地方政府融資平臺公司風險及轉(zhuǎn)型方向

文=李 錦

“防范化解重大風險”作為中央部署的三大攻堅戰(zhàn)之首，各級政府、各企業(yè)貫徹執(zhí)行力度逐漸加強。國有企業(yè)中有一支特殊的公司，這便是地方政府融資平臺公司。這類企業(yè)因為地方政府債務(wù)風險加劇，其自身生存成為近年“防范化解重大風險”的焦點。特別是隨著政府平臺公司作為地方政府投融資主體的歷史使命基本完成，怎樣認識地方政府融資平臺公司風險，化解風險，為這些依附于政府的上萬個企業(yè)加快市場化轉(zhuǎn)型，找到健康發(fā)展之道，是當前國企改革不可或缺的重要內(nèi)容。

李 錦 中國企業(yè)研究院首席研究員

根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議精神，要切實轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)干。對于地方政府融資平臺公司怎樣圍繞向市場化主體轉(zhuǎn)型的方向，從業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型入手進行戰(zhàn)略調(diào)整，從政企關(guān)系轉(zhuǎn)型入手還原公司獨立法人地位，從供給側(cè)改革入手兼并重組，從國有企業(yè)混合所有制改革入手引入社會資本，從融資方式轉(zhuǎn)型入手實現(xiàn)投資主體多樣化，成為這些國有企業(yè)研討的重要話題。

從經(jīng)濟增長源轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險源

從20世紀90年代初期起，我國開始深化投融資體制改革，由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體，如雨后春筍般在各城市成立。譬如，建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。這些公司承擔起地方政府投融資任務(wù)，為各地城市化的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。截至2017年底，全國在銀監(jiān)會名單的政府平臺公司就有11734家，但仍有大量公司在名單之外。

地方政府融資平臺，不是平時所說的現(xiàn)代治理的公司。這些企業(yè)是通過財政撥款或者注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，公司管理層和治理層基本由政府部門直接委派，有的管理人員同時還在政府任職。主要是政府融資的工具，僅承擔公益性項目融資任務(wù)而不承擔建設(shè)任務(wù)，自身并無穩(wěn)定的收入來源，依靠財政資金和借新還舊方式來償還債務(wù)。目前平臺企業(yè)主要承擔四大職能：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能（建筑施工類平臺），二是融資職能（公益類、土地等重資產(chǎn)平臺），三是國有資產(chǎn)管理職能（金控或控股管理類平臺），四是投資職能（政府產(chǎn)業(yè)投資類平臺）。目前主要面臨轉(zhuǎn)型需求的是基建類、融資職能類平臺。

至今，我國政府投融資平臺經(jīng)歷了五大發(fā)展階段：

20世紀90年代初期至2000年，這是我國政府投融資平臺的起步階段：此時，我國第一家綜合性政府投融資平臺剛剛成立，國家發(fā)布了一系列文件支持地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

2001年至2008年的緩慢發(fā)展階段：在這一階段，各地開始普遍成立融資平臺，其中，一些主要城市的融資平臺開始經(jīng)歷轉(zhuǎn)型和調(diào)整；

2009年至2012年的快速發(fā)展階段：受金融危機影響，國務(wù)院提出巨額經(jīng)濟刺激計劃。在這種背景下，配套國家經(jīng)濟刺激計劃，地方政府積極籌建地方投融資平臺，融資平臺的作用迅速凸顯；

2013年至2016年3月的規(guī)范調(diào)整階段：為應(yīng)對融資平臺公司在運作過程中帶來的風險，政府頻繁出臺相關(guān)政策進行指導調(diào)整。各地方政府也紛紛出臺促進融資平臺轉(zhuǎn)型調(diào)整、創(chuàng)新發(fā)展的指導意見，促使平臺公司向市場化方向規(guī)范運行；

2016年3月至今的收縮階段：一系列監(jiān)管政策出臺，主旨在于規(guī)范地方政府的融資擔保，嚴格把控變相融資增加政府債務(wù)負擔。加之政府債務(wù)與融資平臺厘清日益明確，城投債的發(fā)行規(guī)模波動下行，監(jiān)管持續(xù)發(fā)力量縮價升成定勢。

近兩年隨著“防范化解重大風險”作為三大攻堅戰(zhàn)之首，政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規(guī)層面失去了一個最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔政府隱型債務(wù)壓力和政策限制的融資壓力；但同時平臺公司擁有三大獨特優(yōu)勢：地方融資平臺積累的地方建設(shè)經(jīng)驗和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進行非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗，與當?shù)卣?、銀行長期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。

