基于GIS的土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測研究

王偉，李成仁，李春霖

(上海市測繪院，上海 200063)

1 引 言

土地儲(chǔ)備是一種大規(guī)模的土地獲取、整理及供應(yīng)計(jì)劃，對(duì)城市的發(fā)展形態(tài)和土地價(jià)格具有實(shí)質(zhì)性影響，是調(diào)控和規(guī)范土地市場、促使城市有序發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的主要手段[1]。通過空間信息平臺(tái)整合和梳理土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全過程，有效管理地塊儲(chǔ)備及供地與規(guī)劃信息，提高土地資源利用率，為土地征收和土地登記發(fā)證提供信息支持和決策依據(jù)，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》的相關(guān)精神，上海市土地收儲(chǔ)的職能劃歸政府管理[2]。為了更好地做好儲(chǔ)備工作的交接和過渡，需要對(duì)歷史和現(xiàn)有的儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行整合、更新和完善，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的土地儲(chǔ)備地理信息庫，從而有效促進(jìn)信息資源的共享和應(yīng)用[3～5]。通過把分散的信息資源整合到統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)中，實(shí)現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的統(tǒng)一更新和維護(hù)，加大數(shù)據(jù)的重復(fù)利用性，避免市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備部門之間數(shù)據(jù)不同步而造成的資源浪費(fèi)[6～9]。

2 總體設(shè)計(jì)思路

2.1 構(gòu)建一體化土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理模式

在城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃的指引下，采用GIS技術(shù)構(gòu)建覆蓋全域范圍的動(dòng)態(tài)化、一體化、全要素的土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理模式，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備信息與規(guī)劃土地管理等信息的銜接共享，提高儲(chǔ)備工作計(jì)劃編制、運(yùn)作程序、工作標(biāo)準(zhǔn)、信息管理的全過程管控能力。

土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測是一項(xiàng)長期性工作，通過建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)據(jù)管理機(jī)制，系統(tǒng)了解各地區(qū)土地儲(chǔ)備狀況，以此全面開展土地儲(chǔ)備監(jiān)管工作。本文梳理了上海市土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的儲(chǔ)備流程，實(shí)現(xiàn)了土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全覆蓋，綜合反映了項(xiàng)目報(bào)批、業(yè)務(wù)實(shí)施、資金管理等實(shí)施信息，實(shí)現(xiàn)了儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)更新。在對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)梳理、分類基礎(chǔ)上，注重業(yè)務(wù)管理規(guī)范設(shè)計(jì)和流程優(yōu)化，統(tǒng)一各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施。

2.2 建設(shè)統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備空間地理數(shù)據(jù)庫

構(gòu)建土地儲(chǔ)備空間地理數(shù)據(jù)庫，按照“時(shí)間、地區(qū)、專題、層級(jí)”等不同維度和數(shù)據(jù)的內(nèi)在邏輯重新整合已掌握的數(shù)據(jù)資源，構(gòu)建可靈活配置管理、動(dòng)態(tài)更新備份的土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，通過數(shù)據(jù)抽取、并行數(shù)據(jù)庫處理等技術(shù)，使分散的數(shù)據(jù)成為邏輯集中的土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)體系，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理、調(diào)用、分析和運(yùn)維，進(jìn)一步增強(qiáng)土地儲(chǔ)備工作的支撐保障能力。

對(duì)歷年沉淀的儲(chǔ)備項(xiàng)目數(shù)據(jù)、用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)等進(jìn)行完整性檢查，生成現(xiàn)有數(shù)據(jù)的詳細(xì)清單目錄。在此基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一的要求進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，包括標(biāo)準(zhǔn)化處理、數(shù)據(jù)項(xiàng)補(bǔ)充、數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換、坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、拓?fù)渲亟?、?shù)據(jù)入庫、構(gòu)建數(shù)據(jù)索引、建立數(shù)據(jù)字典、維護(hù)元數(shù)據(jù)等工作。

2.3 搭建全過程土地儲(chǔ)備綜合管理平臺(tái)

平臺(tái)通過控制“業(yè)務(wù)流”和“資金流”兩條主線，對(duì)土地儲(chǔ)備事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和實(shí)時(shí)管理?！皹I(yè)務(wù)流”主要實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備中心土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)的全流程、全過程管理，反映土地儲(chǔ)備中心和分中心之間各類儲(chǔ)備項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展；“資金流”是土地儲(chǔ)備工作的核心，主要是實(shí)現(xiàn)資金申請(qǐng)、撥付、結(jié)算等全過程的管控和信息統(tǒng)計(jì)功能。平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)如下：

(1)統(tǒng)一信息系統(tǒng)。將全市各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)全部納入土地儲(chǔ)備綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)統(tǒng)一管理。

(2)統(tǒng)一項(xiàng)目流程。強(qiáng)化土地儲(chǔ)備全過程管理，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目全覆蓋，綜合反映項(xiàng)目報(bào)批、業(yè)務(wù)實(shí)施、資金管理等實(shí)施信息，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新。

(3)統(tǒng)一業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)梳理、分類基礎(chǔ)上，注重業(yè)務(wù)管理規(guī)范設(shè)計(jì)和流程優(yōu)化，統(tǒng)一各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施。

(4)統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享。建立全市土地儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與政府職能部門間互聯(lián)互通，數(shù)據(jù)有序共享。

