地方法治實踐研究的方法論演進

摘 要：如何在單一制中央集權的國家結構下，證成地方法治的正當性與合法性，構成了我國地方法治研究的起點。由此起點出發(fā)，逐漸形成了一個較為成熟的權力結構解釋框架，但該解釋框架也存在著忽視地方權力構成、法治動態(tài)發(fā)展和具體實踐問題的缺陷。鑒于以上缺陷，地方法治研究隨后出現(xiàn)了以法治競爭為代表的橫向進路、以法治實踐模式類型化為代表的內部進路以及以法治評估為代表的外部進路等三種研究進路，不同程度上對權力結構的框架進行了補充和發(fā)展。在此基礎上，一種接續(xù)以往研究進路，并足以引發(fā)地方法治研究方法論創(chuàng)新的制度環(huán)境解釋框架得以提出。要真正實現(xiàn)方法論的創(chuàng)新，就必須將研究目光投向地方法治參與主體的多元性、區(qū)劃層級的差異性以及法律制度的嵌入性上。

關鍵詞：地方法治;地方法治方法論;權力結構;制度環(huán)境

中圖分類號：D927文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）04-0091-07

基金項目：國家社科基金重大項目“社會主義核心價值觀融入基層社會治理研究”（17VHJ006）階段性成果。

作者簡介：郭曉雨（1992-），男，四川樂山人，西南政法大學行政法學院博士生，重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員，研究方向：法學理論和法社會學。地方是法治生長的基礎場景，地方法治是法治國家建設的基本構成和不竭動力。中國領土面積廣袤，治理領域多樣，統(tǒng)籌事宜復雜，“地方行政之好壞，關系最為重要”[1]。國家主義法治觀在價值導向和現(xiàn)實解釋上的乏力，構成了對地方法治研究的理論需求;而近些年來全國多個省市地區(qū)方興未艾的法治實踐活動，則成為地方法治研究的現(xiàn)實基礎。地方法治作為一種新興的研究視角、領域和方法應運而生，并逐漸成為近些年法學研究的一大熱點問題。在方法論的層面上，我國地方法治研究正經歷著一場深刻的變革和創(chuàng)新，直接影響到未來研究的基本走向和重要議題。其反映出的演變趨勢和背后的邏輯理路也成為理解當下地方法治實踐的重要窗口?；诖?，本文將通過梳理地方法治研究的方法論演進，來試圖回答以下三個問題：目前地方法治研究主要存在哪些方法論類型？為何會發(fā)生方法論演進？這一演進又是如何發(fā)生的？

一、權力結構解釋框架下的地方法治研究及其缺陷

中國的地方法治發(fā)生于單一制中央集權的憲制結構之下，自始就受到強調中央權威與集權統(tǒng)一的傳統(tǒng)思想的質疑。這種質疑使得地方法治研究從興起之初就必須對其正當性與合法性提供充分論證。同時，地方法治研究的興起在一定程度上本就為彌補國家主義法治觀之不足，那就必然要對充當后者理論基礎的中央與地方關系問題重新作一番解釋。因此，從央地關系視角，論證地方法治在我國縱向權力結構下的正當性，也就成了地方法治研究的起點。經過多年的理論發(fā)展，這種論證已經顯得較為全面和深入，有學者將之概括為先行法治論、地域文化論、地方競爭論和國家試錯論等四種代表性進路，并不斷有諸如治權自主論等新的論證思路涌現(xiàn)[2]。但是，權力結構這一解釋框架也有其自身難以克服的理論缺陷和盲點，其將地方作為一個整體權力實體靜態(tài)地置于相對穩(wěn)固的權力結構中來考察，遮蔽了地方法治內部復雜的權力構成和運作，看不到法治實踐中的動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)，也無法對法治建設中出現(xiàn)的具體問題進行有效回應。