自2010年首次出臺規(guī)范融資平臺公司政策至2018年以來，政府就地方融資平臺公司的強監(jiān)管措施頻發(fā)，明確提出了剝離地方融資平臺公司的政府融資功能，并不斷提出一系列強監(jiān)管措施。前幾年政府平臺公司的投融資再度放松，各地方政府通過設(shè)立新的項目公司等方式進行融資，進一步加大了地方政府的隱形債務(wù)。雖然2017年又陸續(xù)發(fā)布財預(yù)50號文、87號文等文件，針對政府平臺公司的投融資進行相應(yīng)限制。

為防范發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，2018年財政部下發(fā)23號文，從資金供給端開始約束地方政府及其平臺融資。此文件實際上是針對金融業(yè)，從源頭遏制政府平臺公司肆無忌憚的投融資行為。23號文將徹底切割地方政府對政府融資平臺的隱形擔保，將實行更為市場化的方式進行運作。通過“四個不得”、限制明股實債、資本金穿透以及經(jīng)營性現(xiàn)金流還款等方法，對金融企業(yè)為政府融資平臺融資進行約束。

地方政府融資平臺公司面臨的風險

地方政府負債的一個深層次原因是機制轉(zhuǎn)換和體制改革的相對滯后，加上地方可用財力不足的壓力。地方政府融資平臺公司的建立，雖然能夠解決地方政府財政緊缺的問題，但是在傳統(tǒng)地方融資平臺公司的發(fā)展模式下，其帶來的經(jīng)營風險及社會矛盾越來越明顯。

出資風險。這些公司實收資本主要是財政直接撥款、劃轉(zhuǎn)股權(quán)債權(quán)、劃撥土地等資產(chǎn)形式組成。成立初期普遍存在設(shè)立手續(xù)不完善、出資不實的情況，甚至有融資平臺公司存在公司設(shè)立時以搭橋貸款作為資本金，債務(wù)融資后再以各種名義抽回的情況。后來發(fā)現(xiàn)，非貨幣資產(chǎn)出資存在的問題較多。特別是土地違規(guī)操作的擔保風險很大，土地入賬評估價值大幅度偏離基準地價等等。

融資渠道受阻風險。地方政府融資平臺現(xiàn)有債務(wù)除納入地方政府債務(wù)核算部分可通過地方債務(wù)置換處理外，其余未納入部分需自己進行融資解決。然而平臺公司主要功能是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)等，以政府為資產(chǎn)、信用等依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產(chǎn)負債率的逐步攀升，難以再通過借新還舊進行維系，融資渠道逐漸受阻。

政府干預(yù)風險。融資平臺公司行政化色彩嚴重，缺乏良好的法人治理結(jié)構(gòu)。政府直接或間接管理融資平臺公司人、財、物，政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進行決策和計劃籌集、管理、使用，公司只是擔當出納角色，沒有形成真正意義上符合風險收益一體化要求的投融資主體。在管理中很多公司存在資產(chǎn)狀況不實、虧損全資子公司未納入合并報表、多計收益、少提折舊、費用等問題。

資金項目管理風險。融資平臺公司沒有實行完善的法人治理結(jié)構(gòu)，容易形成政企不分，受行政干預(yù)影響較大，內(nèi)部管理普遍存在重融資輕管理，由此引發(fā)資金監(jiān)管工作不規(guī)范、責任主體不明晰、缺乏嚴格的內(nèi)部控制制度等問題。

建設(shè)管理操作風險。部分項目發(fā)生重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，建設(shè)項目缺乏績效評估。在融資運行階段，也存在違規(guī)以協(xié)議方式變更國有土地使用權(quán)，用于抵押擔保。有的市、縣級人民政府越權(quán)批準改變土地權(quán)屬和用途，給融資平臺公司將其用于債務(wù)融資。這種現(xiàn)象屬無效擔保和無效抵押物，形成了擔保風險。

地方政府支持力度減弱風險。資產(chǎn)方面，儲備土地、公益性資產(chǎn)已被明確禁止注入融資平臺公司；業(yè)務(wù)方面，委托代建、政府購買服務(wù)被要求逐步規(guī)范；融資方面，《預(yù)算法》禁止政府為企業(yè)融資提供任何形式的擔保。地方政府對融資平臺公司的支持力度正在逐漸減弱。

