市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制初探

文鐘泉

構(gòu)建區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效打擊擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的各類違法違規(guī)行為，對(duì)于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)開放、安全、活力、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序具有十分重要的意義，本文以研究天津機(jī)制為例，運(yùn)用實(shí)證分析的方法，就其“存在問題，基本模式、保障舉措”等方面，做了初步探討，為下一步相關(guān)機(jī)制建設(shè)提供思路。

近日，以權(quán)健集團(tuán)為代表的涉嫌非法傳銷和保健品宣傳欺詐的重大違法案件震驚全國。相關(guān)省市迅速開展了“打、清、整”專項(xiàng)治理行動(dòng)。此案涉及面廣（違法主體，監(jiān)管部門、受害人等）、地域范圍大（不唯某一地方）、違法行為多（涉及市場(chǎng)監(jiān)管多個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域等），社會(huì)影響巨大（中央和相關(guān)省市主要領(lǐng)導(dǎo)均做出了重要批示等），已不再是某一執(zhí)法部門單獨(dú)可以承辦的。僅從市場(chǎng)監(jiān)管部門角度看，當(dāng)前主要是要從重從快嚴(yán)厲打擊相關(guān)違法違規(guī)行為。這就需要各執(zhí)法部門密切配合、協(xié)同作戰(zhàn)，整合資源，充分發(fā)揮整體合力的優(yōu)勢(shì)。而本文探討的正是如何建立一種持之有效的機(jī)制，以充分發(fā)揮此種優(yōu)勢(shì)的問題。

市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制（下稱執(zhí)法機(jī)制）是指：在特定區(qū)域內(nèi)辦理的市場(chǎng)監(jiān)管案件，相關(guān)監(jiān)管職能部門對(duì)于具有一定關(guān)聯(lián)性的類型化案件或需要各執(zhí)法部門配合辦理的同一起案件，在統(tǒng)一的指揮管理框架下進(jìn)行協(xié)同辦理、相互協(xié)作、密切聯(lián)系的執(zhí)法辦案運(yùn)行體系。本文探討的執(zhí)法機(jī)制僅就政府相關(guān)行政執(zhí)法職能部門而言，未涵蓋立法、司法部門（刑行銜接）及社會(huì)團(tuán)體參與的情形。

當(dāng)下市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法體制改革正伴隨著市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的大勢(shì)深入開展。根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》（中辦發(fā)[2018]62 號(hào)）文件精神：“直轄市的行政執(zhí)法層級(jí)配置，由直轄市黨委按照減少多層多頭重復(fù)執(zhí)法的改革要求，結(jié)合實(shí)際研究確定?！奔粗陛犑惺袌?chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法層級(jí)設(shè)置或可略有別于省、自治區(qū)，鑒于直轄市相關(guān)執(zhí)法體系安排的關(guān)聯(lián)性，從進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)制的權(quán)威性，有效性出發(fā)，本文僅以天津市市場(chǎng)監(jiān)管專業(yè)化執(zhí)法體系（下稱天津體系）為例證，初步探討一下這一課題。

當(dāng)前天津體系運(yùn)行存在的主要問題

天津體系是指：由天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督稽查總隊(duì)（下稱總隊(duì)）、天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督稽查大隊(duì)（下稱大隊(duì)）、天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理所（下稱所）組成的天津市市場(chǎng)監(jiān)管專業(yè)化執(zhí)法辦案體系。這一體系當(dāng)前的主要問題可概括為：

一、缺乏有效的指揮管理中心。各執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一指揮，難以形成執(zhí)法合力，未能充分發(fā)揮出體系執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)。

二、未形成各職能部門緊密銜接，溝通順暢的協(xié)作體系。各執(zhí)法部門之間無論是橫向溝通，還是縱向聯(lián)系都有欠缺。

三、缺乏行之有效的程序性制度規(guī)定。在妥善應(yīng)對(duì)重大應(yīng)急處置事件和及時(shí)有效辦理跨區(qū)域重大疑難案件等方面存在程序上的隱患。

