農(nóng)民權(quán)益保障視角下的土地征用程序研究*
——以河北省5個(gè)建設(shè)項(xiàng)目為例

王亞坤，趙 珩，Peter Ho

(中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

0 引言

在我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中有大量的征地需求。因發(fā)展而引起的土地征用被稱作DIDR(Development-induced Displacement and Resettlement)，包括供水(水壩和水庫(kù))、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸、能源開采等[1]。土地征用的目的在于完善國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加速國(guó)家的發(fā)展，并使公民能夠共享發(fā)展成果[2]。因其潛在的原則是政府的權(quán)利高于個(gè)人的產(chǎn)權(quán)[3]，在全社會(huì)受益的同時(shí)，卻容易使被征地農(nóng)民利益受損，引起社會(huì)矛盾和糾紛。2013年，國(guó)家信訪局局長(zhǎng)張恩璽指出土地征用、拆遷和社會(huì)保障是信訪的突出問題[4]。

近年來，為保障征地活動(dòng)的順利實(shí)施，保障農(nóng)民在征地活動(dòng)中的合法權(quán)益，國(guó)內(nèi)學(xué)者在土地征用安置補(bǔ)償方面進(jìn)行了大量研究。提出了應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5-7]； 創(chuàng)新安置方式，保障農(nóng)民生計(jì)[6]。也有研究表明，征地問題的根源在于我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的不完善，應(yīng)該強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，明確所有權(quán)主體[8， 9]。我國(guó)土地征用制度也前后經(jīng)歷了多次改革。征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)土地原有用途，由原來的年產(chǎn)值補(bǔ)償法改為土地區(qū)片價(jià)補(bǔ)償法，確保同地同價(jià)； 安置方案因地制宜，由原來單一的貨幣補(bǔ)償擴(kuò)展為社保安置、留地安置、房屋抵頂、入股分紅等多種安置結(jié)合的方式。但卻未見明顯的土地矛盾和糾紛減少的相關(guān)報(bào)道[10， 11]。

實(shí)際上，農(nóng)民的滿意度除了受到被廣泛關(guān)注的安置補(bǔ)償?shù)任镔|(zhì)因素的影響，還會(huì)受到信息透明度和政策公平度等“無形”因素的影響[12]。部分研究強(qiáng)調(diào)當(dāng)前征地程序無法保障農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，應(yīng)當(dāng)盡快從立法方面完善征地程序[13， 14]。國(guó)外學(xué)者對(duì)于征地程序的重要性進(jìn)行了系統(tǒng)性的研究，強(qiáng)調(diào)非自愿移民在政策實(shí)踐中脫離當(dāng)?shù)厝?，造成的發(fā)展干預(yù)權(quán)的“缺失”是侵犯人權(quán)的觸發(fā)器[2]。為保護(hù)被征地人的權(quán)益，聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言(UNDRIP)和國(guó)際勞工組織(ILO)都提出了自由的事先知情的同意(FPIC)原則，通過國(guó)際協(xié)議來加強(qiáng)和推動(dòng)社會(huì)公平。在實(shí)施影響社區(qū)資源的活動(dòng)之前，需要征得當(dāng)?shù)厝说淖杂傻氖孪戎榈耐鈁15]。FPIC原則通常側(cè)重于保護(hù)那些缺乏明確的法律身份和權(quán)利，或缺乏平等獲得法律辯護(hù)和所需信息以維護(hù)非正式權(quán)利，或“非正式”社會(huì)制度下的人民[15]。它關(guān)鍵在于“同意(consent)”“同意”并不意味著在征地中使社區(qū)具有絕對(duì)的否決權(quán)，也不是一次性的結(jié)果，而是強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和社區(qū)通過協(xié)商達(dá)到共識(shí)的過程[16， 17]。實(shí)證研究表明，F(xiàn)PIC作為軟法，可能會(huì)由于特定環(huán)境的影響使執(zhí)行方案被簡(jiǎn)化，而達(dá)不到保障效果[16]。針對(duì)這一現(xiàn)象，學(xué)者提出了通過強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員和賦予社區(qū)權(quán)利，并在實(shí)施過程中與主體背景文化結(jié)合來實(shí)現(xiàn)“靈活”的保障[2， 17]。我國(guó)學(xué)者對(duì)于FPIC原則的應(yīng)用在生物遺傳資源[18]和醫(yī)患關(guān)系中[19]，多為事先知情的同意(PIC)，而在征地領(lǐng)域的應(yīng)用為空白。

