民主與法治民主與法治“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押權(quán)的法律構(gòu)造

張凡

摘 要：我國(guó)農(nóng)地抵押制度曾長(zhǎng)期受制于對(duì)農(nóng)民失地的擔(dān)心，相關(guān)制度約束導(dǎo)致農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值與融資功能得不到有效發(fā)揮。農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置改革為化解這一難題提供了新的思路：經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將成為今后農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)模式，農(nóng)地抵押的客體也將主要定位為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。本文旨在研究“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押的基本原理——經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值及其作為抵押資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)方式，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)地抵押權(quán)的法律構(gòu)造進(jìn)行探討，以期有助于進(jìn)一步完善農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利設(shè)置與運(yùn)行規(guī)則。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;農(nóng)地抵押權(quán);法律構(gòu)造;抵押價(jià)值

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.304文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2019）04-0085-06

基金項(xiàng)目：2015年河北省社科基金研究項(xiàng)目“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式視角下農(nóng)地流轉(zhuǎn)法治研究”（HB15FX039）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：張凡（1979-），男，河北邯鄲人，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)博士，河北工程大學(xué)文法學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。引言

抵押權(quán)作為擔(dān)保物權(quán)在融資借貸等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮著保障交易安全從而促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的功能。抵押權(quán)設(shè)定后當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)之時(shí)，則發(fā)生抵押資產(chǎn)的作價(jià)處置使債權(quán)人優(yōu)先受償情形，這一基本規(guī)則使得立法在農(nóng)地（主要是指農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的法律也稱耕地使用權(quán)）抵押方面始終抱有極為審慎的態(tài)度。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)設(shè)定農(nóng)地抵押而導(dǎo)致農(nóng)民失去土地這一重要的生產(chǎn)資料和基本生活保障的擔(dān)心，使得農(nóng)地一直被排除于抵押客體之外①。隨著中央在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域“三權(quán)分置”改革方案的出臺(tái)及“允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”的改革方向的確立②，可于“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之上設(shè)立抵押權(quán)將是放開(kāi)農(nóng)地抵押的重要制度突破。已有研究包括對(duì)福建明溪、遼寧法庫(kù)、寧夏同心、四川成都等區(qū)域經(jīng)驗(yàn)的評(píng)析[1]，以及擔(dān)保策略得失的微觀考察[2]， 提出根據(jù)各地的土地資源稟賦及社會(huì)資源狀況創(chuàng)新抵押模式的設(shè)想[3]?！叭龣?quán)分置”改革后農(nóng)地抵押的客體將主要定位為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，支持者認(rèn)為，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)屬性是解決農(nóng)地抵押疑難問(wèn)題的基礎(chǔ)[4]，改革有利于平衡農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與承包戶之間的土地利用關(guān)系，需要進(jìn)一步完善土地交易平臺(tái)掛牌再流轉(zhuǎn)等務(wù)實(shí)管用的抵押物處置方式[5]， 以及搭建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款服務(wù)平臺(tái)、構(gòu)建多元化的抵押物的評(píng)估與處理機(jī)制[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)仍不具備物權(quán)屬性，其抵押價(jià)值難以量化[7]，農(nóng)地抵押客體被局限于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)值得商榷，即使抵押可能發(fā)生喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也是農(nóng)戶在設(shè)定抵押之初可以預(yù)見(jiàn)的法律后果，況且農(nóng)地收益償還債務(wù)之后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍有回歸的可能[8]。本文認(rèn)為，構(gòu)建以“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”為核心的農(nóng)地抵押權(quán)是“三權(quán)分置”改革的重要目標(biāo)之一③，應(yīng)于相關(guān)政策的價(jià)值取向上整體把握改革的方向，于理論上厘清制度構(gòu)造的基本原理，于實(shí)踐中總結(jié)具體的權(quán)利配置與運(yùn)行規(guī)則，設(shè)計(jì)關(guān)于“三權(quán)分置”背景下新型農(nóng)地抵押權(quán)的制度體系。其中“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的資產(chǎn)屬性（抵押價(jià)值）在抵押規(guī)則中如何體現(xiàn)？“經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”涉及到農(nóng)地所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營(yíng)權(quán)人三方產(chǎn)權(quán)主體，其權(quán)利與風(fēng)險(xiǎn)如何分配？農(nóng)地抵押的資產(chǎn)處置機(jī)制如何設(shè)計(jì)才能平衡抵押人不失土地的制度底線與抵押權(quán)人保障其貸款安全的價(jià)值訴求？這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題正是在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的難點(diǎn)所在。