今后天津體系構(gòu)建的基本模式

為有效解決上述問題，必須搞好體系構(gòu)建（見下頁附圖）的整體設(shè)計(jì)，核心是要在全市范圍內(nèi)建立起重大疑難案件（是指跨區(qū)域發(fā)生，單一執(zhí)法部門無法窮盡辦理，可能產(chǎn)生全市乃至全國性不良影響，適用法律或證據(jù)認(rèn)定存在較大爭(zhēng)議需要統(tǒng)一執(zhí)法尺度的案件），國家市場(chǎng)監(jiān)管總局（下稱總局）指派督辦案件，關(guān)聯(lián)性類型化案件，總隊(duì)與大隊(duì)、所密切配合，以天津市市場(chǎng)監(jiān)管委（下稱委）行政執(zhí)法監(jiān)督平臺(tái)為依托，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息和資源共享的執(zhí)法機(jī)制。主要包括啟動(dòng)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、收束機(jī)制和完善機(jī)制等四個(gè)方面：

一、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的啟動(dòng)機(jī)制

即在什么情況下，以何種形式啟動(dòng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。根據(jù)當(dāng)前系統(tǒng)執(zhí)法辦案的一般特點(diǎn)，初步歸納了以下六種啟動(dòng)情形：

1、即時(shí)啟動(dòng)。即在辦理案件時(shí)發(fā)現(xiàn)的一般性問題線索，需要有關(guān)專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)查、協(xié)辦的；

查閱了大量的參考文獻(xiàn)不難發(fā)現(xiàn)，如今的建筑工程施工項(xiàng)目中安全事故的發(fā)生大多是因?yàn)闆]有對(duì)項(xiàng)目的安全管理[1]進(jìn)行足夠的資金投入，安全管理水平的低下極易造成不可控的生產(chǎn)安全事故，進(jìn)而造成人員的傷亡。所以，構(gòu)建一套科學(xué)且有效的安全管理模式就顯得十分重要，而施工安全管理掙值法[2]是一種既可進(jìn)行微觀安全管理又可進(jìn)行宏觀安全控制的管理方法，同時(shí)還能夠?qū)踩刂扑枰某杀窘档阶畹汀?/p>

2、關(guān)聯(lián)啟動(dòng)。即某一或幾個(gè)專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)收到同一或相互關(guān)聯(lián)的案件線索認(rèn)為有必要協(xié)同辦理，統(tǒng)一采取行動(dòng)的；

3、指定啟動(dòng)。即總局、委交辦的跨本市行政區(qū)域乃至跨省市重大疑難案件，單憑一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以及時(shí)辦理，需要多個(gè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合完成的；

4、應(yīng)急啟動(dòng)。即發(fā)生重大應(yīng)急快速反應(yīng)事件，擴(kuò)散至天津市行政區(qū)域范圍，需要各相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同配合，共同快速處理的；

5、支援啟動(dòng)。即違法行為雖發(fā)生于本市某個(gè)行政區(qū)域內(nèi)，但其屬地專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)出于某些原因不便直接辦理，需要其他專業(yè)化執(zhí)法部門外圍突破，協(xié)同支援的；

6、輔助啟動(dòng)。即主行為發(fā)生于某一行政區(qū)域而牽連性行為涉及其他多個(gè)區(qū)域，需要相關(guān)區(qū)域?qū)I(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的。

啟動(dòng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的程序，應(yīng)根據(jù)執(zhí)法行動(dòng)的緊急、復(fù)雜程度和快捷、高效的辦理原則區(qū)分不同情況設(shè)置：

1、正常程序。對(duì)于非急迫辦理的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)，應(yīng)由有需求的專業(yè)化執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)以書面形式向系統(tǒng)指揮中心或是直接向有管轄權(quán)的專業(yè)化執(zhí)法辦案機(jī)構(gòu)提出，以正式啟動(dòng)該程序；

執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行圖

3、協(xié)同程序。需啟動(dòng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制的重大疑難案件，應(yīng)由相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出，并由系統(tǒng)指揮中心組織會(huì)商，制定執(zhí)法聯(lián)動(dòng)方案，以啟動(dòng)該程序。

4、專案程序。對(duì)于全市范圍內(nèi)有重大影響和總局、委指定交辦需要啟動(dòng)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)程序的案件，必要時(shí)，可由系統(tǒng)指揮中心組織各相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)抽調(diào)精干人員組成專案組實(shí)施專案辦理，并將關(guān)聯(lián)性案件線索及時(shí)轉(zhuǎn)有關(guān)專業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理。

