以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向構(gòu)建高校預(yù)算管理體系

汪菲菲，呂時(shí)禮

(1.安徽機(jī)電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，安徽 蕪湖 241002；2.安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處，安徽 合肥 230011)

2011年，財(cái)政部頒布了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，該辦法要求高校等行政事業(yè)單位結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)逐步實(shí)施財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)，即預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)考核、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用到下一年度單位預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的閉環(huán)控制。2014年人大通過的新《預(yù)算法》再次強(qiáng)調(diào)高校等行政事業(yè)單位預(yù)算編制和執(zhí)行時(shí)，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核，這就迫使高校結(jié)合高校戰(zhàn)略規(guī)劃、內(nèi)部控制目標(biāo)及高校自身特點(diǎn)構(gòu)建績(jī)效預(yù)算管理體系。本文在前人研究基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)庫(kù)集中支付制度和新預(yù)算法，以績(jī)效考評(píng)為導(dǎo)向，構(gòu)建一個(gè)高校預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理監(jiān)督、考評(píng)、反饋和應(yīng)用的自我優(yōu)化，以期能提高高校預(yù)算管理的效率和效果。

1 構(gòu)建以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向高校預(yù)算管理體系的意義

我國(guó)高校預(yù)算管理體制改革起步晚，步伐慢，“重分配、輕管理”的預(yù)算管理模式在高校普遍存在，高校管理層對(duì)財(cái)政資金使用和產(chǎn)出效益的意識(shí)淡薄，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體制不健全，導(dǎo)致教育資源浪費(fèi)和資金使用不合理等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高校間激烈競(jìng)爭(zhēng)，資金供應(yīng)不足嚴(yán)重影響高校的發(fā)展。以績(jī)效評(píng)價(jià)考核為導(dǎo)向的預(yù)算管理體系應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)高校預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等綜合評(píng)價(jià)考核，對(duì)優(yōu)化配置高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和科學(xué)研究資金、避免資產(chǎn)與科研裝備重復(fù)購(gòu)置，保障高校正常開展各項(xiàng)工作具有重要意義。

2 高校預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

2.1 國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算管理的影響

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求高校向財(cái)政部門及時(shí)提供準(zhǔn)確詳細(xì)的財(cái)政資金收支預(yù)算，高校按照批復(fù)后的預(yù)算編制預(yù)算資金使用計(jì)劃。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施后，預(yù)算資金不直接劃撥到高校賬戶中，資金來源和去向全部從財(cái)政單一賬戶中進(jìn)行，高校資金支配受到預(yù)算約束，這有利于財(cái)政資金使用規(guī)范化。國(guó)庫(kù)集中支付各項(xiàng)工作在全面且詳細(xì)的部門預(yù)算基礎(chǔ)得以順利開展，同時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)準(zhǔn)確詳細(xì)地記錄，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控，降低預(yù)算變更的隨意性。國(guó)庫(kù)集中支付制度增強(qiáng)預(yù)算管理重要性，提高預(yù)算部門與校內(nèi)各部門工作協(xié)調(diào)性，為高校辦學(xué)與科研提供有效的資金保障。但在預(yù)算執(zhí)行過程，存在預(yù)算遺漏的、不確定等因素發(fā)生的費(fèi)用在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)沒有相應(yīng)的科目與之對(duì)應(yīng)，高校零余額賬戶無力支付，這給高校預(yù)算管理帶來了挑戰(zhàn)。

2.2 預(yù)算管理體制不健全，領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理意識(shí)淡薄

高校主管部門采取與上年度持平或略有增加的方式給高校撥付預(yù)算經(jīng)費(fèi)，這造成高校管理層預(yù)算管理意識(shí)淡薄，重預(yù)算申請(qǐng)，輕預(yù)算管理。健全的預(yù)算管理體制應(yīng)該具有預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算考評(píng)、預(yù)算考評(píng)結(jié)果反饋及應(yīng)用等功能，而大多數(shù)高校沒有建立預(yù)算委員會(huì)統(tǒng)籌預(yù)算管理，或者雖然有預(yù)算委員會(huì)但不能有效運(yùn)行。高校領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理重要性意識(shí)不足，認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的工作，沒有將預(yù)算管理與高校戰(zhàn)略目標(biāo)相統(tǒng)一，導(dǎo)致預(yù)算管理偏離戰(zhàn)略目標(biāo)。財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行、核算、評(píng)價(jià)資源合理性和衡量預(yù)算投入產(chǎn)出效益等，往往因財(cái)務(wù)部門對(duì)各部門具體預(yù)算執(zhí)行缺乏深入了解，未將預(yù)算監(jiān)督、考評(píng)及反饋應(yīng)用納入預(yù)算管理中，導(dǎo)致預(yù)算管理有效性差。