（一）權力結構解釋框架下地方法治證成的邏輯推演

在權力結構這一解釋框架下雖然存在不同的切入角度和論證路徑，但其內在的邏輯理路基本是按照以下方式層層推進的：中國是一個有著悠久大一統(tǒng)歷史的國家，權力高度集中的中心主義治理結構十分穩(wěn)固。但是，一統(tǒng)體制與有效治理之間的深刻矛盾，決定了在中央集權體制穩(wěn)定不變的正式制度之外，還存在著一系列用以調節(jié)央地關系、使其保持靈活性和適應性的非正式制度。這種正式制度與非正式制度的并存與轉化，及其依賴的象征性權力與實際權力之間的名實轉換，是中國國家治理邏輯的核心所在。實際上，奉行中央集權制的中國在歷史上從來就不乏彈性治國的政治傳統(tǒng)和制度實踐，這種容許分權、注重地方差異、強調國家制度及法律執(zhí)行靈活性的治國理念，使中國實際上形成了一種獨特的多元統(tǒng)治格局。而地方法治的興起，一定程度上正是這種治國思路的現(xiàn)代表現(xiàn)。在此背景下，國家是由地方構成的政治實體，法治中國必須建立在一個個法治良好的地方之上，地方法治是其牢固的現(xiàn)實基礎和真實的支撐力量，不可能脫離良法善治的地方來談空洞的法治國家。因此，作為法治建設主體的“地方”，是一個具有特殊政治含義的概念，必須放到中國單一制中央集權體制兼具龐大的國家治理規(guī)模這一特殊國情下來理解。有學者就將其具體含義歸納為中央的行政下級、國家管理并服務社會的最前沿以及國家與社會的“結合部”等三層內容，并進而指出對“地方”的理解與關注，以理順中央與地方、國家與社會、官員與群眾的相互關系[3]。

具體來講，現(xiàn)實情況中我國法治建設的一條基本路徑是，先由中央指出總的改革方向并制定一個粗略的框架意見，再選擇部分省市展開試點，鼓勵其在政策范圍內大膽探索、進行制度創(chuàng)新，之后試點地區(qū)再進一步將實踐中積累的有益經驗和做法及時反饋給中央，最后轉變?yōu)檩^為成熟的國家方針推廣到其他地方。在這一邏輯下，地方不僅是國家法律的忠實執(zhí)行者，也是進行自主性立法和先行先試立法的創(chuàng)制者，還是與社會緊密連接、直面基層群眾的權利保障者，其承上啟下的作用無可替代。這也從一個側面表明，在法治這一層面，中央與地方關系主要體現(xiàn)為規(guī)則的博弈，其實質是權力和利益的分配關系。處理好這對關系的關鍵就在于提升央地關系的合理化和規(guī)范化水平，即用法治思維來規(guī)劃央地利益格局、用法治規(guī)則來規(guī)范央地權力分配、用法治方式來解決央地關系沖突。這種“中央與地方關系法治化”的理想狀態(tài)并不是一個空泛的概念，它至少包含以下主要內容：在遵循憲制原則的前提下，通過建立權力劃分的動態(tài)性協(xié)調機制，并輔之以可操作、制度化的調處方式，以追求央地關系的民主化和科學均衡性，最終實現(xiàn)權力制約、保障人權的目標。另一方面，現(xiàn)階段我國中央與地方的規(guī)則型治理結構還尚未完全形成，地方法治的整體制度環(huán)境有待進一步提升，這需要在解決央地立法沖突、完善財政分權體制以及消除地方司法化問題等方面作出長足努力。