二、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制

大致可分為以下四種形式：

1、一般運(yùn)行機(jī)制。即辦理案件中發(fā)現(xiàn)的一般性問題線索主要采取由需求方提出協(xié)查請(qǐng)求，受理方限時(shí)辦理的方式進(jìn)行。如收到協(xié)助調(diào)查請(qǐng)求的專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)在15 個(gè)工作日內(nèi)完成協(xié)助調(diào)查工作。有特殊情況需要延長協(xié)助調(diào)查期限的，可適當(dāng)延長，并告知請(qǐng)求協(xié)查的專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)。遇到多方聯(lián)動(dòng)核查的案件，需要統(tǒng)一意見，分工協(xié)作的，可由系統(tǒng)指揮中心或其指定機(jī)構(gòu)出面組織會(huì)商，進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。

2、多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。即對(duì)于重大疑難案件，需要多方統(tǒng)一行動(dòng)，協(xié)調(diào)開展執(zhí)法活動(dòng)的，可通過系統(tǒng)指揮中心，啟動(dòng)GIS 時(shí)時(shí)監(jiān)控指揮系統(tǒng)（下稱GIS 系統(tǒng)）組織實(shí)施。在現(xiàn)場(chǎng)檢查實(shí)施完畢后，根據(jù)初查取證情況，對(duì)案件主辦、協(xié)辦單位調(diào)查取證進(jìn)行分工，會(huì)商確定調(diào)查重點(diǎn)、突破方向，出面與相關(guān)行政執(zhí)法、司法部門及至上級(jí)主管部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，做好后續(xù)保障工作。

3、應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。即協(xié)助配合重大應(yīng)急事件快速處置工作，應(yīng)在委應(yīng)急處置預(yù)案指定的部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由指定的專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)配合完成交辦的工作任務(wù)。其統(tǒng)一調(diào)度、指揮可通過GIS 系統(tǒng)實(shí)施，或由應(yīng)急辦統(tǒng)一指派實(shí)施。

4、專案辦理機(jī)制。即專案辦理的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)由系統(tǒng)指揮中心抽調(diào)系統(tǒng)執(zhí)法骨干組成專案組實(shí)施專案辦理，并直接協(xié)調(diào)、指導(dǎo)相關(guān)專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與協(xié)助辦案。

三、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的收束機(jī)制

即聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)辦理完畢，應(yīng)執(zhí)行的程序。

1、一般的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。受理部門辦理完成后應(yīng)及時(shí)將結(jié)果告知請(qǐng)求機(jī)構(gòu)，協(xié)助調(diào)取的證據(jù)應(yīng)及時(shí)移轉(zhuǎn)請(qǐng)求部門，需要由受理部門采取的措施，做出的行政執(zhí)法決定也應(yīng)及時(shí)采取，辦理，并將情況歸檔備查，系統(tǒng)指揮中心調(diào)配的案件，同時(shí)向其報(bào)備。

2、重大疑難案件的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。由GIS系統(tǒng)統(tǒng)一指揮辦理。各相關(guān)專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)將其負(fù)責(zé)辦理的情況及時(shí)匯總、上報(bào)系統(tǒng)指揮中心備案。特別是對(duì)于一些辦理遺留問題（如需要取締，或是處理違法產(chǎn)品、設(shè)備有難度）應(yīng)及時(shí)報(bào)告，提出需要協(xié)調(diào)解決事項(xiàng)及方案，由中心協(xié)調(diào)后續(xù)事項(xiàng)的辦理。

3、配合應(yīng)急處置的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。應(yīng)在重大應(yīng)急處置任務(wù)交辦完成后，及時(shí)將結(jié)果向有關(guān)部門反饋，需要接受新聞采訪的，應(yīng)及時(shí)與有關(guān)主管部門溝通，統(tǒng)一口徑，配合做好應(yīng)對(duì)工作。

4、專案辦理的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。應(yīng)將辦理情況及結(jié)果及時(shí)上報(bào)總局、市委、市政府、委和其他有關(guān)上級(jí)主管部門。對(duì)專案辦理過程中發(fā)現(xiàn)其他案件線索進(jìn)行梳理、匯總，研究后續(xù)處理方案，分別移送屬地相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)辦理或由指定的專業(yè)化執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理。專案辦理完畢后相關(guān)案卷材料要及時(shí)歸檔備查。