2.3 項(xiàng)目預(yù)算管理的績(jī)效目標(biāo)不明確

部分高校項(xiàng)目預(yù)算編制時(shí)，沒有考慮行之有效的預(yù)算資金支出績(jī)效考核目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出的預(yù)期效果以及服務(wù)對(duì)象滿意度等績(jī)效目標(biāo)不明確，缺乏應(yīng)有評(píng)價(jià)和考核指標(biāo)。新預(yù)算法實(shí)施后，高校部門項(xiàng)目預(yù)算資金超過一定金額時(shí)，需要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但多數(shù)部門管理者沿用過去的思路，對(duì)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)考核不夠重視，片面地認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核是財(cái)務(wù)部門工作范疇。更有甚者，將項(xiàng)目拆分或減少預(yù)算金額來規(guī)避績(jī)效評(píng)價(jià)考核。高校各部門爭(zhēng)項(xiàng)目資金，各自為政，缺乏全局性，也未充分論證。當(dāng)項(xiàng)目預(yù)算批準(zhǔn)后才開始項(xiàng)目規(guī)劃和評(píng)審等工作，預(yù)算經(jīng)費(fèi)怎么使用卻不關(guān)心，更談不上項(xiàng)目績(jī)效考核評(píng)價(jià)管理。

2.4 高校預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系不完善

當(dāng)前，高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以收付實(shí)現(xiàn)制為核算原則進(jìn)行記賬，便于高校預(yù)算資金管理，能如實(shí)反映高校預(yù)算收支狀況。但預(yù)算期內(nèi)教育對(duì)象和科研對(duì)象實(shí)際所耗用的資源成本和管理成本無法真實(shí)地反映，高校投入產(chǎn)出效益基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)缺失，對(duì)預(yù)算執(zhí)行考核缺乏科學(xué)依據(jù)，導(dǎo)致高校預(yù)算執(zhí)行效果不佳。

雖然，財(cái)政部和各省市先后出臺(tái)了行政事業(yè)單位財(cái)政性資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法和指導(dǎo)意見，但高校人才培養(yǎng)具有遲效性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，高校辦學(xué)類型多，涉及人才培養(yǎng)、文化傳承及服務(wù)社會(huì)等非盈利性活動(dòng)，無法利用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來量化，只有部分科學(xué)研究可以利用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)量化，構(gòu)建高?？?jī)效管理體系是一項(xiàng)較為復(fù)雜繁瑣的系統(tǒng)工程。

3 以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向高校預(yù)算管理體系構(gòu)建

3.1 構(gòu)建與完善績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的預(yù)算管理體系

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革深入，新預(yù)算法實(shí)施，財(cái)政性預(yù)算資金撥付體制的不斷完善，高校預(yù)算執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)考核影響下一年度的預(yù)算資金投入，這迫使高校管理者重視以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的預(yù)算管理。高校應(yīng)從預(yù)算決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督等方面建立預(yù)算管理委員會(huì)(如圖1所示)，全面負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)預(yù)算編制、預(yù)算制度控制、預(yù)算績(jī)效控制和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，提高高校預(yù)算管理水平。

在校預(yù)算委員會(huì)下設(shè)預(yù)算編制委員會(huì)負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)各部門預(yù)算編制和申報(bào)等工作。預(yù)算制度控制委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施等相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)制定；預(yù)算績(jī)效控制委員會(huì)組織財(cái)務(wù)人員核算預(yù)算支出、績(jī)效報(bào)告編制和審計(jì)等，為預(yù)算委員會(huì)提供全面詳實(shí)的預(yù)算執(zhí)行信息資料；績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)的成員由管理財(cái)務(wù)的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織專業(yè)技術(shù)人員在年度結(jié)束后對(duì)各部門預(yù)算執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋到預(yù)算委員會(huì)，并對(duì)其分析，作為調(diào)整下一年度各部門預(yù)算的依據(jù)。

3.2 明確預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是按照預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，從而財(cái)政部門全面詳實(shí)地掌握高校預(yù)算資金使用效果和效率，實(shí)現(xiàn)高校資源優(yōu)化配置。在制定高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，從全局和系統(tǒng)出發(fā)，確保預(yù)算執(zhí)行均能達(dá)到評(píng)價(jià)指標(biāo)。依據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和高校自身特點(diǎn)，建立行之有效的科學(xué)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，包括指標(biāo)范圍和指標(biāo)計(jì)算方法等。高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)涉及面廣，績(jī)效評(píng)價(jià)需要按定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合原則，建立一套涵蓋人才培養(yǎng)績(jī)效、科研績(jī)效、社會(huì)服務(wù)績(jī)效和文化傳承績(jī)效等高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以強(qiáng)化高校預(yù)算管理的系統(tǒng)性。