我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)非自愿移民的政策，包括征地的程序規(guī)定[20]。征用程序施行“一書四方案”和“兩公告一登記”制度，并開始注重征地中的公眾參與。文章以FPIC原則的4個(gè)方面(“自由”、“事先”、“知情”、“同意”)作為分析框架，通過對(duì)比正式的制度和制度實(shí)施的實(shí)際情況展開實(shí)證研究。研究的主要問題： (1)我國(guó)的征地程序的功能是什么？(2)在實(shí)踐中是否發(fā)揮作用？如果沒有，那么原因是什么？該文的研究，對(duì)政府從操作層面上提高農(nóng)民征地滿意度有積極的意義，有助于保障農(nóng)民權(quán)益，平衡政府與農(nóng)民的關(guān)系。為實(shí)現(xiàn)研究目的，該文分為5部分進(jìn)行討論：介紹研究方法、數(shù)據(jù)來源和研究框架,分析我國(guó)正式征地程序制度存在的問題,分析調(diào)研數(shù)據(jù),對(duì)比FPIC原則的國(guó)際和國(guó)內(nèi)遵循情況,得出文章結(jié)論并提出政策建議。

1 研究方法和數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域

該研究對(duì)河北省張家口市的5個(gè)在建項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，包括奧運(yùn)村核心區(qū)、京張高鐵、大唐電廠、京蔚高速、延崇高速。調(diào)研地點(diǎn)分布在崇禮區(qū)、宣化區(qū)、蔚縣和赤城縣的32個(gè)行政村。河北省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程迅速，人地矛盾較為突出[21]。張家口市位于河北省西北部，是冀西北地區(qū)的中心城市[22]，依托其得天獨(dú)厚的地理位置和自然條件優(yōu)勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)北京和張家口聯(lián)合申辦2022年冬奧會(huì)，并于2015年7月31日獲得冬奧會(huì)的舉辦權(quán)。為抓住奧運(yùn)契機(jī)完成華麗轉(zhuǎn)身，張家口“十三五”規(guī)劃中提出要高水平做好場(chǎng)館和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，建成一批鐵路、公路和通用機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目。這對(duì)于人均生產(chǎn)總值在全省排第8位，城鄉(xiāng)建設(shè)水平和制度建設(shè)水平仍然比較落后的張家口地區(qū)是巨大的挑戰(zhàn)[23]?；诖?，對(duì)張家口地區(qū)近年的征地拆遷項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)研，分析征地中存在的實(shí)際問題，對(duì)于該地區(qū)乃至全國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2 問卷和訪談

本研究調(diào)研采用參與式農(nóng)村評(píng)估法(PRA)[24]，主要通過問卷和訪談對(duì)進(jìn)行，選取的農(nóng)戶均被征用過土地，代表性強(qiáng)。為保證調(diào)查不受干擾和保證問卷的回收率，在不事先通知的情況下，采用訪問問卷的方式，由調(diào)查員入戶一對(duì)一進(jìn)行。調(diào)查共發(fā)放問卷510份，回收問卷510份，經(jīng)篩選得到有效問卷503份。由于在調(diào)研地只能獲取項(xiàng)目征地的總面積，無法獲取征地中安置農(nóng)戶的具體數(shù)量，所以通過理論飽和度確定樣本量(95%置信區(qū)間， 5%誤差界限)最大為385份，即該研究的樣本量以農(nóng)戶作為調(diào)研單位具有代表性[25]。問卷的內(nèi)容包括4個(gè)方面：(1)受訪人基本情況，(2)受訪人對(duì)于征地程序的認(rèn)知，(3)受訪人對(duì)于土地補(bǔ)償、安置方案的認(rèn)知，(4)受訪人的真實(shí)訴求。訪談對(duì)象為縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，村干部和占地面積較多普通村民。通過對(duì)干部的訪談了解當(dāng)?shù)赝恋卣饔玫那闆r和征用制度在基層的實(shí)施情況； 同時(shí)通過對(duì)于被征地農(nóng)民的訪談了解農(nóng)民對(duì)于征地的滿意度和征地中存在的矛盾。征地項(xiàng)目在地方政府和農(nóng)戶眼中是十分敏感的，為了保護(hù)受訪者權(quán)益，部分調(diào)查和訪談未記錄受訪者個(gè)人資料。未經(jīng)農(nóng)戶同意，不進(jìn)行問卷或訪談。

1.3 研究框架

FPIC原則包含的4個(gè)方面：自由(Free)即沒有強(qiáng)迫、恐嚇及操縱； 事先(Prior)表示在項(xiàng)目開始之前取得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的批準(zhǔn)； 知情(Informed)指給予當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)所有與項(xiàng)目相關(guān)的信息，并保障充分的理解； 同意(Consent)是協(xié)商和參與的中心支柱，代表最終實(shí)現(xiàn)共識(shí)[19， 26]。為了實(shí)現(xiàn)研究目的，該文在FPIC原則的4個(gè)方面分別進(jìn)行規(guī)定的土地征用程序和土地征用程序在實(shí)際實(shí)施中的情況兩方面分析(圖1)，并得出土地征用在實(shí)施中存在的問題及產(chǎn)生的原因，并提出政策建議。

圖1 研究框架

2 我國(guó)土地征用程序中的FPIC原則

為避免在征地過程中地方濫用征地權(quán)或侵犯農(nóng)民權(quán)益，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)[2010]15號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《通知》)強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化監(jiān)督管理，依法查處違法違規(guī)行為”，對(duì)于“野蠻手段逼迫搬遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式違法強(qiáng)制拆遷的，要嚴(yán)格追究有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任”，即強(qiáng)調(diào)了在征地中的“自由”原則。