2.4 系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

系統(tǒng)采用三層架構(gòu)，將頁面展示層、業(yè)務(wù)邏輯層和數(shù)據(jù)訪問層劃分開來，實(shí)現(xiàn)了各業(yè)務(wù)模塊的“高內(nèi)聚，低耦合”[10]，如圖1所示。

圖1 總體框架圖

3 體系建設(shè)

3.1 土地儲(chǔ)備管理流程

通過對(duì)上海市土地儲(chǔ)備流程進(jìn)行梳理，將土地儲(chǔ)備過程分為前期準(zhǔn)備、項(xiàng)目實(shí)施、期間管理、項(xiàng)目決算、土地供地五個(gè)階段，土地儲(chǔ)備流程如圖2所示。

圖2 土地儲(chǔ)備流程

3.2 土地儲(chǔ)備專題數(shù)據(jù)庫

土地儲(chǔ)備專題數(shù)據(jù)庫涵蓋了空間數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫、資金數(shù)據(jù)庫、檔案數(shù)據(jù)庫，具體如圖3所示。

圖3土地儲(chǔ)備專題數(shù)據(jù)庫

3.3 土地儲(chǔ)備系統(tǒng)核心功能

面向GIS的土地儲(chǔ)備綜合信息管理平臺(tái)涵蓋了項(xiàng)目管理、資金管理、資產(chǎn)管理、地圖管理、檔案管理、機(jī)構(gòu)管理等，其核心業(yè)務(wù)是實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備管理的輔助決策支持。

(1)項(xiàng)目管理

在宏觀層面，對(duì)土地儲(chǔ)備各類項(xiàng)目進(jìn)行分類管理；在中觀層面，對(duì)不同項(xiàng)目的不同處理階段進(jìn)行統(tǒng)籌管理；在管理流程方面，對(duì)土地儲(chǔ)備、土地開發(fā)和整理、灘涂造地、造林養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃土地手續(xù)、場地污染調(diào)查、農(nóng)轉(zhuǎn)用、動(dòng)拆遷、供地、成本認(rèn)定、審計(jì)、委托看護(hù)、臨時(shí)利用、合同管理等環(huán)節(jié)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。項(xiàng)目管理界面如圖4所示。

圖4 項(xiàng)目管理

(2)資金管理

針對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的全過程資金進(jìn)行管理，包括項(xiàng)目預(yù)算、資金使用計(jì)劃、資金申請(qǐng)、資金撥付、資金結(jié)算、成本核算以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的年度資金、計(jì)劃資金、使用資金、剩余資金等事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)和分析功能，主要解決資金口徑、資金保有量、賬面資金、余額資金、存貸利息、資金撥付等各類資金操作和統(tǒng)計(jì)信息報(bào)備。資金管理界面如圖5所示。

圖5 資金管理

(3)資產(chǎn)管理

對(duì)市、區(qū)土地儲(chǔ)備中心名下的各類資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊(cè)，包括各類儲(chǔ)備土地、造地和造林項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用以及各類資金動(dòng)態(tài)情況，進(jìn)行精細(xì)化管理。資產(chǎn)管理界面如圖6所示。

圖6 資產(chǎn)管理

(4)地圖管理

實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備涉及的地塊信息、權(quán)屬信息、土地規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃以及各類基礎(chǔ)地理信息底圖等的調(diào)用，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的位置、邊界、規(guī)劃、權(quán)屬、面積及相關(guān)道路、河流名稱等信息能夠?yàn)g覽、查詢、制圖等操作。地圖管理界面如圖7所示。

圖7 地圖管理

(5)檔案管理

在數(shù)據(jù)積累和沉淀的基礎(chǔ)上，對(duì)能夠形成統(tǒng)一操作口徑和工作流程的格式文檔、操作細(xì)則以及指導(dǎo)文件要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，及時(shí)發(fā)布、共享和動(dòng)態(tài)更新。項(xiàng)目實(shí)施過程中形成的數(shù)據(jù)和文檔資料，按照檔案目錄的編制要求，能夠自動(dòng)生成土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的信息化檔案，以便查詢和歸檔。檔案管理界面如圖8所示。

圖8 檔案管理

(6)機(jī)構(gòu)管理

結(jié)合土地儲(chǔ)備中心的職能定位，對(duì)分中心和區(qū)土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)管理，對(duì)區(qū)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行信息報(bào)備及監(jiān)督管理。通過系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在線信息交流和共享，固化、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高管理效能。

4 結(jié) 語

本文以上海市土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測項(xiàng)目為例，介紹了土地儲(chǔ)備動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測的設(shè)計(jì)思路和業(yè)務(wù)流程。采用GIS技術(shù)構(gòu)建了土地儲(chǔ)備空間地理數(shù)據(jù)庫，并搭建了土地儲(chǔ)備綜合信息管理平臺(tái)，能夠讓管理和決策部門全面把握和掌控儲(chǔ)備項(xiàng)目和儲(chǔ)備資金的進(jìn)度情況，方便對(duì)儲(chǔ)備地塊及其周邊環(huán)境的空間特征進(jìn)行可視化管理，準(zhǔn)確地掌握土地、房屋、交通、市政設(shè)施等各類資源現(xiàn)狀，為儲(chǔ)備過程中的土地評(píng)估、可行性研究、成本核算等提供準(zhǔn)確的信息支撐，從而提升土地儲(chǔ)備的信息化和綜合管理水平。