一、融資之困與失地之憂：我國(guó)農(nóng)地抵押制度所面臨的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)地抵押融資問(wèn)題現(xiàn)狀

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要發(fā)展方向，農(nóng)地抵押貸款則是釋放農(nóng)地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力。有研究表明，實(shí)行規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，其生產(chǎn)效益遠(yuǎn)高于小型農(nóng)戶，“該部分農(nóng)戶有持續(xù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的需要，但囿于資金的短缺，愿意通過(guò)抵押的方式獲得額度高于小額信貸的資金支持”[9]。實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)業(yè)主體因其更大的金融需求目前已成為各地金融機(jī)構(gòu)主要瞄準(zhǔn)的放貸對(duì)象[10]。在對(duì)放貸風(fēng)險(xiǎn)的判斷上，金融機(jī)構(gòu)更傾向于通過(guò)農(nóng)戶承租農(nóng)地的數(shù)量來(lái)判斷其經(jīng)營(yíng)能力與還貸能力，土地較多的農(nóng)戶更受金融機(jī)構(gòu)的青睞，能夠獲得更大額度的貸款與較為優(yōu)惠的貸款利息[11]。另一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)種植大戶由于大量租種土地，存在向規(guī)模與科技要效益的內(nèi)生動(dòng)力，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化程度較高，資金投入也較大，民間信貸往往無(wú)法滿足其資金需求，這部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的意愿更加強(qiáng)烈。但農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性與其從業(yè)者收入偏低等特點(diǎn)，使得在缺乏有效抵押物的前提下，從金融機(jī)構(gòu)獲得融資的機(jī)會(huì)很少。在廣大農(nóng)村，普遍流行著村民之間依據(jù)私人信賴關(guān)系所形成的民間信貸，這種信貸是鄉(xiāng)土社會(huì)人情關(guān)系的產(chǎn)物，往往不借助抵押物來(lái)保障其安全。在一些嘗試過(guò)農(nóng)地抵押貸款的地區(qū)，有的金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)對(duì)抵押農(nóng)地估價(jià)較低，還有的金融機(jī)構(gòu)要求抵押物除農(nóng)地外，一般還包括地上農(nóng)作物及農(nóng)業(yè)機(jī)械，其中重要原因就是放貸者目前對(duì)農(nóng)地?fù)?dān)保價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)方式存有怵惕之心。由于制度供給不足，“金融抑制”成為目前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一種普遍現(xiàn)象[8]。