（二）權力結構解釋框架的三個缺陷

上述權力結構解釋框架下地方法治的論證推演表明，當下的地方法治實踐可以從國家治理傳統(tǒng)、權力格局變遷、地域條件差異、法治建設路徑及央地關系法治化等多個層面汲取論證資源。權力結構的解釋框架能較為有效地回應中心主義權力觀和國家主義法治觀提出的質疑，解決了單一制中央集權憲制下地方法治是否可能及是否正當?shù)膯栴}，深化了對中央與地方、規(guī)范與事實、法制統(tǒng)一原則與法治地方實踐等多對關系的認知。但是，權力結構解釋框架也有其自身難以克服的理論缺陷和問題，這主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，權力結構解釋框架著眼于中央與地方的權力配置，遮蔽了地方內部復雜的權力構成和運作。地方不是作為一種權力實體而與中央共處于單一的權力體系之中，其本身是由多個層級、不同主體的具體權力組合而成的集合概念。從權力層級來看，地方至少可以分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（自治州）、縣（區(qū)、自治縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）等四個層級。不同層級的權力范圍和運作模式是不同的，其對于法治建設的總體規(guī)劃、發(fā)展路徑和資源制約等方面的影響也是不同的，不能一概而論。比如，省一級的法治建設往往規(guī)劃比較全面，能夠調動足夠多的資源來同時推進多個法治領域的發(fā)展;而鎮(zhèn)一級的法治建設則更傾向于立足具體問題，利用有限的資源來實現(xiàn)特定領域的突破。從權力主體來看，地方各級黨委、人大、政府、法院、檢察院以及人民團體、社會組織、研究機構、輿論媒體和普通群眾等多類不同主體，都在地方法治建設中扮演著重要角色。一項具體的地方法治實踐往往是由多個權力主體共同參與的，各個主體之間存在頻繁的互動，會在意見表達、意見綜合、作出決策和執(zhí)行決策等各個環(huán)節(jié)展現(xiàn)自己的影響力，進而決定了地方法治面貌的最終形成。而這一過程是為目前的權力結構解釋框架所不察的。

第二，權力結構解釋框架主要是從靜態(tài)的角度探究地方在權力格局中所處的位置，忽略了地方法治的動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)。權力結構是基于各種條件制約，經過多方長期博弈形成的一種相對穩(wěn)定的制度安排。它能夠說明地方法治興起的條件和背后的治理邏輯，但無法捕捉到地方法治動態(tài)發(fā)展的一面，也看不到發(fā)展過程中各地呈現(xiàn)的不同法治樣態(tài)。法治建設并非一蹴而就，地方法治的興起也并非一朝一夕，它往往是一個分階段的漸進式過程，在不同的階段其發(fā)展目標、內在動力、制約條件和路徑選擇都有可能極為不同。而不同的發(fā)展階段和導向又會引出不同的實踐模式和樣態(tài)。也即是說，實際上并不存在一個靜態(tài)且唯一的地方法治，十年前的地方法治和今天的地方法治不同，沿海地區(qū)的法治模式和內陸地區(qū)的法治模式也不同，地方法治始終處于時間和空間這兩個具體維度之中。權力結構的解釋框架將具體的地方法治實踐抽象地剝離出來，模糊了其應有的內部差異，從而阻礙了對地方法治的動態(tài)追蹤和具象認知。

第三，權力結構解釋框架側重于解決地方法治是否可能及是否正當?shù)囊?guī)范性問題，無法有效應對地方法治實踐中出現(xiàn)的各種事實性問題。正當性及合法性的證成為地方法治提供了意識形態(tài)上的資源支持，也為其后續(xù)進一步發(fā)展開辟了潛在的制度空間。但是，地方法治的可能性并不帶來必然性，其正當性也不能自動消解實踐中出現(xiàn)的各種具體問題。權力結構的解釋框架在事實性問題面前的失語，限制了其解釋范圍和力度，也限制了其對地方法治實踐的回應和引導能力。這突出地體現(xiàn)在：從權力結構解釋框架出發(fā)，雖然可以提出“中央與地方關系法治化”這一命題，也能夠指出幾條有助于實現(xiàn)這一目標的基本路徑，但是，由于央地關系法治化不單單是一個權力配置的問題，這就導致上述框架不能有效解釋地方法治在其他方面產生的各種問題，也不能為這些問題提供具體的解決辦法，從而無法真正實現(xiàn)其所提出的法治化狀態(tài)。

二、競爭、類型化與評估：地方法治研究的三條補充進路

上述權力結構解釋框架存在的種種缺陷，為后續(xù)相關解釋進路和理論模型的提出提供了理論需求并預留了研究空間。其中，比較具有代表性的補充進路主要包括：地方法治競爭、地方法治實踐模式類型化和地方法治評估。這三條進路分別從橫向、內部和外部三個維度，探討了地方法治的發(fā)展動力與現(xiàn)實路徑、類型化模式與實踐差異、技術工具與評估機制，在不同程度上填補了權力結構解釋框架留下的問題空白，對后者進行了補充和發(fā)展。