我國(guó)對(duì)土地征用程序的實(shí)施規(guī)定，可總結(jié)為“兩公告一登記”制度。國(guó)土資源部制定的《征收土地公告辦法》(2010年修訂)(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，規(guī)定公告為兩次，在征地審批通過后，組織征收土地公告。此公告應(yīng)包含征地批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、文號(hào)、時(shí)間和用途； 被征收所有權(quán)人、位置、地類和面積； 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑； 辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙蕖⒌攸c(diǎn)。在進(jìn)行登記后，組織征地補(bǔ)償、安置方案公告。此公告內(nèi)容包括征收土地的具體信息； 補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式； 地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式。從其公告內(nèi)容來看，已經(jīng)可以確保農(nóng)民在征地中了解征地的詳細(xì)情況，做到“知情”。

然而，“兩公告”都是在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出了征地決定或者已經(jīng)確定好了補(bǔ)償與安置方案之后再進(jìn)行的，并不利于保障農(nóng)民的事先知情，更像是在征地批準(zhǔn)之后的“通知”。雖然在《征收土地公告辦法》中沒有體現(xiàn)，但我國(guó)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)土資發(fā)[2004]229號(hào))中，要求征地申請(qǐng)機(jī)關(guān)在報(bào)批前應(yīng)該履行“預(yù)公告”； “在征地依法報(bào)批之前，要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑告知被征地農(nóng)戶”。但是預(yù)公告并沒有納入到《辦法》中，無法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“事先”知情。

《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)[2010]96號(hào))明確規(guī)定了要“認(rèn)真做好用地報(bào)批前告知、確認(rèn)、聽證工作。征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)。市、縣國(guó)土資源部門要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，征地報(bào)批前認(rèn)真履行程序，充分聽取農(nóng)民意見。”《辦法》中也要求對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的，有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行研究。但是，由于被征地人的參與是在項(xiàng)目被批準(zhǔn)之后，并且《辦法》規(guī)定征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。所以，被征地農(nóng)民的參與權(quán)在一定程度上被削弱。

綜上，如果嚴(yán)格按照我國(guó)的征地程序(圖2)實(shí)施，在一定程度上可以保障農(nóng)民自由的事先知情的同意。其功能在于保障農(nóng)民在征地中的知情權(quán)和參與權(quán)，解決征地中的糾紛和爭(zhēng)議，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，保證征地的順利進(jìn)行，并維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

圖2 我國(guó)現(xiàn)行征地程序流程注：根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定整理得到

3 數(shù)據(jù)分析

3.1 征地中農(nóng)民的事先知情權(quán)保障情況

在調(diào)研的32個(gè)村中，大部分在征地過程中張貼了征收土地公告，有6個(gè)村未進(jìn)行這一程序。公告均為在征地批準(zhǔn)之后進(jìn)行，并且都未進(jìn)行過“預(yù)公告”。村民有70.8%表示村里張貼了征收公告，但是公告的時(shí)間和內(nèi)容均不符合規(guī)定(表1)。僅有29.8%的農(nóng)戶表示公告張貼時(shí)間是在土地征用之前， 64.6%的農(nóng)民都表示征收公告是伴隨著征地工作一起進(jìn)行的，即邊征邊建(圖3)。由于土地的測(cè)量和附著物清登是農(nóng)民必須參與，不可省略的過程，所以在調(diào)研中所有的村都進(jìn)行了這一程序。農(nóng)民也通常是在工作組進(jìn)入村莊后進(jìn)行測(cè)量清登工作時(shí)才知道要進(jìn)行土地征用。但土地征用的公告程序在實(shí)際的征用工作中流于形式，不能起到提前告知的作用。對(duì)于征地補(bǔ)償方案，表示進(jìn)行了公示的只有50.9%。在實(shí)際的征地工作中，農(nóng)民往往不能及時(shí)了解征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)伴隨著測(cè)量估值工作進(jìn)行通知，通過核算直接被告知農(nóng)民補(bǔ)償總額。這說明農(nóng)民的知情具有滯后性，對(duì)于相關(guān)的征地信息不能及時(shí)了解。