（二）防止農(nóng)民失地是我國(guó)農(nóng)地抵押制度的重要考量

我國(guó)《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》規(guī)定，“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣(mài)、變賣(mài)該抵押財(cái)產(chǎn)所得的價(jià)款優(yōu)先受償”④，這是抵押擔(dān)保所遵循的基本制度原理，也使得設(shè)定農(nóng)地抵押的農(nóng)民會(huì)承擔(dān)因抵押物折價(jià)清償債務(wù)而失去土地的風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)條件觀察，無(wú)論是農(nóng)村集體成員根據(jù)成員權(quán)獲得的承包經(jīng)營(yíng)的耕地還是用于住房建設(shè)的宅基地，均為福利配給，承載著集體組織對(duì)其成員的基本社會(huì)保障功能，如果因設(shè)定抵押而發(fā)生流轉(zhuǎn)，則農(nóng)民失地的后果不可避免。此種福利配置的財(cái)產(chǎn)（財(cái)產(chǎn)性權(quán)利）一旦失去，失地者能否依據(jù)其成員權(quán)再次主張分得土地？如果不能，則有可能面臨著生計(jì)無(wú)著的困境，這無(wú)疑與保障農(nóng)民耕有其田、居有其屋的國(guó)家責(zé)任產(chǎn)生抵牾，還會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題;如果可以繼續(xù)申請(qǐng)分得承包土地或者為因抵押而失地的農(nóng)戶專門(mén)發(fā)放失地生活保障，則等于由集體的資源或福利為其個(gè)人的經(jīng)營(yíng)行為承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。這種“失地之憂”既涉及社會(huì)政策的考量，也涉及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得資格與取得方式等制度背后的法理基礎(chǔ)。多年來(lái)，防止農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而成為無(wú)業(yè)者，并進(jìn)一步引發(fā)連鎖社會(huì)問(wèn)題一直是立法中的重要考慮，也是司法機(jī)關(guān)適用涉農(nóng)法律規(guī)范所秉承的基本準(zhǔn)則⑤。但當(dāng)前更需要獲得抵押貸款的是土地流轉(zhuǎn)后形成的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但農(nóng)地抵押禁止性規(guī)定則主要顧及土地承包者的失地之虞，制度規(guī)定與現(xiàn)實(shí)需求之間差距巨大。

盡管近年為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收，各種與農(nóng)業(yè)相關(guān)的抵押貸款都已鋪開(kāi)，但農(nóng)地抵押則被明確禁止，相關(guān)條款一直得到嚴(yán)格的執(zhí)行⑥。 農(nóng)地抵押首先在政策中放開(kāi)的是“林權(quán)”與“四荒地的使用權(quán)”的抵押，《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》提出：“依法開(kāi)展權(quán)屬清晰、風(fēng)險(xiǎn)可控的大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)備、林權(quán)、四荒地使用權(quán)等抵押貸款?！边@兩類(lèi)土地與更加市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)緊密相連，根據(jù)現(xiàn)行法律，大多林地與四荒土地由集體拍賣(mài)競(jìng)標(biāo)轉(zhuǎn)出，不影響集體成員的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。已經(jīng)開(kāi)始的耕地抵押試點(diǎn)始終不能偏離“不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”這個(gè)基本原則⑦。例如，在我國(guó)較早實(shí)行土地使用權(quán)交易的山東省棗莊，強(qiáng)制性規(guī)定土地合作社可用于抵押的土地不得超過(guò)全部土地的三分之一，且抵押的最長(zhǎng)時(shí)限不得超過(guò)三年，以防止土地抵押清償導(dǎo)致農(nóng)民失地。寧夏同心縣的農(nóng)地抵押實(shí)踐則要求農(nóng)戶需以土地合作社的土地?fù)?dān)保，而合作社則要求農(nóng)民先提供3名社員聯(lián)保[2]。一些地方還用財(cái)政資金為農(nóng)地抵押建立“貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，預(yù)備對(duì)金融機(jī)構(gòu)可能發(fā)生的農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)償 [12] ，這都表明農(nóng)地抵押實(shí)際仍然在擔(dān)心農(nóng)民失地的隱憂下小心地前行，防止農(nóng)地作為抵押物直接面對(duì)抵押規(guī)則。

由此可見(jiàn)，農(nóng)地抵押的資產(chǎn)處置機(jī)制是農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的關(guān)鍵性問(wèn)題⑧。之所以長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)法律不允許農(nóng)地權(quán)利作為擔(dān)保物權(quán)進(jìn)行融資，是與缺乏契合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)地抵押資產(chǎn)處置機(jī)制分不開(kāi)的。只有對(duì)此有清楚的認(rèn)識(shí)，才能充分理解“三權(quán)分置”改革對(duì)構(gòu)建農(nóng)地抵押權(quán)的重要意義。