收入來源制約風險。融資平臺債務(wù)融入資金主要用于政府無收入來源的公益基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，而用于償還債務(wù)的來源主要是土地出讓金收入。據(jù)國外研究機構(gòu)統(tǒng)計，土地拍賣收入一般占二線城市財政收入的35%以上?，F(xiàn)在在嚴格的房地產(chǎn)調(diào)控政策下，土地成交量價齊跌、貸款抵押物面臨貶值等問題尤為突出。對未來地方政府的收入來源形成較大制約。

到期償債風險。地方政府融資平臺承擔公益性項目所形成的債務(wù)體量很大，納入政府債務(wù)的只是一小部分，隨著時間推移，償債風險逐步加大。各銀行將平臺貸款的審批權(quán)收歸總行，大多數(shù)銀行暫停了新項目貸款審批工作。從銀行看，緊縮的平臺信貸政策仍在延續(xù)。因此“借新還舊”的套路實施難度很大，導致融資平臺公司最直接的風險就是到期償債風險。

當前地方政府融資平臺規(guī)模大、債務(wù)率高，如果地方債務(wù)風險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能停頓。一些地方政府依托政府融資平臺等方式舉債已接近極限，地方政府性債務(wù)率已高達94%，個別縣市債務(wù)率甚至已經(jīng)超過400%。目前以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發(fā)行的地方債沒有納入到地方預(yù)算，舉債資金使用的預(yù)算約束不到位，透明度和規(guī)范性都不足，都容易釀成風險。

從地方政府投融資主體向市場化主體轉(zhuǎn)型

進入新時代之后，GDP增長不再是各地方追求發(fā)展的唯一目標，各地依靠投資拉動GDP增長的模式將徹底轉(zhuǎn)變，政府平臺公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也基本完成。未來地方政府將通過發(fā)行地方債的方式完成融資，通過政府購買等更為規(guī)范的方式來完成地方公益性項目建設(shè)，通過政府補貼加市場化資金形式完成地方準公益性項目，由此，政府平臺公司將面臨轉(zhuǎn)型。把平臺公司真正按照市場化運行平穩(wěn)地過渡過來。

從業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型入手，戰(zhàn)略調(diào)整向市場化主體轉(zhuǎn)型是未來轉(zhuǎn)型的方向。財政部23號文的推出將倒逼大量的政府平臺公司進行轉(zhuǎn)型，完成從地方政府投融資主體向市場化主體的轉(zhuǎn)型，未來四大類政府平臺公司可以依托原有優(yōu)勢向四個方向進行轉(zhuǎn)型：原有的土地開發(fā)類平臺公司將依托土地等國有資產(chǎn)向國有資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)型；原有的保障房等建設(shè)類平臺公司將通過房屋建設(shè)等方面的經(jīng)驗向房地產(chǎn)開發(fā)公司轉(zhuǎn)型；原有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類平臺公司向城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)綜合服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型；原有的投資類平臺公司將通過產(chǎn)業(yè)基金等方式進行產(chǎn)業(yè)投資，并向金融控股公司轉(zhuǎn)型。

轉(zhuǎn)向城市綜合服務(wù)商。在土地儲備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過獲取特許經(jīng)營權(quán)的方式開展公共產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)，參與城市公用事業(yè)或其他國有資產(chǎn)的管理與運營，成為城市綜合服務(wù)商。從事市政道路、軌道交通、河道治理、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)、醫(yī)療、文化旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目的建設(shè)和運營，此類公用事業(yè)一部分通過使用者付費與可行性缺口補助的綜合付費方式，一部分通過特許經(jīng)營權(quán)方式采取社會收費，一定程度上給予平臺公司自身造血功能，平臺公司完全可以發(fā)揮原有基建品牌的社會效應(yīng)以及當?shù)仄放朴绊懥Γㄟ^高質(zhì)量專業(yè)工程取得自身傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型提升，另一方面，可引入專業(yè)服務(wù)管理機構(gòu)對專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)提供專業(yè)精細化服務(wù)，特別是與民生密切相關(guān)的環(huán)保、醫(yī)療、文旅類項目，通過在本地區(qū)有資源唯一性和一定壁壘的產(chǎn)業(yè)，全面提高當?shù)鼐用裆钯|(zhì)量和品質(zhì)。