（一）橫向研究進路：地方法治競爭

地方法治除了可以放到中央與地方這一縱向權力結構下來考察外，也可以在地方與地方的橫向競爭關系中得到進一步的理解。這也將人們的研究視線從權力結構解釋框架的單向序列中解放出來，投向同樣重要且復雜的地方權力構成和相互關系中。制度是地方競爭的重要領域之一，在這一語境下，制度是指構造人們在政治、社會或經濟方面發(fā)生交換的激勵結構，其變遷決定了社會演進的方式。制度競爭理論從國際競爭角度提出了內在規(guī)則和外在規(guī)則的成本水平，對于提升國際競爭力極端重要。在全球一體化的貿易和要素流動過程中，高成本的制度體系對一個國家的經濟運行極為不利。因此，被動的甚至主動的制度調整是競爭獲益的必然選擇[4]。該理論對于我國各轄區(qū)間競爭的策略選擇同樣具有較強的解釋力。事實上，地方政府作為追求自身利潤最大化的“經濟理性人”，在其公共行為中表現(xiàn)出一種強烈的公司化傾向。這使得地方之間必然會像以營利為目的的企業(yè)之間那樣展開相互競爭。40年的改革歷程表明，伴隨著經濟性分權和行政性分權，中國地方政府間為爭奪經濟利益不僅存在著制度競爭，而且制度競爭非常劇烈，主要表現(xiàn)為稅收競爭、補貼競爭、規(guī)制競爭三種形式。當這種基于計算經濟收益的市場競爭與地方官員謀求職位晉升的政治競爭重合時，雙重競爭壓力使得地方之間的合作空間非常狹小而競爭態(tài)勢異常激烈，甚至由此衍生出地方保護主義、重復建設及區(qū)域經濟政策的惡性競爭等問題。這表明，在整體制度建設尚未完備、官員激勵機制有待轉型、外部監(jiān)管力度沒有完全到位的情況下，分權基礎上的地方競爭也不能完全免于高度集權和控制體制之下的錦標賽之弊。因此，必須將地方制度競爭推向一個更高級的階段，使競爭能真正推動地方發(fā)展方式的轉變和治理能力的提升。

地方法治的興起為此提供了可能。在地方財政巨額赤字、“土地財政”難以為繼，經濟績效考評致使“數(shù)字出官”，維穩(wěn)手段和穩(wěn)定目標相悖的情況下，地方可以通過大力推進法治建設的方式來獲取比較制度優(yōu)勢，從而將地方制度競爭推向法治競爭的高級階段。這種法治競爭并非是某些學者所理解的那種“大躍進”時期的晉升錦標賽[5]，政治的常規(guī)化和晉升規(guī)則的明確化不但不會遏制競爭的開展，反而會使地方官員更加愿意也更加敢于進行制度創(chuàng)新和法治競爭。這種競爭可以體現(xiàn)為各地方根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)位優(yōu)勢，以地方立法的形式將該優(yōu)勢轉化為法律制度，進而推動地方間開展非同質化立法的地方立法競爭[6]。也可以體現(xiàn)為各地在招商引資過程中，紛紛采取的優(yōu)化社會治安、提高政府工作效率、改進法院司法等競爭策略。因為這些策略在很大程度上已與法治建設的內容相重疊，且在客觀上也有助于將地方政府的“掠奪之手”轉變?yōu)椤胺龀种帧?，從而呈現(xiàn)出法治競爭的特點。還可以體現(xiàn)為地方政府出于提高公共服務質量、轉變社會治理方式、強化矛盾糾紛解決、豐富官員績效考核等目的，而做出的購買人民調解服務行為。總之，地方法治競爭的核心即在于法治，其驅動因素可以各有差異，表現(xiàn)形態(tài)不妨豐富多樣，而其實質則圍繞法治建設展開。此外，地方法治競爭理論也可以用于解釋地方法治實踐的動力機制問題。因為地方在上下分治的治理體制和改革試錯的國家策略框架下，出于謀取地方發(fā)展優(yōu)勢、獲得官員職位晉升等目的而展開的法治競爭，實際上構成了地方法治發(fā)展的活力源泉，為其提供了源源不斷的前進動力。