二、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的基本原理

（一）“三權(quán)分置”對(duì)農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的政策影響

“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置”已成為未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要發(fā)展方向，經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的再分離實(shí)際將形成更多層級(jí)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在土地“三權(quán)分置”的背景下，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)會(huì)成為今后農(nóng)地流轉(zhuǎn)的典型方式，農(nóng)地抵押也將從“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押”過(guò)渡為“經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押”。就該制度理念而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押并不影響農(nóng)戶的承包權(quán)，參與土地流轉(zhuǎn)與抵押的僅是經(jīng)營(yíng)權(quán)，這使得因“失地風(fēng)險(xiǎn)”舉步維艱的農(nóng)地抵押權(quán)的法律構(gòu)造，可以在“放活農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的目標(biāo)下得以順利推進(jìn)。相關(guān)試點(diǎn)改革已經(jīng)啟動(dòng)，前述《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》中對(duì)農(nóng)地抵押的限制條款也在試點(diǎn)地區(qū)暫停適用⑨。

在論及“三權(quán)分置”與農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的關(guān)系時(shí)，有學(xué)者指出，“三權(quán)分置”的制度初衷就是要破除現(xiàn)有法律規(guī)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的內(nèi)容，為農(nóng)地物權(quán)抵押創(chuàng)造政策條件，作立法準(zhǔn)備[13] 。較為樂(lè)觀的看法認(rèn)為在“三權(quán)分置”的制度背景下，已經(jīng)將過(guò)往政策上的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”修正為以“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押融資[5] 。具體的操作辦法是：“當(dāng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，抵押權(quán)人可以就經(jīng)營(yíng)權(quán)的拍賣(mài)所得優(yōu)先受償”，這樣就能做到“無(wú)論如何，抵押權(quán)的設(shè)定，不會(huì)影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在”[14] 。但也有學(xué)者提出，經(jīng)營(yíng)權(quán)目前仍以土地租賃合同為基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值并不確定，這些都不符合抵押權(quán)成立的要件[7] 。在一些試點(diǎn)農(nóng)地抵押的地方，農(nóng)地作為抵押物與正常的擔(dān)保物處置方式有諸多不同，有些地方用財(cái)政手段為其兜底。農(nóng)戶通過(guò)農(nóng)地抵押貸款投資農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)似乎只能走在一條必須成功、不能失敗的單行線上。因此，必須從理論與實(shí)踐中探討經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是否屬于完整意義上的抵押擔(dān)保，這是進(jìn)一步研究農(nóng)地抵押權(quán)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)方式的前提條件。