在調(diào)研地收集到的公告多由為該工程成立的指揮部或征遷辦發(fā)布，主要內(nèi)容：(1)告知工程涉及的村落范圍，(2)禁止農(nóng)耕活動(dòng)，(3)通知準(zhǔn)備測(cè)量評(píng)估工作，(4)通知進(jìn)行登記。84.9%的農(nóng)民表示完全不了解征地流程，有63.0%的農(nóng)民表示沒有聽說過土地區(qū)片價(jià)(表2)。雖然有近一半的農(nóng)民表示進(jìn)行了征用公告，但當(dāng)問到農(nóng)民是怎么了解征地補(bǔ)償和安置方案的方式時(shí)，僅有10.5%的農(nóng)村通過公告了解， 64.8%的農(nóng)民通過村委宣傳， 18.5%的村民通過親朋而了解。這說明征地公告并不是農(nóng)民了解征地補(bǔ)償?shù)闹饕緩?，村委的宣傳起到了重要的作用。農(nóng)民對(duì)于征地補(bǔ)償和安置方案的了解程度多集中于基本了解(43.9%)和了解一點(diǎn)(45.1%)，非常了解和較了解的農(nóng)民僅有9.1%(表3)。這些調(diào)研項(xiàng)目均為剛剛發(fā)生或正在發(fā)生，大部分農(nóng)民已經(jīng)接受了補(bǔ)償，但是對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)了解程度依然不高。這說明公告并未取得預(yù)期的效果，不能保障村民的知情權(quán)。

表1 征地程序?qū)嵤┣闆r

圖3 征地信息公告時(shí)間分布注：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到

3.2 征地補(bǔ)償情況

在土地征用補(bǔ)償、安置方案方面。奧運(yùn)村核心區(qū)由于為整體征遷，補(bǔ)償安置方式為貨幣補(bǔ)償、房屋安置和社保安置結(jié)合的方式，以確保農(nóng)民在征遷后生活水平不降低。京張高鐵宣化段涉及到宅基地征用的，也給予了貨幣補(bǔ)償和房屋安置。在征地過程中，貨幣補(bǔ)償主要有兩種形式：(1)大多數(shù)使用當(dāng)前的土地區(qū)片價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，(2)少數(shù)地區(qū)使用年產(chǎn)值法進(jìn)行補(bǔ)償。青苗和地上附著物的補(bǔ)償，依據(jù)產(chǎn)值和評(píng)估結(jié)果進(jìn)行計(jì)算。根據(jù)《河北省人民政府關(guān)于實(shí)行征地區(qū)片價(jià)的通知》(冀政[2008]132號(hào))規(guī)定，區(qū)片價(jià)補(bǔ)償?shù)?0%歸村集體所有，村對(duì)這部分資金的利用情況不同，可分為以下幾種情況：(1)應(yīng)村民要求，發(fā)放人頭費(fèi)，(2)為村民繳納社保，(3)為村民繳納水費(fèi)，(4)用作村集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(路燈、機(jī)井、道路硬化等)?？梢钥闯?，調(diào)研地的補(bǔ)償方式較為單一，多為直接的貨幣補(bǔ)償，但基本能依照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行。

表2 被征地農(nóng)戶對(duì)于征地流程了解情況

問題選項(xiàng)百分比(%)您了解法定征地流程嗎?非常了解0.0較了解0.8基本了解1.6了解一點(diǎn)12.7完全不了解84.9 注:根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到

表3 被征地農(nóng)戶對(duì)于征地補(bǔ)償方案了解情況

表4 被征地農(nóng)戶對(duì)于補(bǔ)償方案的了解途徑分布

問題選項(xiàng)百分比(%)您是通過什么途徑了解補(bǔ)償方案的?公示10.6政府宣傳4.6村委宣傳65.3聽親朋說18.6其他0.8 注:根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到

表5 農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度

表6 農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償安置方案的滿意程度

圖4 農(nóng)戶期望的補(bǔ)償方式分布注：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到

圖5 農(nóng)民期望的補(bǔ)償金額分布注：根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)整理得到

在農(nóng)民的滿意度方面，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有71.8%的農(nóng)民都表示不滿意和非常不滿意，表示滿意和非常滿意的僅為8.4%； 對(duì)于安置方案，表示不滿意和非常不滿意的為44.8%，表示滿意和非常滿意的為17.7%(表4)。這表明農(nóng)民對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案并不滿意。對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方法的期望顯示，農(nóng)民更傾向于貨幣補(bǔ)償(66.8%)和就業(yè)安置(43.8%)(圖4)，當(dāng)問到他們期望的補(bǔ)償金額時(shí)，有44.3%的農(nóng)民表示，只要按照國(guó)家的規(guī)定補(bǔ)償即可(圖5)。而他們期望獲得更高補(bǔ)償?shù)脑蛑饕瞧渌?xiàng)目補(bǔ)償較高(41.5%)和希望按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償(38.9%)。雖然農(nóng)民對(duì)于正式補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)并不滿意，但是大多數(shù)農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償?shù)钠谕挡⒉桓?，而是要求符合?guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 征地中農(nóng)民的參與和協(xié)商情況