（二）內部研究進路：地方法治實踐模式類型化

地方法治并非一個同質的工業(yè)產品，存在一個標準的建設模型得以量產。恰恰相反，它是由很多個各具特色的地區(qū)在實踐探索中分散形成的異質模式匯聚而成。對地方法治實踐的類型化研究和模式差異辨析，彌補了權力結構解釋框架對法治動態(tài)發(fā)展和具體樣態(tài)的忽視。同時，改革開放40年來，尤其是在近十余年的時間內，全國多個省市地區(qū)在法治建設方面進行了大量實踐探索，積累了許多有益經驗，也遭遇了一些發(fā)展困境，這些內容自然都成了地方法治研究的一個重要側面。從地方法治發(fā)展的總體格局來看，由于各地貫徹落實中央有關法治建設各項決定的認知水平和執(zhí)行力度不同，其經濟社會發(fā)展階段對法治的需求程度和配合程度也不同，所以各地的法治實踐圖景也存在很大差異。有的學者將這種差異描繪為東部沿海地區(qū)與內陸地區(qū)在法治發(fā)展時間上的先發(fā)后發(fā)，認為地方法治最先興起于東部經濟先發(fā)地區(qū)，并以浙江省為例闡述了這些“先行法治化”地區(qū)在立法、行政、司法以及社會建設等方面顯現(xiàn)出的先發(fā)跡象[7]。當然，地方法治并不限于東部沿海地區(qū)，上述解釋框架忽視了同時期在其他內陸省市開展的法治建設，還不足以說明地方法治實踐模式上的差異。事實上，在一個更加廣闊的區(qū)域范圍內，就存在著多種區(qū)域法治發(fā)展類型。有學者就根據(jù)區(qū)域法治發(fā)展的兩大動力來源，即法治統(tǒng)籌和競合活力的不同強弱組合，將全國區(qū)域法治發(fā)展模式劃分為以下四種類型：以東部、南部沿海地區(qū)為典型的強統(tǒng)強競型;以中、西部及東北地區(qū)為典型的強統(tǒng)弱競型;以相鄰行政區(qū)劃的跨界區(qū)域為典型的弱統(tǒng)弱競型;以港、澳、臺地區(qū)為典型的弱統(tǒng)強競型。并認為四種類型之間并無絕對的優(yōu)劣高低，彼此應該在認清差異后加強交流和借鑒，以形成和而不同的區(qū)域法治格局[8]。如果再進一步將觀察的尺度縮小到省級單位，就會發(fā)現(xiàn)不同的省域也完全可以呈現(xiàn)出不同的法治發(fā)展模式，比如以黨內規(guī)范性文件備案審查制度和正當法律程序制度為特色的湖南“程序型法治”，以鼓勵引導基層民主法治實踐和大力培育社會自治組織為亮點的廣東“自治型法治”，以及與市場經濟相適應的社會法治經驗為特點的浙江“市場型法治”等等[9]。

隱藏在這些地方法治實踐類型背后的，則是更為宏觀和普遍的法治發(fā)展模式。可以說，地方法治的蓬勃發(fā)展，促成了我國法治建設模式的深刻轉型。從一開始的順向“滴灌”，到后來的反向反饋，再到現(xiàn)在的動力雙核，我國最終探索出一條提法上邏輯嚴密、目標上以點帶面、內容上回應問題、實施上黨委領導的新型“上下并舉”道路。這種發(fā)展模式也可以被視為是強制性制度變遷與誘致性制度變遷創(chuàng)新相結合的產物，其結合方式又可以分為以下三種：國家對社會自發(fā)的誘致性制度創(chuàng)新予以事后認可和轉換;中央允許地方進行創(chuàng)新試點，并隨后加以總結和推廣;中央只給出大的制度和政策框架，允許地方自行制定實施細則和操作辦法?？傊?，經過長期的反復博弈，中央與地方在法治建設方面已經形成了較為穩(wěn)定的互動路徑，即前者負責為后者確立目標和方向、進行規(guī)范和引導、培育和扶植環(huán)境，后者則為前者貫徹和落實目標、進行試點和探索、積累量變以成質變。正是在這些互動過程中，地方法治才能在創(chuàng)新規(guī)則制度、實施憲法法律、解決矛盾糾紛以及輸送公平正義等方面發(fā)揮日益重要的作用，并最終成為國家法治建設的主戰(zhàn)場，在國家法治格局中占據(jù)中心地位。