轉(zhuǎn)向投控公司。從以項目為導向的投資建設(shè)平臺公司轉(zhuǎn)向以多元化經(jīng)營的投資控股型企業(yè)，通過股權(quán)投資轉(zhuǎn)為政府產(chǎn)業(yè)孵化投資平臺。目前，政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展成為地方政府改變傳統(tǒng)基建發(fā)展道路，幫助地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)引導升級的主要方向，部分東部沿海省份地方政府已經(jīng)將部分平臺公司轉(zhuǎn)型為扶持創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)引導、投資管理企業(yè)，如某平臺公司通過政府注資完成存量債務(wù)清理，轉(zhuǎn)為市級綜合性國有金融投資平臺，與地方政府、銀行、企業(yè)共同成立地方產(chǎn)業(yè)投資基金，一部分重點孵化區(qū)域內(nèi)新三板（擬）掛牌公司、高校產(chǎn)學研一體化項目建設(shè)；另一方面，采用泛市值管理方式，投資區(qū)域內(nèi)上市公司并購基金，重點投向集成電路、生命健康、環(huán)保能源等國家重點發(fā)展領(lǐng)域，通過股權(quán)投資扶持方式來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，由融資平臺轉(zhuǎn)為政府投資平臺，充分發(fā)揮政府資金的引導和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構(gòu)和社會資本進入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，推動地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，幫助小微企業(yè)快速成長。

轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)經(jīng)營公司。以某一專業(yè)領(lǐng)域為核心，利用公司在該領(lǐng)域的經(jīng)驗和資源，發(fā)展成專業(yè)化的經(jīng)營公司。

從與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型，還原地方融資平臺公司的獨立法人地位是未來轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。要想解決長期問題，需要體制上的深層改革。下一步既然是法人運作，地方政府的所有擔保都無效，一旦資金鏈斷裂，需自行消化。公司的政府性支持由隱性化、合規(guī)化、不確定性向顯性化、合法化、確定性轉(zhuǎn)變。明確地方政府責任，明確平臺公司與地方政府之間的權(quán)責界定。同時，加強地方政府投融資市場的透明化管理，規(guī)范融資品種和償債來源。通過政策規(guī)范，清理地方政府融資平臺中的違規(guī)操作、管理漏洞、賬務(wù)不清等惡性現(xiàn)象，建立健全地方政府融資平臺償債機制，加強地方政府財政創(chuàng)收能力，降低償債風險，營造科學化、規(guī)范化的融資市場。

從國有企業(yè)供給側(cè)改革角度，通過兼并重組為轉(zhuǎn)型提供新結(jié)構(gòu)。對于當?shù)卣爡^(qū)內(nèi)平臺企業(yè)較多的情況，可以由政府牽頭組織用大平臺并小平臺，強平臺并弱平臺的方式，將業(yè)務(wù)相同或者互補的平臺公司合并，組建新的綜合性城投集團，該城投集團成為綜合性控股平臺，對下屬各合并平臺整合資源最大化效應(yīng)，互補短板，做大做強，有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)合并，能降低總的供應(yīng)成本，從而減耗增效。而債務(wù)規(guī)模較大、經(jīng)營不善的政府平臺公司將會在市場競爭中被淘汰。

從國有企業(yè)混合所有制改革角度，引入社會資本方為轉(zhuǎn)型提供動力。通過PPP業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向公益事業(yè)投資與運營實體，與社會資本合作，由社會資本承擔起城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目的融資、建設(shè)與運營。在平臺通過對存量債務(wù)清理后，轉(zhuǎn)型為非監(jiān)管名單的實體企業(yè)，最后通過吸收社會資本參與到供水供氣、垃圾處理等公益性項目，政府給予特許經(jīng)營權(quán)或財政補貼，由項目公司按照市場化原則來償還原有債務(wù)。

從融資方式轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)投資主體多樣化是尋求轉(zhuǎn)型的重要途徑。地方融資平臺公司應(yīng)在發(fā)展傳統(tǒng)的間接融資渠道之外，充分利用金融市場，積極嘗試直接性融資渠道，開拓資產(chǎn)證券化等新型融資工具，建立規(guī)范化的平臺公司融資方式，如PPP、專項債、政府投資基金、債券、貸款等。

中央經(jīng)濟工作會議指出，要針對突出問題，打好重點戰(zhàn)役。打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)。穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風險，做到堅定、可控、有序、適度。地方債務(wù)就像一輛高速行駛的列車，如果剎車太急，就會把財政風險向銀行風險轉(zhuǎn)移；如果不剎，或者剎車的力度不足夠大，財政負擔不了。平臺公司轉(zhuǎn)型要轉(zhuǎn)變政府職能，進一步深化國企改革、財政體制和經(jīng)濟體制改革，從操作看，首先需要厘清政府存量債務(wù)，通過政府發(fā)債置換、預(yù)算資金還款或者自身資產(chǎn)處置等方式結(jié)清存量債務(wù)，然后進行具體轉(zhuǎn)型發(fā)展。