在項(xiàng)目征地過程中，農(nóng)民參與的過程包括征地補(bǔ)償和安置方案的制定、征地糾紛的解決和項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。此調(diào)研的征地項(xiàng)目中，由于奧運(yùn)村核心區(qū)的征地工程涉及兩個(gè)村落的整體搬遷，影響范圍廣，程度深。所以在此項(xiàng)目中，進(jìn)行了征地補(bǔ)償、安置方案的意見征集，駐村工作組對(duì)于村民提出的意見進(jìn)行了收集整理，并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行了反饋[注]在奧運(yùn)核心區(qū)的征地工程中于2016年7月公布了《崇禮區(qū)奧運(yùn)場(chǎng)館核心區(qū)征收補(bǔ)償安置實(shí)施方案》(意見征求稿)，在廣泛征求意見后，于2016年9月公布了《崇禮區(qū)奧運(yùn)場(chǎng)館核心區(qū)征收補(bǔ)償安置實(shí)施方案》(定稿)。而在其余4個(gè)項(xiàng)目中，均沒有系統(tǒng)的意見征集和協(xié)商過程。在處理征地糾紛時(shí)，大部分人選擇求助村委會(huì)(57.9%)， 10.1%的農(nóng)民選擇私下協(xié)商， 5.9%的農(nóng)民選擇上訪，僅有0.3%的農(nóng)民選擇法律訴訟，有25.9%的人不知道怎么解決(圖6)。這也表明，農(nóng)民在征地中缺乏與政府對(duì)話的機(jī)會(huì)，多在集體內(nèi)部調(diào)解解決，這也使得受限于自身文化水平和能力，在權(quán)益受到侵害時(shí)缺乏解決問題的方法和途徑。在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面也缺乏公眾參與的過程，僅有5.1%的農(nóng)民表示進(jìn)行了環(huán)評(píng)， 27.3%的農(nóng)民表示沒有， 67.6%農(nóng)民表示不知道(圖7)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公示，但在實(shí)際實(shí)施中很少在基層進(jìn)行。實(shí)際上，除涉及到自身土地和房屋等資產(chǎn)測(cè)量評(píng)估時(shí)能參與到現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)確認(rèn)程序中，其余過程均未獲得參與權(quán)和協(xié)商權(quán)。這也表明農(nóng)民在征地中的地位與政府存在不對(duì)等，缺乏參與協(xié)商的機(jī)會(huì)。

在缺少協(xié)商機(jī)制的情況下，少數(shù)農(nóng)民為了爭(zhēng)取更高的補(bǔ)償，會(huì)表現(xiàn)出投機(jī)行為和抵抗行為，例如：(1)臨時(shí)土地增值行為。即通過搶建、搶栽等方式，試圖獲取更多的附著物補(bǔ)償。京張高鐵沿線存在搶建大棚現(xiàn)象[27]，延崇高速路段也存在搶建新房現(xiàn)象等。(2)臨時(shí)變動(dòng)戶口行為。即通過建立或解除婚姻關(guān)系、臨時(shí)戶口遷移等方式獲取集體經(jīng)濟(jì)組織分配的補(bǔ)償金。在奧運(yùn)村核心區(qū)工程中，由于涉及集體資產(chǎn)分配，村集體戶口便成了獲利的缺口。(3)“纏訪”和“鬧訪”行為。村集體中少數(shù)有能力的村民，組織上訪，利用地方政府的維穩(wěn)原則來獲取關(guān)注，增加補(bǔ)償。在調(diào)研的5個(gè)項(xiàng)目中都存在不同程度的上訪事件。而面對(duì)農(nóng)民在征地中表現(xiàn)出的行為，地方政府在征地中則有如下的應(yīng)對(duì)方式：(1)強(qiáng)行施壓。通過打壓集體中的各類強(qiáng)人，避免上訪或聚眾鬧事。(2)實(shí)施軟政策。即對(duì)于態(tài)度強(qiáng)硬的被征地農(nóng)民給予關(guān)注和更多的福利。(3)許諾格外征遷獎(jiǎng)勵(lì)，如提前簽字獎(jiǎng)和提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)來爭(zhēng)取農(nóng)民的同意。在奧運(yùn)核心村土地征用中就設(shè)立了提前搬遷獎(jiǎng)勵(lì)[注]2016年9月崇禮區(qū)奧運(yùn)場(chǎng)館核心區(qū)征收補(bǔ)償安置工作指揮部頒布了《沒有在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂協(xié)議并完成搬遷不能享受的七項(xiàng)優(yōu)惠政策》。這些行為已經(jīng)超出了法定治理范疇，使得征地變得錯(cuò)綜復(fù)雜。