四、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的完善機(jī)制

即執(zhí)法聯(lián)動(dòng)在實(shí)踐中不斷自我完善的機(jī)制。要在機(jī)制運(yùn)行過程中及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)聯(lián)動(dòng)方式、效果不斷進(jìn)行評(píng)估、改進(jìn)、完善機(jī)制。特別是針對(duì)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性、規(guī)律性、行業(yè)性監(jiān)管漏洞和安全隱患進(jìn)行梳理排查，會(huì)同有關(guān)部門及時(shí)提出有效的整改應(yīng)對(duì)措施，使執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制完善的過程，轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)監(jiān)管體制、機(jī)制、法治進(jìn)一步完備，市場(chǎng)監(jiān)管安全秩序持續(xù)向好的過程。實(shí)現(xiàn)該機(jī)制在監(jiān)管過程中的自我進(jìn)化、完善。

構(gòu)建完善天津體系執(zhí)法機(jī)制的保障措施

一、健全完善執(zhí)法辦案體系

既要進(jìn)一步明確總隊(duì)執(zhí)法管理和查辦重大案件的職權(quán)，與總局稽查執(zhí)法管理部門對(duì)接，對(duì)口承辦職權(quán)范圍內(nèi)的稽查執(zhí)法任務(wù)。深化職能整合，實(shí)現(xiàn)總隊(duì)與大隊(duì)工作職能的無縫銜接。以所為配合、補(bǔ)充，形成總局稽查管理部門—總隊(duì)—大隊(duì)—所為層級(jí)單位的，縱向稽查執(zhí)法辦案體系。切實(shí)充實(shí)各級(jí)執(zhí)法力量，改變執(zhí)法力量不足的現(xiàn)狀，加大隊(duì)伍制度建設(shè)和專業(yè)化執(zhí)法培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法資源共建、共享，加強(qiáng)總隊(duì)、大隊(duì)兩級(jí)執(zhí)法辦案協(xié)調(diào)管理，打造統(tǒng)一、高效，運(yùn)轉(zhuǎn)有序的現(xiàn)代化專業(yè)執(zhí)法辦案體系。

二、籌建系統(tǒng)指揮中心

即籌組“天津市市場(chǎng)監(jiān)管行政執(zhí)法和應(yīng)急處置快速指揮中心”。以總隊(duì)牽頭，委相關(guān)業(yè)務(wù)處室、投訴舉報(bào)中心等為輔助進(jìn)行組建，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)跨區(qū)域性重大行政違法案件和全市范圍內(nèi)的重大市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)急處置事件的查辦、處理、防控等日常性工作。在總隊(duì)建立執(zhí)法辦案GIS 系統(tǒng)，也就是大屏幕即時(shí)監(jiān)控指揮及通信系統(tǒng)。就全市組織開展的統(tǒng)一大型行政執(zhí)法檢查和跨區(qū)域性案件集中辦理以及重大應(yīng)急處置事件的協(xié)同辦理進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。在各區(qū)大隊(duì)、所配備必要的GIS 系統(tǒng)設(shè)備，由中心統(tǒng)一組織大型執(zhí)法活動(dòng)，形成一體化執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制。

三、制定統(tǒng)一的執(zhí)法協(xié)作程序性規(guī)定

即應(yīng)針對(duì)建立執(zhí)法機(jī)制，專門制訂程序性規(guī)定。明確執(zhí)法聯(lián)動(dòng)的范圍，形式、組織結(jié)構(gòu)、工作原則，程序以及保障性規(guī)定（如權(quán)責(zé)分工、人材培養(yǎng)、物質(zhì)保障、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制）等，從而確立起以總隊(duì)、大隊(duì)為骨干，以所為支點(diǎn)，以技術(shù)機(jī)構(gòu)為支撐，覆蓋全市的立體化執(zhí)法體系，為其順利運(yùn)行提供制度性保障。

由于在目前市場(chǎng)監(jiān)管體制改革中，天津先行一步，其執(zhí)法體系的構(gòu)建、完善，無疑具有一定的借鑒意義。必須以創(chuàng)新的思維，有力的舉措，破釜沉舟的勇氣攻堅(jiān)破局，為今后全局性改革墊石鋪路，當(dāng)好先行者。