（二）“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押權(quán)法律構(gòu)造的基本原理

農(nóng)地抵押權(quán)成為完整意義上的擔(dān)保物權(quán)，必須具有抵押價(jià)值，因?yàn)榈盅簷?quán)的本質(zhì)是價(jià)值權(quán)，“抵押權(quán)人支配的是特定財(cái)產(chǎn)的價(jià)值”[15] ?！叭龣?quán)分置”改革后這種價(jià)值主要表現(xiàn)為分置出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)具有可衡量的市場(chǎng)價(jià)值，可以折價(jià)、變賣(mài)與拍賣(mài)。土地在當(dāng)今社會(huì)的價(jià)值是顯而易見(jiàn)的，城鎮(zhèn)的土地使用權(quán)可以抵押，主要在于其具有較高的商業(yè)價(jià)值，城鎮(zhèn)的國(guó)有土地使用權(quán)通過(guò)掛牌競(jìng)拍的方式出讓，其財(cái)產(chǎn)屬性明顯，作為抵押物用以優(yōu)先清償無(wú)力償還的到期債務(wù)，不存在任何困難。但農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)相比較，在評(píng)估、折抵上存在一定的區(qū)別，在不能改變農(nóng)業(yè)用途的情況下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否具有抵押價(jià)值呢？之所以對(duì)三權(quán)分置后農(nóng)地抵押是否成立有如此多不同的認(rèn)識(shí)，主要原因在于論及“所有權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“承包權(quán)”三權(quán)的法律屬性時(shí)偏重于從“經(jīng)營(yíng)”“承包”等功能上去理解，而未能從“多層地權(quán)”的財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性中整體把握。在土地問(wèn)題上，古今中外普遍存在著三種力量的博弈，即國(guó)家對(duì)土地的管控、業(yè)主對(duì)土地作為財(cái)產(chǎn)的保有與農(nóng)地作為生產(chǎn)資料在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的用益與流轉(zhuǎn)。社會(huì)價(jià)值、財(cái)產(chǎn)價(jià)值與使用價(jià)值整合的結(jié)果往往是“多層地權(quán)”的形成，而能夠促進(jìn)其分層的關(guān)鍵是體現(xiàn)用益物權(quán)財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的“地租收益”的存在。例如在中國(guó)傳統(tǒng)民事習(xí)慣中，因土地權(quán)利人擁有獲得地租之權(quán)利，可將“租”用于各種類(lèi)信貸擔(dān)保與典當(dāng)，在無(wú)法如期償還借款的情況下，則債權(quán)人或典權(quán)人獲得收租之權(quán)，以每年所收取的地租逐步清償所欠債務(wù)。目前經(jīng)營(yíng)權(quán)同承包權(quán)的分離，不能簡(jiǎn)單理解成在土地上“經(jīng)營(yíng)勞作”之權(quán)的分離，《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（2016年）指出：“賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利?！苯?jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立分置之后，以支付地租為對(duì)價(jià)，繼承了原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的對(duì)土地占有、使用及收益的權(quán)利。在農(nóng)地三權(quán)分置的背景下，承包權(quán)所包含的直接占有權(quán)能將弱化，但經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將給承包權(quán)人帶來(lái)土地的財(cái)產(chǎn)性收益。實(shí)際上經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)與再流轉(zhuǎn)本身就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)中“收益權(quán)能”的一種實(shí)現(xiàn)方式，因?yàn)橥恋厥找婕劝ㄗ约航?jīng)營(yíng)作業(yè)所帶來(lái)的收益，也包括轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)獲取的收益（租金），前者體現(xiàn)了勞動(dòng)與生產(chǎn)資料的關(guān)系，后者體現(xiàn)土地的資產(chǎn)價(jià)值，此種收益權(quán)是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中包含的最核心的權(quán)利內(nèi)容[16] 。

在已有的流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，“轉(zhuǎn)包、出租”等流轉(zhuǎn)方式就本質(zhì)而言，就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，主要對(duì)價(jià)便是地租。目前比較流行的土地合作社中，以土地入股參加合作的農(nóng)戶所獲得的分紅以及通過(guò)合作社土地經(jīng)營(yíng)權(quán)整體流轉(zhuǎn)并獲得收益，都是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)不同層級(jí)的地權(quán)所形成的地租分配機(jī)制的體現(xiàn)。在國(guó)家試行農(nóng)地抵押之前，一些地方就自發(fā)形成過(guò)民間金融機(jī)構(gòu)臨時(shí)處置欠款農(nóng)戶土地，以土地租金代償所欠貸款的事例[3] ，即使是開(kāi)展農(nóng)地抵押的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，為避免對(duì)農(nóng)地的強(qiáng)行處置引發(fā)的社會(huì)矛盾，更愿意與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，約定最終以土地轉(zhuǎn)讓獲得的租金來(lái)償還銀行貸款[17] ，這也是認(rèn)識(shí)到土地經(jīng)營(yíng)收益之權(quán)的抵押價(jià)值。綜上，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后可取得土地流轉(zhuǎn)收益之權(quán)（即地租盈利之權(quán)）是經(jīng)營(yíng)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值可以抵押的基礎(chǔ)。

在現(xiàn)實(shí)中對(duì)于地塊面積較大、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、具有良好市場(chǎng)前景的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，預(yù)期收益可觀，因而也就具有了較高的抵押價(jià)值。反之，碎片化的農(nóng)地則很難基于市場(chǎng)價(jià)值而獲得抵押貸款。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值會(huì)伴隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化程度的不斷提升而逐步凸現(xiàn)出來(lái)，而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押作為三權(quán)分置改革的重要環(huán)節(jié)，其可操作性還有賴于涉農(nóng)銀行建立土地租金評(píng)估體系，以可獲得的租金收益作為對(duì)某宗地塊經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估的主要依據(jù)。