圖6 農(nóng)戶解決征地糾紛方式分布 圖7 環(huán)境影響評(píng)價(jià)參與情況

4 討論與結(jié)論

4.1 討論

4.1.1 “自由”原則和征地中的非正式治理

FPIC中的“自由”，是指在征地中沒有強(qiáng)迫、恐嚇及操縱，要求地方政府避免在征地中濫用征地權(quán)，侵犯農(nóng)民權(quán)益。我國(guó)正式的土地征用制度雖然已經(jīng)體現(xiàn)在通知和規(guī)定中，但是《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》等都沒有將細(xì)節(jié)內(nèi)容納入體系，所以其正式性在法律層面并不完整。與其他國(guó)家一樣，F(xiàn)PIC作為軟法，在實(shí)施時(shí)需要各方的共同尊重和參與。而迄今為止，在法律法規(guī)框架做出明確規(guī)定的國(guó)家很少，這一原則在不同國(guó)家也被簡(jiǎn)化[16]。在征地工作中，我國(guó)農(nóng)村的正式治理和非正式治理往往同時(shí)存在[28]。由于對(duì)征地程序和補(bǔ)償?shù)牟粷M，農(nóng)民對(duì)于征地活動(dòng)會(huì)表現(xiàn)出不同程度的抵制行為，而為了以規(guī)定的成本和時(shí)間完成征地工作，政府會(huì)選擇相應(yīng)的非正式的治理來實(shí)現(xiàn)目的[29]。例如：(1)強(qiáng)硬壓制措施。對(duì)農(nóng)民施加壓力，強(qiáng)拆、限期搬離或延期扣款等措施。由于這種壓制有時(shí)并非針對(duì)個(gè)人，就容易在避免投機(jī)行為的同時(shí)，損害其他農(nóng)民利益。(2)軟策略安撫措施。對(duì)于個(gè)別征遷中的強(qiáng)人，政府也會(huì)采用軟策略，給予較高補(bǔ)償或其他多余福利，而這些福利實(shí)際上取自于集體資產(chǎn)，這就也使得村集體成員利益受損。非正式治理的手段，在減少工作時(shí)間、降低成本方面有一定作用，但是會(huì)嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的利益，影響社會(huì)穩(wěn)定，降低政府公信力。

4.1.2 “事先”原則與征地公告程序

FPIC原則要求確定受影響的群體要建立在健全的環(huán)境、社會(huì)和健康影響評(píng)估過程之上，重視前期的調(diào)研和評(píng)估[20]。在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中征地造成的流離失所，也主要是由于政策與實(shí)踐脫節(jié)，沒有重視當(dāng)?shù)厝说挠^點(diǎn)[20]。這就需要“事先”對(duì)被征地農(nóng)民通知，并且進(jìn)行調(diào)研，確定征地的影響。從制度基礎(chǔ)層面來看，“預(yù)公告”并未寫入《征收土地公告辦法》，實(shí)地調(diào)研也顯示我國(guó)實(shí)際的土地征用流程不存在前期的調(diào)研和評(píng)估。而《辦法》要求的兩次公告均為在征地審批通過之后進(jìn)行，使公告更像是“通知”，公告程序缺失并不會(huì)影響政府的土地征用行為。在實(shí)際實(shí)施中，征地程序就成了形式化的軟法[30]，較正式流程相比被簡(jiǎn)化或被省略，起不到“事先”的作用。從征地實(shí)施方來看，正式規(guī)定中的公告實(shí)施方為市、省的政府，但是實(shí)際執(zhí)行中，征地工作通常委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行，并且缺少有效的監(jiān)督。為了避免農(nóng)民的投機(jī)行為或者方便政府土地征用的實(shí)際操作，可能省略公告內(nèi)容或推后張貼公告，存在一定的程序?qū)嵤┢罨蛘邷蟮那闆r。雖然在一定程度上能夠避免個(gè)別農(nóng)民的投機(jī)行為，但是卻直接導(dǎo)致了農(nóng)民在征地活動(dòng)中的被動(dòng)局面。

4.1.3 “知情”原則與征地公告內(nèi)容

征地公告是政府向社會(huì)、利害關(guān)系人公開土地征收有關(guān)信息的一項(xiàng)活動(dòng)，也即享有法定權(quán)利強(qiáng)行征收土地的公共機(jī)構(gòu)對(duì)土地所有人、使用權(quán)人等發(fā)出的通知[31]。在土地征收中，保障被征地者的知情權(quán)，這是正當(dāng)程序的一項(xiàng)基本要求。只有充分了解征地的信息，被征地人才能有效的參與、準(zhǔn)確的發(fā)表意見，才能有針對(duì)性地形式法律規(guī)范內(nèi)的監(jiān)督權(quán)[28]，錯(cuò)誤的實(shí)施FPIC原則會(huì)破壞國(guó)家的權(quán)威[26]。在調(diào)研地雖然有50.9%的村民表示征地中進(jìn)行了補(bǔ)償方案的公告，但是很少有農(nóng)民對(duì)于公告完全了解。方式方面，僅有10.6%農(nóng)民表示自己了解征收補(bǔ)償是通過公告，多是通過村委宣傳和親朋告知。而部分村委在征地中主要完成本村被征用土地的清登和征地中的調(diào)解工作，對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)的了解也很有限。對(duì)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在爭(zhēng)議的農(nóng)民認(rèn)為，土地征用不是按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，存在“層層扒皮”的現(xiàn)象。例如，在奧運(yùn)村征地的過程中，村民要求征遷工作組拿出由政府審核蓋章的“紅頭文件”； 在延崇高速赤城支線的征地區(qū)域，農(nóng)民對(duì)于區(qū)片價(jià)表示不接受。導(dǎo)致這一結(jié)果的原因主要為：(1)土地區(qū)片價(jià)在制定時(shí)并沒有征求過農(nóng)民意見，農(nóng)民并不了解；(2)征地時(shí)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容往往在公告中省略，征地方對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作出提前的宣傳和解釋，農(nóng)民并不相信區(qū)片價(jià)為國(guó)家規(guī)定； (3)在征地中，農(nóng)民經(jīng)常容易受其他因素的影響，如相鄰?fù)恋鼗蝽?xiàng)目的補(bǔ)償差異。缺乏了解征地相關(guān)信息的條件，使農(nóng)民的知情權(quán)嚴(yán)重受損。實(shí)際上農(nóng)民對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的訴求并不是很高，大部分農(nóng)民要求按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償即可。但是，由于知情權(quán)受損，也使得農(nóng)民對(duì)政府信任程度降低，從而造成對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不信任和不滿意。

