人大常委會(huì)?！稐l例》明確規(guī)定，黨委、政府各部門不得向下一級(jí)黨委、政府發(fā)布指令性公文或提出指令性要求，如需行文，應(yīng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)黨委、政府批轉(zhuǎn)或由辦公廳（室）轉(zhuǎn)發(fā)。人大機(jī)關(guān)處理公文時(shí)，可以參照《條例》規(guī)定，向下一級(jí)人大常委會(huì)直接行文的只能是上一級(jí)人大常委會(huì)本身或其辦事機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)如需向下行文，應(yīng)由常委會(huì)批轉(zhuǎn)或由辦公室轉(zhuǎn)發(fā)。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會(huì)辦公室）