三、構(gòu)造新型農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利設(shè)置與運(yùn)行規(guī)則

以“三權(quán)分置”改革為契機(jī)，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押客體，建立符合我國(guó)國(guó)情與農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的新型農(nóng)地抵押權(quán)制度，是未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與涉農(nóng)金融改革的重要目標(biāo)。農(nóng)地抵押權(quán)的法律構(gòu)造除前章所探討的抵押權(quán)客體外，還包括抵押權(quán)的權(quán)利設(shè)置、運(yùn)行規(guī)則與配套運(yùn)行機(jī)制。“農(nóng)村土地權(quán)利抵押不可能像一般抵押或國(guó)有土地使用權(quán)抵押一般，按照物權(quán)法原理完全且開(kāi)放性地運(yùn)作?！盵18] 農(nóng)地抵押權(quán)的法律構(gòu)造要能夠在保證農(nóng)民農(nóng)地權(quán)利的基礎(chǔ)上，確認(rèn)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，通過(guò)制度創(chuàng)新，化解農(nóng)地抵押所負(fù)擔(dān)的“融資之困與失地之憂”這對(duì)矛盾，既要保護(hù)抵押人所擁有的土地承包權(quán)的穩(wěn)定性，也應(yīng)符合一般財(cái)產(chǎn)設(shè)定抵押擔(dān)保的基本原理。

（一）“三權(quán)分置”背景下農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利設(shè)置

農(nóng)地抵押權(quán)的權(quán)利設(shè)置主要涉及三權(quán)分置改革后，承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行農(nóng)地抵押的權(quán)利分配及抵押資產(chǎn)處置中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問(wèn)題。第一，承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人皆可以就土地設(shè)定抵押。上述兩類(lèi)主體以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的應(yīng)當(dāng)告知發(fā)包方（一般無(wú)需征得發(fā)包方同意，但應(yīng)在發(fā)包方處備案），其中對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營(yíng)者以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，還需要征得承包人同意。未發(fā)生經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以將其經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)抵押，如發(fā)生無(wú)力還款的情形，則抵押權(quán)人可以通過(guò)抵押協(xié)議，獲得其經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置權(quán)，將抵押農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地交易平臺(tái)掛牌流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)收益以清抵債務(wù)。第二，發(fā)生承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后，一宗土地同時(shí)存在承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人的條件下，誰(shuí)有權(quán)設(shè)定農(nóng)地抵押權(quán)則需區(qū)別對(duì)待。從目前的政策導(dǎo)向來(lái)看，農(nóng)地抵押是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)緊密相連的，除雙方另有約定外，經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)優(yōu)先獲得土地之上設(shè)定抵押的權(quán)利。如果法律認(rèn)可經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出后承包權(quán)人又抵押其承包地的行為，則于實(shí)踐中破壞并干擾了經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)行為，剝奪了經(jīng)營(yíng)者抵押融資的權(quán)利，于法理上則弱化了經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之前，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就已經(jīng)設(shè)定抵押的，則需明確告知土地轉(zhuǎn)入方，在此基礎(chǔ)上商定土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。第三，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)人抵押農(nóng)地進(jìn)行融資的，處置抵押物時(shí)，不得妨害承包人的流轉(zhuǎn)收益，即不得影響承包人轉(zhuǎn)出土地后的收益之權(quán)。盡管因抵押資產(chǎn)處置發(fā)生經(jīng)營(yíng)收益沖抵債務(wù)之情形，但因經(jīng)營(yíng)權(quán)人抵押農(nóng)地的法律關(guān)系并不涉及承包權(quán)人與經(jīng)營(yíng)權(quán)人的原土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包權(quán)人的地租對(duì)價(jià)仍不能免除，這是經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，因之造成經(jīng)營(yíng)權(quán)人的收益損失也是其抵押融資所應(yīng)承擔(dān)的必要風(fēng)險(xiǎn)，否則等于經(jīng)營(yíng)權(quán)人以承包權(quán)人的地租預(yù)期收益作為抵押財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了農(nóng)地抵押。