（三）外部研究進路：地方法治評估

地方法治的健康發(fā)展離不開各種配套機制的建設，也需要技術手段的支持。近年興起的法治評估和指標體系正是其中一種有力工具。對法治評估和法治建設工作機制的關注，能夠更為直接地面對地方法治實踐中出現(xiàn)的各種具體問題，也更有利于提出有針對性的解決措施，從而克服權力結構解釋框架在具體問題面前的失語。就其定義而言，法治評估是指通過一套法治指標體系，衡量法律制度本體及其相關各類要素運行狀況之好壞，以形成一個對法治建設各環(huán)節(jié)、各領域及社會實效情況的總體評價。它具有協(xié)調利益沖突、修復受損秩序、優(yōu)化法治資源配置、促進制度創(chuàng)新以及實現(xiàn)公平正義等多項功能。法治評估活動發(fā)端于拉美國家，最早可追溯至20世紀60、70年代的美國“法律與發(fā)展運動”。經過幾十年的沉淀積累，在1996年由世界銀行首次提出全球第一個附屬于世界治理指標（WGI）之下的法治指數(shù)，之后又陸續(xù)出現(xiàn)了一批以世界正義工程（WJP）為代表的法治指數(shù)，并逐漸傳播到全球多個國家和地區(qū)。中國第一個法治指數(shù)誕生于2004年的香港地區(qū)，兩年以后浙江余杭出臺余杭法治指數(shù)，成為我國內陸地區(qū)首個法治指數(shù)，并由此引發(fā)了法治評估的熱潮。尤其是在中共十八屆三中、四中全會之后，法治評估面臨理論和實踐的雙重轉型，其作為一種治理工具日益在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中占據(jù)顯著地位，并通過創(chuàng)新橫向競爭機制的方式助推地方法治建設[10]。其實，法治評估與地方法治的關系還不止于手段與目的，前者實際上是嵌入到后者之中的，法治評估本身即是對地方法治建設的設計和規(guī)劃，兩者共同構成了地方法治現(xiàn)象[11]。

事實上，自法治評估引入中國伊始，它就明顯呈現(xiàn)出區(qū)域化的特點，即在政府主導型法治建設模式和地方法治競爭的背景下，我國的法治評估基本上是由各個地方組織開展的。其在類型上又可以分為以下三類：各地政府和學術界自行探索的法治評估;在國務院建設法治政府框架下，各地試行的“法治政府建設評估”;在全國普法辦創(chuàng)建法治城市、法治縣（市、區(qū)）活動倡導下，各地進行的“法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建考核評估”[12]。可以說，法治評估的普遍性和特殊性矛盾本身即是一個長期受到學者高度關注的問題。這一問題源于法治所具有的雙重屬性：一方面，法治之所以為法治是因為擁有一些超越時空限制的核心要素和內在規(guī)律;另一方面，法治又總是發(fā)生在具體的時間和地域內，受到各種特殊環(huán)境和條件的制約。因此，法治評估必須既要圍繞法治的核心要素展開，以具有可比性和借鑒意義，又要充分考慮到評估對象的特殊條件，以保證評估活動的針對性和有效性。體現(xiàn)在地方法治評估上，就是要處理好全國層面的普遍性和地方層面的特殊性之間的關系。各個地方在開展具體評估活動時，要圍繞規(guī)則之治、法律平等實施及良法之治這幾個基本要素進行，同時也要深入分析當?shù)氐纳鐣€(wěn)定程度、法律資源多寡及法治共識高低等多種因素，根據(jù)自身的經濟社會發(fā)展水平和社會結構，形成多種類型化的地方法治評估。在這種認識下，很多地區(qū)都立足本地法治發(fā)展需求，構建了各自的法治建設績效評測體系和結構模型，制定了不同的法治評估辦法，而這些測評體系和辦法在結構和內容上均有較大的差異。比如，有學者就認為香港法治指數(shù)以城市的整體法治化程度為著眼點，從而更加偏向實質正義;而內地法治考核則傾向于把法治工作進行分解，以此來考察政府做了多少具體工作，從而更加偏向形式正義[13]。然而，在更加廣闊的全球視野下，包括香港地區(qū)在內的我國大多數(shù)地方法治評估進路仍然屬于一種制度性進路。這種進路秉持從“現(xiàn)實”到“現(xiàn)實”的理念，更加關注已經存在的法律制度及其運行是否符合法治規(guī)劃的要求，相關的部門和機構是否按照進度有序開展法治工作，并以此來評估當?shù)胤ㄖ谓ㄔO狀況?？傊瑹o論地方法治評估選擇何種類型，側重何種價值，屬于何種進路，都應當從當?shù)氐默F(xiàn)實條件和法治需求出發(fā)，在更新評估理念、健全評估機制、完善評估體系及加強評估應用等各個方面進行創(chuàng)新發(fā)展，以此推動地方法治更上層樓。