4.1.4 “同意”原則與征地的協(xié)商機(jī)制

對(duì)于“同意”原則，錯(cuò)誤的理解是該地人民的權(quán)利不能阻止對(duì)整個(gè)國(guó)家發(fā)展具有戰(zhàn)略性意義的項(xiàng)目，“同意”原則賦予被征地方的否決權(quán)對(duì)國(guó)家發(fā)展有負(fù)面影響[26]?！巴狻痹瓌t實(shí)際上是保障農(nóng)民的參與權(quán)，使征地各方可以參與到協(xié)商過程中，最終達(dá)成共識(shí)。我國(guó)征地行為指向往往為單方面，即縣、市委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌征地工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。雖然在《征收土地公告辦法》中強(qiáng)調(diào)了對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式有異議的農(nóng)民可以向縣市政府相關(guān)部門提出，并可以要求召開聽證會(huì)。但是在調(diào)研地除了奧運(yùn)核心去工程外，并沒有系統(tǒng)的協(xié)商過程。農(nóng)民在征地中能夠充分參與的只有有測(cè)量估值過程，缺少對(duì)于補(bǔ)償、安置方案的制定和修改的話語(yǔ)權(quán)?！墩畔⒐_條例》(國(guó)務(wù)院令第492號(hào))中規(guī)定公民可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。農(nóng)民雖然有強(qiáng)烈的參與協(xié)商的愿望，但是受限于受限于文化水平和權(quán)力約束，極少會(huì)采用有效手段保障合法權(quán)益，在發(fā)生爭(zhēng)議的時(shí)候57.9%的農(nóng)民都會(huì)選擇求助村委會(huì)。這種完全由政府主導(dǎo)的征地過程，缺乏各方活動(dòng)者的協(xié)商，使得被征地農(nóng)民和政府站在活動(dòng)的對(duì)立面，不利于達(dá)成共識(shí)。

4.2 結(jié)論

4.2.1 我國(guó)土地征用程序本身存在缺陷

我國(guó)征地程序的功能是維持征地秩序，保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)的土地征用程序在FPIC的4個(gè)方面都有相關(guān)規(guī)定，但是規(guī)定的內(nèi)容存在缺陷。首先，由于“預(yù)公告”沒有在《征收土地公告辦法》中提及，所以在征用中被省略。其次，征收公告和補(bǔ)償安置公告在項(xiàng)目批準(zhǔn)后進(jìn)行，對(duì)于工程審批和實(shí)施不會(huì)構(gòu)成影響，所以沒有實(shí)際效力。最后，由于征地公告方、實(shí)施方和糾紛處理方都為地方政府，這使得農(nóng)民從一開始就處于不平等的地位，而被排除在程序之外。這些缺陷使得我國(guó)征地程序形式化情況嚴(yán)重，在實(shí)施中不能保障農(nóng)民的事先知情的同意。

4.2.2 征地程序?qū)嵤┑钠钍罐r(nóng)民權(quán)益受損

實(shí)現(xiàn)征地程序的功能，在于征地中社會(huì)行動(dòng)者能夠恪守程序。然而，在實(shí)際的征地過程中，征地程序?qū)嵤┩嬖跍蠛褪÷袁F(xiàn)象。除了程序規(guī)定本身的缺陷，這主要也是由于：(1)征地實(shí)施方對(duì)于程序的不了解； (2)征地方忽視程序，更追求工期和收益； (3)征地方為方便征用，進(jìn)行有意的省略。這種程序?qū)嵤┻^程中的偏差，使農(nóng)民處于不透明的公告環(huán)境中，從而造成雙方的信息不對(duì)等。而這種信息的不對(duì)等，即農(nóng)民對(duì)于征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方式模糊不清，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的知情權(quán)。農(nóng)民知情權(quán)受損，進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)于政府的不信任，表現(xiàn)為對(duì)于征地行為的抵制和對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不滿。

4.2.3 征地中的非正式治理方式激化征地矛盾

地方政府“因地制宜”的非正式治理方式對(duì)于解決征地中的投機(jī)行為起到一定的“潤(rùn)滑”作用。但是由于非正式治理的關(guān)注點(diǎn)在于防范和解決征地中存在的個(gè)別的投機(jī)行為，很容易在處理的過程中使大多數(shù)人的利益受損。非正式治理不可避免的施壓和獎(jiǎng)勵(lì)方式，也使“自由”原則無法實(shí)現(xiàn)，從而激發(fā)征地矛盾。