（二）農(nóng)地抵押權(quán)的運(yùn)行規(guī)則

解決了誰(shuí)有權(quán)設(shè)置農(nóng)地抵押權(quán)后，還要明確抵押權(quán)的成立、生效與抵押資產(chǎn)的處置等運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)題。第一，農(nóng)地抵押作為擔(dān)保物權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記為成立、生效之要件?！叭龣?quán)分置”改革標(biāo)志著曾經(jīng)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域盛行的“輕歸屬、重利用”的價(jià)值取向正朝著“明歸屬、重利用”的方向轉(zhuǎn)變，權(quán)利證書(shū)是穩(wěn)定承包關(guān)系、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)?！稉?dān)保法》第42條規(guī)定，土地使用權(quán)抵押應(yīng)當(dāng)辦理抵押物登記。隨著農(nóng)地權(quán)利分層的細(xì)化，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押也應(yīng)當(dāng)參照《擔(dān)保法》不動(dòng)產(chǎn)抵押原則辦理登記，使之成為明確權(quán)屬、記載權(quán)利、實(shí)現(xiàn)“公示公信”的重要依據(jù)。因此，農(nóng)地抵押權(quán)的運(yùn)行有賴于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)頒證，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)定農(nóng)地抵押的，不經(jīng)過(guò)登記不產(chǎn)生法律效力且其抵押行為不得對(duì)抗第三人。第二，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)必須符合“三權(quán)分置”改革的基本價(jià)值理念?！叭龣?quán)分置”改革以“促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”為主要目標(biāo)，以“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”為總體思路，因此，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)不能有礙于農(nóng)業(yè)發(fā)展與承包權(quán)的穩(wěn)定。法律上應(yīng)當(dāng)明確，因處置抵押土地而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的，所流轉(zhuǎn)的土地不能改變?cè)械霓r(nóng)業(yè)用途，以保證“不突破耕地紅線”。同時(shí)，抵押權(quán)人應(yīng)當(dāng)限定為專門(mén)從事農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。依據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》的規(guī)定，農(nóng)地抵押權(quán)人（貸款人）限于“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”，這一規(guī)定的主要目的在于防止非銀行金融機(jī)構(gòu)介入農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)而引發(fā)高利貸風(fēng)險(xiǎn)或以抵押為名行買(mǎi)賣(mài)土地之實(shí)[19]?？蓮馁Y金門(mén)檻與業(yè)務(wù)資質(zhì)兩個(gè)方面對(duì)從事農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定，既能突破“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”的限制，也能從培育適格的抵押權(quán)人的角度促進(jìn)農(nóng)地抵押的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。在“穩(wěn)定承包權(quán)”方面，除將農(nóng)地抵押界定為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押之外，還應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)地抵押期限，并以此為前提約定好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益償還債務(wù)的清償期限。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的，抵押期限不應(yīng)超過(guò)剩余土地承包期限，考慮到國(guó)家為穩(wěn)定承包關(guān)系，大幅延長(zhǎng)承包期限的政策趨勢(shì)，承包人設(shè)定抵押的期限應(yīng)當(dāng)通過(guò)合同的約定控制在合理范圍內(nèi);土地流轉(zhuǎn)后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人進(jìn)行農(nóng)地抵押的，抵押期限不能超過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議所約定的剩余期限。一些地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)估值中也以“土地年平均凈收益×經(jīng)營(yíng)期限”為評(píng)估依據(jù)，即是此種規(guī)則在實(shí)踐中的體現(xiàn)。