三、制度環(huán)境框架下地方法治研究的創(chuàng)新

如上所述，地方法治競爭的橫向進路、地方法治實踐模式類型化的內部進路和地方法治評估的外部進路等三種進路，分別在不同的維度上彌補了權力結構解釋框架的缺陷，補充和拓展了地方法治研究的方法論圖景。在此基礎上，地方法治研究具備了邁向一種可被稱為制度環(huán)境的新型解釋框架的可能。制度環(huán)境的解釋框架，是指一種將研究對象置于真實發(fā)生場景之中，著重探究制度環(huán)境對其產生的制約和影響的方法論。這里的制度環(huán)境是由法律法規(guī)、政策規(guī)章等正式制度以及價值觀念、社會習慣等非正式制度所共同構成的。在制度環(huán)境的框架下研究地方法治，即是要把地方法治還原到其存在、發(fā)生和運行的真實場景中，關注由制度環(huán)境塑造的多元參與主體、分層法治差異以及嵌入式制度體系。這種解釋框架能夠在接續(xù)前述權力結構及其三種補充路徑的基礎上，促成地方法治研究的方法論創(chuàng)新，從而開辟出地方法治研究的新方向。

（一）地方法治參與主體：從政府到社會

傳統(tǒng)的解釋框架將地方法治的參與主體默認為廣義的地方政府，強調政府在作出法治規(guī)劃、推進法治建設、開展法治競爭及解決具體問題等方面發(fā)揮的重要作用。實際上并未完全走出政府主導型法治的思維定式。事實上，法治不僅是一整套體系嚴密、位階清晰的法律制度及其運行，同時也是一種國家垂法而治、社會緣法而立、公民依法而行的秩序狀態(tài)，一種基于規(guī)則意識和公平正義的價值理念。這種秩序和理念在參與主體上是多元的，在形成過程上是漸進的，在運行方式上是互動的。而中國特殊的黨政體制和經由憲法規(guī)定的民主集中制，也進一步從制度設計的層面強化了整個法治建設的“共識”目標，使得地方各級黨委領導下的地方法治成為一個以尋求共識為目標的集體參與過程。這一過程的參與主體不但包括國家權力機關，也包括廣大社會公眾。既定的權力分配與制度安排為各類主體參與地方法治劃定了不同的時間階段和活動場域;在這一制度框架下，各主體也充分利用自身擁有的行動資源，積極建立施加影響的渠道，最大限度地發(fā)揮自己在地方法治中的作用。總體而言，各種人民團體、社會組織和相關利益群體在匯聚法治民意、綜合法治意見的過程中占據(jù)要津;各類智庫、研究機構和專家學者則憑借自身的專業(yè)知識和專業(yè)技能在設計法治方案、提供法治建言等方面當仁不讓;輿論媒體通過制造和引導社會輿論導向，來策動民意議程向媒體議程再向政府議程的轉變;普通群眾則借助各種官方途徑、公共事件乃至街頭政治，盡可能地擴大自己的參與范圍并提高參與的有效性。進一步說，對于多元參與主體的關注，還能深化前述三條進路的研究框架：不同的主體具有不同的利益訴求和行動資源，會采取不同的競爭策略，從而影響法治競爭的深度和格局;不同的主體在法治建設中不平衡的影響力分布，也會改變法治實踐模式的構成要件和組合情況;而公眾參與則向來是法治評估的重點研究問題。因此，地方法治研究必須對參與主體的多元性給予足夠的關注和考慮。