4.2.4 政府和農(nóng)民的對(duì)立關(guān)系破壞平等協(xié)商機(jī)制

FPIC原則中的“同意”即在征地中建立良好的協(xié)商機(jī)制，并不是指賦予農(nóng)民否決權(quán)，而是賦予農(nóng)民參與權(quán)和與政府對(duì)話的權(quán)利。但是在實(shí)施時(shí)作為博弈雙方的地方政府和農(nóng)民為實(shí)現(xiàn)利益的最大化，往往站在對(duì)立面，缺乏溝通。由于政府在征地中的主導(dǎo)地位，將農(nóng)民排除在征地工作過程之外。農(nóng)民無法了解政府工作的初衷和征用補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)，政府也無法了解農(nóng)民的真正需求。缺乏溝通的征地雙方無法在工作中達(dá)成共識(shí)。

4.2.5 對(duì)不同規(guī)模的征地項(xiàng)目的實(shí)施行為存在差異

地方政府在對(duì)待不同規(guī)模的項(xiàng)目有不同的應(yīng)對(duì)策略。對(duì)于征用規(guī)模較大、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目，尤其是涉及整體遷移的項(xiàng)目往往會(huì)嚴(yán)格的遵守征地程序規(guī)定。在調(diào)研中的奧運(yùn)村核心區(qū)的征遷項(xiàng)目由于得到各級(jí)政府的密切關(guān)注，在征遷過程中保留了公告和協(xié)商的過程，并依據(jù)農(nóng)民的訴求修改方案，制定了貨幣補(bǔ)償、社保安置和房屋抵頂并存的補(bǔ)償機(jī)制。這種實(shí)施的差異會(huì)直接導(dǎo)致其他項(xiàng)目的被征地農(nóng)民產(chǎn)生不平衡感，對(duì)征地造成進(jìn)一步影響。

5 建議

5.1 根據(jù)FPIC原則完善我國(guó)土地征收程序

實(shí)現(xiàn)自由事先知情的同意，需要通過征地程序保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。這就需要，將預(yù)公告納入正式的規(guī)定中，在項(xiàng)目批準(zhǔn)之前公告并聽取意見。另外，改變征地程序的“軟法”局面，在《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中，進(jìn)行詳盡的規(guī)定，促進(jìn)各地方政府對(duì)于征地程序及其內(nèi)容的重視。另外，在爭(zhēng)議處理中，應(yīng)當(dāng)設(shè)立第三方爭(zhēng)處理機(jī)構(gòu)，避免在全過程中的政府掌控局面。保證農(nóng)民的平等協(xié)商的權(quán)利，對(duì)于被征地農(nóng)民提供適當(dāng)?shù)姆稍?/p>

5.2 地方政府自覺遵守征地程序規(guī)定

無論是何種規(guī)模的項(xiàng)目，都要求地方政府遵守征地程序規(guī)定，使征地過程公開透明。保證公告的時(shí)效性和全面性，讓農(nóng)民能夠事先知情。考慮地區(qū)農(nóng)民的文化差異，對(duì)于征用土地類型、權(quán)屬和補(bǔ)償安置方案通過農(nóng)民可接受的方式進(jìn)一步宣傳，如：村民代表大會(huì)、廣播、走訪等。另外，為在征地中增加農(nóng)民對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可，對(duì)于土地征用標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)片價(jià)規(guī)定，應(yīng)該在更新之后在各相關(guān)地區(qū)進(jìn)行解釋宣傳。

5.3 通過正式的方法避免投機(jī)行為

對(duì)于征地中的投機(jī)行為，不采用非正式治理手段，而是通過事先預(yù)防策略來避免和排除。對(duì)于搶建搶栽現(xiàn)象可以在工程前通過錄像和攝像等方式對(duì)地上附著物進(jìn)行摸底清查； 對(duì)于突擊轉(zhuǎn)入戶口行為，可以設(shè)立戶口轉(zhuǎn)入時(shí)間截點(diǎn)。

5.4 增加征地中的調(diào)研和協(xié)商過程，實(shí)現(xiàn)真正的“因地制宜”

確定對(duì)于被征地農(nóng)民的影響需要建立在健全的環(huán)境、社會(huì)評(píng)估過程之上，確保被征地農(nóng)民的需求得到尊重?？梢栽谡鞯刂性黾诱{(diào)研工作，了解被征用地農(nóng)民的基本情況和基本訴求，并分析土地征用可能對(duì)被征地農(nóng)民產(chǎn)生的影響，從而制定合理的安置方案。在整個(gè)征地過程中也應(yīng)當(dāng)打破政府和農(nóng)民之間的對(duì)話壁壘，貫徹“靈活性”原則，加強(qiáng)與被征地農(nóng)民的協(xié)商對(duì)話，以未來發(fā)展為目標(biāo)力求達(dá)到共識(shí)。