（三）農(nóng)地抵押資產(chǎn)處置的第三方參與機(jī)制

新型農(nóng)地抵押權(quán)的設(shè)定與實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)高效的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制。在有條件的地方可以探索第三方機(jī)構(gòu)參與農(nóng)地抵押業(yè)務(wù)，為抵押土地提供擔(dān)保與保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)土地債權(quán)的證券化、開(kāi)展土地信托業(yè)務(wù)等，藉第三方在價(jià)值評(píng)估、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與防范等方面的專業(yè)條件與資金實(shí)力，推動(dòng)相關(guān)農(nóng)地抵押資產(chǎn)處置的規(guī)范、便捷，延展清償責(zé)任的鏈條，緩沖借貸雙方的風(fēng)險(xiǎn)。例如可建立由政府投資設(shè)立的土地信托經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，專門(mén)接管被處置的農(nóng)地抵押資產(chǎn)，同時(shí)兼具土地評(píng)估、儲(chǔ)備、平整、規(guī)劃等功能。其基本運(yùn)行模式為信托機(jī)構(gòu)代償還無(wú)力清償?shù)牡狡趥鶆?wù)，同時(shí)取得抵押物并代為處置?；谕恋厥找娴牡盅簝r(jià)值，還可以請(qǐng)擔(dān)保公司對(duì)債務(wù)提供擔(dān)?；蛟贀?dān)保（復(fù)擔(dān)保），通過(guò)擔(dān)保的信用鏈條的延伸，緩沖農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。從事農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行亦可通過(guò)發(fā)行土地債券，將發(fā)放貸款所形成的債權(quán)證券化，土地債券以農(nóng)地地租收益為保障，以經(jīng)營(yíng)收益為債券收益的基礎(chǔ)，通過(guò)發(fā)行認(rèn)購(gòu)，擴(kuò)大債權(quán)人的范圍，分散農(nóng)地抵押貸款中債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的盈虧首先傳導(dǎo)為債券的盈虧，而不直接涉及以抵押物清償債務(wù)的問(wèn)題。

綜上，在“三權(quán)分置”背景下，只要能于立法中妥善界定好承包權(quán)人與經(jīng)營(yíng)權(quán)人在抵押權(quán)設(shè)定上的權(quán)利邊界，抵押權(quán)運(yùn)行規(guī)則與抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押客體、以經(jīng)營(yíng)收益為抵押價(jià)值構(gòu)建新型農(nóng)地抵押權(quán)是可行的。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)首先具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，能夠使抵押權(quán)人于抵押物清償規(guī)則中獲得有保障的收益;同時(shí)還因經(jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)立性，使得承包權(quán)人不至失去承包耕地。相關(guān)立法可以此為原則，平衡土地所承載的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間的關(guān)系，構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)地抵押權(quán)制度。

注釋：

① 《物權(quán)法》第184條規(guī)定“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán);（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)……”《擔(dān)保法》第37條、《農(nóng)村土地承包法》第32條亦有相同規(guī)定。

② 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“賦予承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。其具體的政策路徑為：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資?！保ㄖ泄仓醒?、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》）

③ 中共中央 國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（2016年）將“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”“土地承包權(quán)有償退出”“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”列為三權(quán)分置改革中三個(gè)重點(diǎn)法律建設(shè)領(lǐng)域。

④ 《物權(quán)法》第195條，《擔(dān)保法》第33條。

⑤ 最高人民法院《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2008]36號(hào)）指出，在司法實(shí)踐中對(duì)于“損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無(wú)效”，要嚴(yán)防“農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

⑥ 最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）第15條規(guī)定：“承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效?！?/p>

⑦ 人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2010]198號(hào)）提出：“在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開(kāi)展相應(yīng)的抵押貸款試點(diǎn)?！?/p>

⑧ 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出：穩(wěn)步推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)的首要工作就是“研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機(jī)制”。

⑨ 《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)（2015）45號(hào)）提出：農(nóng)地抵押“試點(diǎn)涉及突破《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第184條、《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第37條等相關(guān)法律條款，由國(guó)務(wù)院按程序提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，允許試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款”。

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