（二）地方法治區(qū)劃層級：從省級到基層

總體而言，目前的地方法治研究相對于傳統(tǒng)的國家主義法治是具體鮮活的，但與現(xiàn)實中各個地方的法治實踐相比又是整體概括的。這主要體現(xiàn)在：對“地方”的關注大多還停留在省級行政單位及以上的區(qū)域層面，但對省以下的市、縣、鎮(zhèn)等基層法治建設關注不足。即便是特別關注實踐模式差異的類型化研究進路，往往也是基于地域條件而非行政層級的差異來展開論證。一方面，地方法治之“地方”不但是相對中央而言的，其內部也可以劃分出多個自上而下的行政區(qū)劃層級，每一個行政層級都處在嚴格的科層制結構中;另一方面，越是向下的層級，直接面向社會公眾的機會越多，與社會場域的聯(lián)系越緊密。這就導致某些在省級區(qū)劃這一層面成立的結論，可能在更低層面的區(qū)劃就并不成立或只有部分相同;而另一些在基層十分顯著或重要的現(xiàn)象，在省級區(qū)劃層面卻并不明顯。這種基于行政層級的差異將會對地方法治實踐的路徑選擇、發(fā)展動力和應用場景等各個方面產生重要影響。比如，由于基層政府需要直接面對社會公眾處理大量具體事務，其對民意進行頻繁回應的壓力和需求往往也更大，這意味著它同時要直接承擔巨大的經濟、輿論和政治風險，從而強化了地方政府對各種“擺平”策略的偏好，而制約了法治的發(fā)展和運用。這表明，不同行政層級面臨的制度環(huán)境是有巨大差異的，其法治建設的開展也相應受到不同的制約和影響。不能籠統(tǒng)地將地方法治置于一個單一的制度環(huán)境中來考察，也不能只注意到地域差異對制度環(huán)境的影響，行政層級的差異同樣具有重要意義。而這些差異都是以往的解釋框架所不曾關注或難以回應的，但它們對于深入理解地方法治，乃至進一步發(fā)展原有解釋框架自身都是可資借鑒的重要窗口。

（三）地方法治運行機制：從法律制度到制度體系

一般來說，現(xiàn)有的解釋框架對于地方法治的法律制度要素關注較多，但對法律之外的其他正式制度和非正式制度涉獵較少。無論是法治競爭、法治模式還是法治評估都主要聚焦于法治本身。事實上，法治是地方治理的基本方式，但不是唯一方式，它不是孤立地作為一種治理工具而單獨發(fā)揮作用，也無法解決所有的地方治理難題。法治是嵌入到整個地方治理體系和制度體系當中的，其存在本身就是內置于由各種正式制度和非正式制度構成的整體制度環(huán)境之中，其實際運行和功能發(fā)揮也都離不開其他制度的配合與輔助。這種整體環(huán)境與配套制度構成了地方法治發(fā)展與運行的現(xiàn)實基礎和基本條件。比如，黨政體制是中國最大的現(xiàn)實國情，也是最根本的制度安排，執(zhí)政黨的領導地位無疑會對法治建設產生全局性的影響。但當前的地方法治研究卻很少關注地方黨委這一重要角色，也鮮少論及地方黨政領導人可能對法治帶來的人格化特征。再比如，法治決策作為公共決策一種類型，也需要依托于各種決策機制、按照一定的決策過程來實現(xiàn)。但當前的地方法治研究也很少將目光投向法治決策的實現(xiàn)機制，以及決策過程中各方展開博弈的過程。這種研究上的盲點，一方面是由固有的學科分類思維導致的，另一方面也是過于關注規(guī)范意義上的法治而忽略了其復雜的社會場景帶來的后果。在這個意義上，將地方法治研究的內容拓展到其他相關制度，將有利于揭示法治所處的整體環(huán)境及其運行所依賴的配套機制，也有利于增強法治建設的協(xié)同性和實效性，還能夠對其他解釋框架關注的問題提供有益的啟示。

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