圖1 績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的高校預(yù)算管理體系

3.3 績(jī)效評(píng)價(jià)下精細(xì)化預(yù)算編制

預(yù)算編制人員依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及高校自身情況，避免單一增量法，運(yùn)用科學(xué)方法，將學(xué)校所有財(cái)務(wù)收入與支出，包括銀行貸款、校辦企業(yè)收入、橫向縱向科研收入及基礎(chǔ)建設(shè)資金等納入預(yù)算編制范圍，全面詳實(shí)地編制預(yù)算內(nèi)容，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，程序規(guī)范，并及時(shí)向上級(jí)主管部門申報(bào)。針對(duì)預(yù)算資金支出類型與特點(diǎn)，結(jié)合多種預(yù)算編制方法，提高預(yù)算管理效果。對(duì)于教職員工工資及福利、學(xué)生定額經(jīng)費(fèi)和部門辦公費(fèi)用等采用固定技術(shù)預(yù)算法；用零基預(yù)算法來編制與往年預(yù)算費(fèi)用不可比的項(xiàng)目；采用滾動(dòng)預(yù)算法來編制跨年度的預(yù)算項(xiàng)目；對(duì)于預(yù)算資金大的項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算編制需要專家論證可行性。

國(guó)庫(kù)集中支付制度要求高校財(cái)政支出必須按照審核后的預(yù)算執(zhí)行，無預(yù)算和超預(yù)算沒有財(cái)務(wù)科目與之對(duì)應(yīng)，無法支付。依據(jù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，細(xì)化預(yù)算具體內(nèi)容，主動(dòng)與財(cái)務(wù)部門溝通協(xié)調(diào)，建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)。預(yù)算項(xiàng)目按照優(yōu)先級(jí)別排序，合理安排辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、科學(xué)研究經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)。

3.4 增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效控制

預(yù)算績(jī)效控制是預(yù)算執(zhí)行有效性的保障，首先，將會(huì)計(jì)核算與預(yù)算執(zhí)行統(tǒng)一管理，會(huì)計(jì)核算順應(yīng)預(yù)算管理的需要，設(shè)置專門崗位強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，結(jié)合高校實(shí)際情況，選擇精細(xì)化財(cái)務(wù)核算方法，將預(yù)算資金支出科目細(xì)化，嚴(yán)格控制預(yù)算資金支付財(cái)務(wù)工作，包括授權(quán)、批準(zhǔn)、執(zhí)行、記錄以及支付方式審核等，制定適當(dāng)獎(jiǎng)懲措施，明確財(cái)務(wù)活動(dòng)的責(zé)任人，強(qiáng)化費(fèi)用支出管理，保證財(cái)政預(yù)算資金在高校安全規(guī)范支付。

預(yù)算管理委員會(huì)建立基于計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的預(yù)算管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理、財(cái)務(wù)部門、預(yù)算執(zhí)行部門以及審計(jì)部門的信息共享。通過預(yù)算管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息傳遞、溝通和反饋。財(cái)務(wù)部門利用國(guó)庫(kù)集中支付信息平臺(tái)及校園網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)布預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行部門依據(jù)財(cái)務(wù)等信息和實(shí)際預(yù)算執(zhí)行狀況撰寫預(yù)算執(zhí)行績(jī)效報(bào)告，并通過預(yù)算管理信息管理平臺(tái)向?qū)徲?jì)及財(cái)務(wù)等部門反映預(yù)算執(zhí)行狀況，接受審計(jì)及紀(jì)檢等部門審核與監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行績(jī)效公開接受監(jiān)督有利于促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化，也有利于發(fā)現(xiàn)問題和及時(shí)采取糾偏措施。

3.5 增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考評(píng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效反饋應(yīng)用

預(yù)算績(jī)效考評(píng)是績(jī)效預(yù)算管理體系的核心環(huán)節(jié)，是對(duì)預(yù)算執(zhí)行有效性的事后評(píng)價(jià)。預(yù)算管理績(jī)效考評(píng)能更好地約束規(guī)范預(yù)算編制與執(zhí)行?？?jī)效考評(píng)結(jié)果反饋應(yīng)用將高校預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果作用于下年度預(yù)算資金分配、績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效考核指標(biāo)及教職工激勵(lì)措施等方面，是預(yù)算績(jī)效管理體系承上啟下的環(huán)節(jié)。

預(yù)算考核委員會(huì)組織由財(cái)務(wù)專業(yè)技術(shù)人員、人事部門領(lǐng)導(dǎo)及各部門代表構(gòu)成專家組，依據(jù)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)和財(cái)務(wù)信息，經(jīng)過數(shù)據(jù)審核和實(shí)地調(diào)研等方式，分析和考評(píng)各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和預(yù)算資金投入產(chǎn)出效益等，為下一年度預(yù)算資金配置提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。預(yù)算績(jī)效考評(píng)時(shí)，應(yīng)考慮部分預(yù)算產(chǎn)出無形性和長(zhǎng)期性、不同學(xué)科差異性以及校級(jí)管理部門職責(zé)綜合性等因素。